國務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員

職業(yè)教育主要培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者、技術(shù)技能型人才，是面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向社會就業(yè)、與經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)合最為緊密的教育類型。由于我國職業(yè)教育的生源主要來自農(nóng)村和城市低收入家庭，發(fā)展職業(yè)教育對于勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、農(nóng)民增收、優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)也具有重要意義。應(yīng)該說，職業(yè)教育的重要性，無論怎么強調(diào)都不為過。尤其是對于正處在經(jīng)濟趕超階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以勞動密集型為主、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的我國來說，發(fā)展高水平職業(yè)教育具有現(xiàn)實的緊迫需求。

改革開放以來，國家始終高度重視職業(yè)教育發(fā)展，將大力發(fā)展職業(yè)教育作為調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)、擴大高等教育規(guī)模的重要抓手。世紀(jì)之交，面對就業(yè)結(jié)構(gòu)和教育需求變化、辦學(xué)體制改革對職業(yè)教育的巨大沖擊，國家又及時加強宏觀調(diào)控和公共政策支持，職業(yè)教育在曲折中逐步恢復(fù)、鞏固并加速發(fā)展，今天已經(jīng)占據(jù)了中等教育和高等教育的半壁江山。與此同時，我國職業(yè)教育在層次、類型上也不斷拓展，在專業(yè)、課程、教材、教師、教學(xué)、實習(xí)實訓(xùn)等內(nèi)涵建設(shè)上不斷深化，現(xiàn)代職業(yè)教育體系的框架初步建成，為提高教育普及水平和提升國家競爭力提供了有力支撐。

在邁向經(jīng)濟現(xiàn)代化的進程中，強大的制造業(yè)是保持我國國家競爭優(yōu)勢、實現(xiàn)對發(fā)達國家經(jīng)濟趕超的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這是我國的最大利益，也是職業(yè)教育發(fā)揮作用的重要著力點。當(dāng)前，我國制造業(yè)正面臨發(fā)達國家在高端環(huán)節(jié)和其他發(fā)展中國家在中低端環(huán)節(jié)的雙向擠壓，轉(zhuǎn)型發(fā)展任務(wù)復(fù)雜艱巨。雖然隨著要素稟賦的變化，制造業(yè)必然逐步從價值鏈的生產(chǎn)端向“微笑曲線”的研發(fā)端、營銷端攀升，但是我國是超大規(guī)模經(jīng)濟體，在開放條件下，保持產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的完整性、穩(wěn)定性至關(guān)重要。就制造業(yè)自身來說，雖然各國可以基于比較優(yōu)勢參與不同環(huán)節(jié)的國際分工以獲得增值收益，但是一國制造業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展絕不意味著簡單放棄附加值相對較低的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、僅依靠加強核心研發(fā)能力獲得高附加值，而是需要通過研發(fā)機構(gòu)、技術(shù)工人和產(chǎn)業(yè)鏈的緊密結(jié)合，實現(xiàn)價值鏈的整體重構(gòu)。在此過程中，制造業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)不僅不可或缺，而且需要鞏固提升，因為工藝和流程創(chuàng)新仍然需要持久、深厚的技能積累，其中職業(yè)教育的作用十分關(guān)鍵。以美國為例，其制造業(yè)曾經(jīng)具有強大的競爭力，后來為降低成本，普遍采取離岸經(jīng)營和服務(wù)外包的生產(chǎn)方式，研發(fā)與制造環(huán)節(jié)逐步分離，本國制造業(yè)從業(yè)人員數(shù)量大幅下降。由于制造商無法彌補基礎(chǔ)研究和工業(yè)生產(chǎn)的鴻溝，核心技術(shù)創(chuàng)新能力難以轉(zhuǎn)化為制造業(yè)市場份額，導(dǎo)致了制造業(yè)的衰落。而德國、日本等制造強國長期保持競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵是重視職業(yè)教育和培訓(xùn)，維持一支相對穩(wěn)定、高素質(zhì)的技術(shù)工人隊伍，這對我國具有一定的啟示。國務(wù)院發(fā)展研究中心有關(guān)研究顯示，近年來我國城鎮(zhèn)就業(yè)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，以制造業(yè)為代表的中等收入就業(yè)崗位占比下降，而建筑業(yè)、餐飲住宿業(yè)等低收入就業(yè)崗位比重上升。與此同時，農(nóng)民工就業(yè)也經(jīng)歷了從制造業(yè)發(fā)達地區(qū)向家鄉(xiāng)回流的區(qū)域再配置，存在機器替代、技能增級中斷和收入增長停滯的隱憂，這些趨勢值得警惕。

穩(wěn)定制造業(yè)就業(yè)，除了要在穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈上下功夫，職業(yè)教育的公共政策干預(yù)也十分重要。我國雖然已經(jīng)建成世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系，但是整體發(fā)展水平不高，這成為制約制造業(yè)發(fā)展的瓶頸。究其緣由，最直接原因是投入不足。研究顯示，職業(yè)教育辦學(xué)成本一般是普通教育的三倍左右。然而，我國職業(yè)教育不僅歷史欠賬多，還面臨擴大招生、機構(gòu)升格、資源攤薄的壓力，資源投入明顯不足。2020年，全國職業(yè)教育總投入為5630億元，僅占全國教育經(jīng)費的10.6%，中職生均教育經(jīng)費支出2.26萬元，低于同層次的普通高中（2.35萬元），教師隊伍、辦學(xué)條件的短板也十分明顯。發(fā)展水平不高的最突出表現(xiàn)是人才培養(yǎng)的結(jié)構(gòu)性錯配。一方面，制造業(yè)領(lǐng)域存在熟練技術(shù)工人的嚴(yán)重缺口；另一方面，行業(yè)和企業(yè)又普遍反映，職業(yè)學(xué)校培養(yǎng)的人才用不上，需要的人才職業(yè)學(xué)校又培養(yǎng)不出來。事實上，盡管近些年來職業(yè)院校畢業(yè)生就業(yè)情況較好，但就業(yè)層次普遍不高且學(xué)用一致率低、持續(xù)發(fā)展能力弱，畢業(yè)生初次就業(yè)穩(wěn)定率不高，加上不利的用人和就業(yè)、社會保障政策環(huán)境，導(dǎo)致職業(yè)教育的吸引力不斷弱化。我國計劃經(jīng)濟時期的中專教育、技工教育體系雖然層次不高（以中等教育層次為主），但是吸引力強，主要是由于當(dāng)時特殊的定向分配制度、國家干部身份制度、技工工資制度、免繳學(xué)費和城市戶口政策等發(fā)揮了作用。改革開放以后，特殊政策優(yōu)勢逐步消失，但是體制內(nèi)、體制外，編制內(nèi)、編制外，工人、干部等身份制度卻不斷強化，職業(yè)院校與普通學(xué)校的畢業(yè)生在就業(yè)、保障、職業(yè)發(fā)展等方面形成了天然界限，這些都使社會公眾將職業(yè)教育視為“次等教育”的認(rèn)識進一步固化。中國發(fā)展研究基金會的調(diào)查顯示，職業(yè)院校學(xué)生普遍存在較嚴(yán)重的自我否定、自尊水平低、歸屬感缺乏等問題。如果這種狀況得不到根本改變，可能導(dǎo)致我國職業(yè)教育被長期鎖定在低水平。

針對職業(yè)教育存在的問題，國家早已明確“以服務(wù)為宗旨、以就業(yè)為導(dǎo)向”的改革方向，各地普遍采取加強“雙師型”教師隊伍建設(shè)、強化實踐教學(xué)和實習(xí)實訓(xùn)、建立彈性學(xué)制、開展現(xiàn)代學(xué)徒制和“訂單”式培養(yǎng)等舉措。但是在實踐中，產(chǎn)和教、工和學(xué)、校和企“兩張皮”“一頭熱一頭冷”的問題仍然十分突出，供需錯配問題仍然沒有解決。在市場經(jīng)濟條件下，職業(yè)教育人才培養(yǎng)規(guī)格主要受需求驅(qū)動。然而，在相對封閉的職業(yè)教育辦學(xué)體制下，供方驅(qū)動的改進策略難以跨越教育部門和產(chǎn)業(yè)部門根深蒂固的界限，無法形成產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展機制。計劃經(jīng)濟時期，我國是在行業(yè)企業(yè)內(nèi)部對職業(yè)教育進行集中管理，這種體制雖然也是封閉的，但是行業(yè)企業(yè)對投入、招生、培養(yǎng)、就業(yè)的一體化計劃管理，在體制內(nèi)部有效實現(xiàn)了供需匹配，強化了辦學(xué)特色，順應(yīng)了發(fā)展需求。改革開放以后，隨著教育全行業(yè)集中管理、經(jīng)濟行業(yè)管理體制調(diào)整、分離國有企業(yè)辦社會職能等，行業(yè)企業(yè)逐步退出辦學(xué)，職業(yè)教育形成學(xué)校自我辦學(xué)、教育（勞動）部門集中管理的體制。在新體制下，用人的勞動制度與育人的教育制度相對分離。用人的行業(yè)和企業(yè)在育人環(huán)節(jié)缺位，也不能給予及時的勞動力市場供求信息反饋和科學(xué)引導(dǎo)；育人的職業(yè)院校失去了行業(yè)企業(yè)的資源支撐和指導(dǎo)引導(dǎo)，學(xué)校教學(xué)資源與行業(yè)企業(yè)的實訓(xùn)資源無法形成育人合力，專業(yè)特色和就業(yè)導(dǎo)向弱化，辦學(xué)模式與普通教育越來越趨于同質(zhì)化。

未來，要提高職業(yè)教育發(fā)展水平，除了繼續(xù)加大資金投入、加強基礎(chǔ)能力建設(shè)和教師隊伍建設(shè)外，最重要的是打破相對封閉的體制，擴大辦學(xué)的開放性和自主性。最近中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出“構(gòu)建政府統(tǒng)籌管理、行業(yè)企業(yè)積極舉辦、社會力量深度參與的多元辦學(xué)格局”，是對職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展帶有根本性推動作用的改革舉措。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)該抓好以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

切實轉(zhuǎn)變政府職能。各級政府要按照“放管服”改革要求，逐步退出對職業(yè)院校的微觀事務(wù)管理，強化行業(yè)管理。轉(zhuǎn)變管理方式，更多運用規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、督導(dǎo)、信息服務(wù)等手段，減少行政干預(yù)。要加強全行業(yè)管理和屬地化管理，淡化所有制、舉辦主體、隸屬關(guān)系等因素，對所有的職業(yè)教育機構(gòu)按照營利性、非營利性機構(gòu)進行分類管理，統(tǒng)一準(zhǔn)入、統(tǒng)一監(jiān)管。當(dāng)前，我國基于人力資源與實體經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的原則，實行普通高中和中等職業(yè)學(xué)校招生規(guī)模大體相當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)化政策，以及統(tǒng)籌中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，都是政府發(fā)揮宏觀管理職能的重要體現(xiàn)。

充分發(fā)揮行業(yè)企業(yè)的辦學(xué)主體作用。落實行業(yè)組織、企業(yè)舉辦職業(yè)學(xué)校的主體地位，是職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的必由之路。我國有關(guān)法律法規(guī)和政策文件均明確強調(diào)行業(yè)企業(yè)辦職業(yè)教育的重要地位，但是一直沒有真正落實。行業(yè)企業(yè)舉辦職業(yè)教育，絕不是要回到計劃經(jīng)濟時期的“條條”管理體制，而是要積極探索在市場經(jīng)濟條件下構(gòu)建多元辦學(xué)格局的有效實現(xiàn)形式。由于辦學(xué)體制調(diào)整尤其是在現(xiàn)行教育管理體制之外引入新的辦學(xué)主體，涉及教育機構(gòu)準(zhǔn)入、審批以及教師管理、人事人才制度、資格制度等諸多問題，需要在國家層面進行政策突破，其中最重要的有三條。一是放寬準(zhǔn)入。結(jié)合民辦教育體制改革，清理、取消束縛行業(yè)企業(yè)辦學(xué)的不合理限制，探索建立職業(yè)教育準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。核算現(xiàn)有的公辦職業(yè)教育資源，確定政府能夠舉辦的職業(yè)院校的合理規(guī)模，在此基礎(chǔ)上進行必要的結(jié)構(gòu)性重組。二是促進發(fā)展。逐一研究解決行業(yè)企業(yè)辦學(xué)面臨的招生、教師身份、職稱評審等問題，形成有利于社會力量深度參與、可持續(xù)辦學(xué)的制度機制。三是激勵引導(dǎo)。要加強財政、稅收、金融、政府采購等政策設(shè)計，激發(fā)行業(yè)企業(yè)參與辦學(xué)的內(nèi)在動力。

從整體上辦好職業(yè)教育。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善和新經(jīng)濟的發(fā)展，職業(yè)教育服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)涵正在發(fā)生變化，即職業(yè)教育區(qū)域間的共建共享越來越普遍，使得職業(yè)教育在資源、機構(gòu)、生源的區(qū)域布局上不必追求絕對均衡。我國現(xiàn)有的職業(yè)教育布局是在計劃經(jīng)濟時期形成的，時至今天，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，許多職業(yè)院校尤其是經(jīng)濟落后地區(qū)的職業(yè)院校逐漸遠離產(chǎn)業(yè)主戰(zhàn)場，人才培養(yǎng)、教師隊伍建設(shè)受到嚴(yán)重制約。未來要著眼于從整體上辦好職業(yè)教育，集中力量優(yōu)先在中心城市和產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)辦好職業(yè)教育，中西部地區(qū)則適當(dāng)收縮職業(yè)教育戰(zhàn)線。在此基礎(chǔ)上，探索采取重點建設(shè)的方式，建設(shè)一批高質(zhì)量的職業(yè)院校，其意義在于扭轉(zhuǎn)職業(yè)教育“次等教育”的形象，示范帶動職業(yè)教育整體發(fā)展。同時，要改革職業(yè)教育招生制度，在全國范圍內(nèi)實行跨區(qū)域招生，創(chuàng)造條件積極引導(dǎo)欠發(fā)達地區(qū)學(xué)生到發(fā)達地區(qū)接受高質(zhì)量職業(yè)教育。2019年我國高職院校擴招100萬人，招生對象從傳統(tǒng)的應(yīng)屆高中畢業(yè)生向約5000萬退役軍人、1000萬下崗職工、3億農(nóng)民工等群體擴展，這預(yù)示著我國職業(yè)教育的對象和辦學(xué)形式正在向著更加開放、靈活的方向發(fā)展，職業(yè)教育布局、管理模式、培養(yǎng)方式也要順應(yīng)這一趨勢。

擴大職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)。對于按照教育事業(yè)單位來管理的職業(yè)院校來說，保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)，對于改善目前的人才供需錯配具有重要作用。要按照政校分開、管辦分離的原則，減少政府對職業(yè)院校的不合理干預(yù)，落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，讓職業(yè)院校真正按照辦學(xué)規(guī)律和自身特點，自主設(shè)置和調(diào)整專業(yè)，自主探索辦學(xué)模式、機構(gòu)設(shè)置、人才管理、合作辦學(xué)、社會服務(wù)等方面的創(chuàng)新，建立起依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度。