（南開大學(xué)法學(xué)院教授）

2024年2月發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》提出的推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興“路線圖”，可概括為“兩個(gè)確保、三個(gè)提升、兩個(gè)強(qiáng)化”，以確保國(guó)家糧食安全、確保不發(fā)生規(guī)模性返貧為底線，以提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平、提升鄉(xiāng)村治理水平為重點(diǎn)，強(qiáng)化科技和改革雙輪驅(qū)動(dòng)，強(qiáng)化農(nóng)民增收舉措。其中在提升鄉(xiāng)村治理水平部分提到“加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)”。中共二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。

在新時(shí)代的征程中，鄉(xiāng)村振興作為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要組成部分，承載著億萬(wàn)農(nóng)民的殷切期望和國(guó)家的深遠(yuǎn)戰(zhàn)略考量。鄉(xiāng)村振興不僅關(guān)乎農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，更關(guān)乎整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。在這一歷史性的進(jìn)程中，良法善治成為護(hù)航鄉(xiāng)村全面振興的重要基石。

良法善治是鄉(xiāng)村全面振興的法治保障

良法，簡(jiǎn)言之，是指那些符合社會(huì)公平正義原則、體現(xiàn)人民意志、反映社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律制度。在鄉(xiāng)村振興的背景下，良法不僅要求法律的制定科學(xué)合理、符合農(nóng)村實(shí)際，還應(yīng)注重保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。良法的價(jià)值在于為鄉(xiāng)村振興提供穩(wěn)定的制度預(yù)期，保障農(nóng)民的基本權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。善治，則是指政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公民等多方主體共同參與，通過(guò)有效的制度安排與合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的治理過(guò)程。在鄉(xiāng)村振興中，善治意味著要構(gòu)建以農(nóng)民為主體、多方參與的鄉(xiāng)村治理體系，注重法治、德治、自治的有機(jī)結(jié)合，提高鄉(xiāng)村治理效能，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的全面發(fā)展。

良法是善治的前提，善治是法治之目標(biāo)。在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的宏偉進(jìn)程中，必須始終堅(jiān)持依法治國(guó)原則，強(qiáng)調(diào)良法善治的重要性，通過(guò)建立健全科學(xué)合理的法律法規(guī)體系，把法治理念、法治精神貫穿經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)建設(shè)之中，保障鄉(xiāng)村社會(huì)的公平正義與和諧穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

法治助力鄉(xiāng)村全面振興面臨的挑戰(zhàn)

法律法規(guī)體系仍需健全。涉農(nóng)法律體系是指由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的，針對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題的法律規(guī)范體系，在推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康等方面發(fā)揮著重要作用。先前我國(guó)涉農(nóng)法律法規(guī)體系中，《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等法律法規(guī)傾向于以專門法律保障特定領(lǐng)域。2021年6月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，從國(guó)家法律層面加強(qiáng)了鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五大領(lǐng)域，以法治支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。隨后，各省相繼出臺(tái)了鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例。隨著依法治國(guó)進(jìn)程不斷加快，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步形成，但當(dāng)前仍存在法律法規(guī)尚待完善、地方立法仍需協(xié)調(diào)、地方法規(guī)特色性不足、法律法規(guī)執(zhí)行不到位、一些重要的農(nóng)村社會(huì)關(guān)系沒有得到法律的保障等問(wèn)題。譬如，雖然《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律對(duì)農(nóng)村土地權(quán)益進(jìn)行了一定程度的保護(hù)，但是在實(shí)際操作過(guò)程中存在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程交易不規(guī)范、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不透明不合理等問(wèn)題，農(nóng)民的土地權(quán)益容易受到侵害。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興過(guò)程中出現(xiàn)了許多新業(yè)態(tài)和新模式，而相應(yīng)的法律法規(guī)未能及時(shí)跟進(jìn)。在一些農(nóng)村地區(qū)，由于執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法程序不規(guī)范等原因，涉農(nóng)法律法規(guī)的執(zhí)行效果不佳，農(nóng)民的合法權(quán)益仍難以得到有效保障。另外，農(nóng)村地區(qū)的法律宣傳普及工作相對(duì)滯后，許多農(nóng)民對(duì)涉農(nóng)法律法規(guī)缺乏了解，遇到問(wèn)題時(shí)不知道如何通過(guò)法律途徑維護(hù)自己的權(quán)益，這也在一定程度上削弱了涉農(nóng)法律體系的實(shí)際效果。

治理能力仍待提升。有效的鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的重要保障。然而，一些地區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系尚不完善，治理能力有待提高，主要表現(xiàn)在治理主體能力不足和治理方式難以適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理需要。由于城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然存在，許多農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村人口老齡化嚴(yán)重，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理中堅(jiān)力量流失。教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的不足也制約了鄉(xiāng)村人才的培育和引進(jìn)。同時(shí)一些村干部自身存在思想觀念陳舊、工作方法簡(jiǎn)單、數(shù)字技術(shù)運(yùn)用能力不足等問(wèn)題，無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的需要。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍需強(qiáng)化。在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興過(guò)程中，平衡好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩者之間的關(guān)系是一個(gè)復(fù)雜而重要的議題。國(guó)家已出臺(tái)《水法》《水污染防治法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《森林法》《濕地保護(hù)法》等法律法規(guī)，對(duì)水資源和各類生物資源進(jìn)行保護(hù)。但部分地區(qū)可能存在過(guò)度開發(fā)、破壞生態(tài)的問(wèn)題。過(guò)度開發(fā)不僅造成自然景觀和生態(tài)平衡被破壞、土壤質(zhì)量下降等問(wèn)題，還有可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村原有的特色消失，使鄉(xiāng)村失去其獨(dú)特的魅力和吸引力，不利于鄉(xiāng)村的品牌建設(shè)和旅游發(fā)展。短期的過(guò)度開發(fā)可能會(huì)取得一定的經(jīng)濟(jì)效益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，生態(tài)環(huán)境惡化可能影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而降低農(nóng)民的收入水平，同時(shí)，環(huán)境質(zhì)量下降也會(huì)阻礙鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步影響農(nóng)民收入的增長(zhǎng)途徑，制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

良法善治在鄉(xiāng)村全面振興中的實(shí)踐路徑

完善涉農(nóng)法律體系，強(qiáng)化法治保障。完善涉農(nóng)法律體系需要從立法、執(zhí)法、普法等多方面入手。首先，需要加強(qiáng)涉農(nóng)立法工作。我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，各地自然資源稟賦差距大、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)建設(shè)差別大。中央層面的立法須全面考慮各地的客觀情況，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)；同時(shí)對(duì)糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)等關(guān)乎國(guó)家安全、人民群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域持續(xù)加強(qiáng)立法工作。地方層面的立法，須完善與國(guó)家層面法律相配套的法規(guī)規(guī)章和政策制度，同時(shí)充分考察本地情況，以問(wèn)題為導(dǎo)向，貼合本地農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，適應(yīng)本地文化與社會(huì)風(fēng)俗。其次，提高涉農(nóng)法律法規(guī)的可操作性，制定具體的實(shí)施細(xì)則和配套措施，為農(nóng)民提供明確的法律指導(dǎo)。及時(shí)修訂和更新涉農(nóng)法律法規(guī)，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化和農(nóng)村發(fā)展的需要。加強(qiáng)涉農(nóng)法律法規(guī)的執(zhí)行力度，規(guī)范執(zhí)法程序，提高執(zhí)法水平，確保農(nóng)民的合法權(quán)益得到有效保障。最后，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的法律宣傳普及工作，提高農(nóng)民的法律意識(shí)和法治觀念，引導(dǎo)他們依法維護(hù)自己的合法權(quán)益。

優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系，提升治理能力。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，建好建強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織，深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。完善村民自治制度，保障村民的決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓村民在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更大作用。進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村移風(fēng)易俗，更好發(fā)揮村民自治作用。在提升治理能力方面，要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基層干部尊法、學(xué)法、守法、用法意識(shí)，提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的能力和素質(zhì)，吸引外部人才參與鄉(xiāng)村治理，為鄉(xiāng)村治理注入新鮮血液。

以法治推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。國(guó)家數(shù)據(jù)局等17部門聯(lián)合印發(fā)的《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動(dòng)計(jì)劃（2024—2026年）》中提到“數(shù)據(jù)要素×現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，下一步需繼續(xù)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)智化水平，立足我國(guó)國(guó)情農(nóng)情，發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力，在確保國(guó)家糧食安全、確保不發(fā)生規(guī)模性返貧、守牢“三農(nóng)”基本盤的同時(shí)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等法律法規(guī)中及時(shí)將科研成果同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)高效融合，推動(dòng)農(nóng)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造智慧農(nóng)業(yè)。在各地因地制宜制定相關(guān)規(guī)章政策，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，完善鄉(xiāng)村數(shù)字化的軟硬件配套設(shè)施，彌合城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”。

強(qiáng)化治理效能，建設(shè)平安鄉(xiāng)村。針對(duì)2024年中央一號(hào)文件中提出的農(nóng)村賭博違法犯罪、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、農(nóng)村宗族黑惡勢(shì)力等問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)打擊。踐行新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，將矛盾糾紛化解在基層。同時(shí)，發(fā)揮好司法機(jī)關(guān)解決糾紛、權(quán)利救濟(jì)的作用，化解群眾間矛盾、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。進(jìn)一步開展“司法救助助力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興活動(dòng)”，通過(guò)司法救助和針對(duì)性幫扶相結(jié)合、司法救助同社會(huì)救助相銜接，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，防止因案返貧致貧。

加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)綠色發(fā)展。首先，在農(nóng)村居民中普及生態(tài)環(huán)保知識(shí)，讓農(nóng)村居民意識(shí)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境對(duì)于鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的重要性，從而自覺參與生態(tài)環(huán)保行動(dòng)。其次，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，包括發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，挖掘鄉(xiāng)村特色資源和發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后，政府應(yīng)加大對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)保設(shè)施建設(shè)的投入力度，確保設(shè)施有效利用和高效運(yùn)行；加強(qiáng)環(huán)境管理體制建設(shè)，明確各級(jí)政府和部門的職責(zé)分工，形成協(xié)同治理的工作機(jī)制；出臺(tái)相關(guān)政策，引導(dǎo)激勵(lì)企業(yè)和個(gè)人積極參與生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，需要全社會(huì)的共同努力和持續(xù)投入。良法善治作為鄉(xiāng)村振興的法治基石和治理保障，對(duì)于推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興具有不可替代的作用。在未來(lái)的實(shí)踐中，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持依法治國(guó)與以德治村相結(jié)合的原則，不斷完善涉農(nóng)法律體系，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，以良法善治護(hù)航鄉(xiāng)村全面振興的偉大征程。