中共十七屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）提出，“十二五”時(shí)期要堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把民生事業(yè)和社會(huì)管理放在更加突出的位置，這標(biāo)志著我國(guó)的社會(huì)發(fā)展將進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。

“十一五”時(shí)期我國(guó)在以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)方面取得了重大進(jìn)展。在指導(dǎo)思想方面，以人為本的理念更加深入人心；公平正義正在成為評(píng)價(jià)發(fā)展成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，人們的對(duì)于發(fā)展的主觀感受越來越受到重視。在社會(huì)保障體系建設(shè)方面，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革取得重大突破，全覆蓋的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療體系逐步建立，農(nóng)村新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)并有望提前完成預(yù)期目標(biāo)。在社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面，基本公共服務(wù)均等化的理念正成為各級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能和建設(shè)服務(wù)型政府的重要理念，基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略在各地普遍實(shí)施，包括廣播電視、高等教育等在內(nèi)的混合公共服務(wù)的改革和創(chuàng)新穩(wěn)步推進(jìn)。在收入分配方面，相關(guān)問題訴諸于媒體，研討于會(huì)議，醞釀?dòng)谡?，進(jìn)一步完善收入分配體制政策呼之欲出。在社會(huì)管理方面，管理理念不斷創(chuàng)新，體制改革和機(jī)制創(chuàng)新不斷深化，社會(huì)秩序不斷得到加強(qiáng)。這些，都為“十二五”時(shí)期社會(huì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。尤其重要的是，“十一五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，在總量上達(dá)到35萬億元，人均GDP達(dá)到4000美元。我國(guó)的社會(huì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)站在新的歷史起點(diǎn)上。

根據(jù)《建議》，“十二五”時(shí)期要把以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)放在更加突出的位置，以促進(jìn)社會(huì)公平公正為目標(biāo)，大大提高勞動(dòng)者的工資性收入，進(jìn)一步理順個(gè)人、企業(yè)和政府的分配關(guān)系，加速慈善事業(yè)和志愿者服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，力爭(zhēng)在收入分配體制改革上有更大突破；進(jìn)一步改革和完善財(cái)政體制，構(gòu)建中央和地方事權(quán)與財(cái)力相協(xié)調(diào)的和諧關(guān)系，真正建立起覆蓋全民的社會(huì)安全網(wǎng)，保護(hù)人民群眾的社會(huì)權(quán)利；以基層公共服務(wù)體系建設(shè)為重點(diǎn)，加速扁平化的公共服務(wù)體系建設(shè)，給人民群眾提供更多的便利性，不斷擴(kuò)大基層社會(huì)就業(yè)；加大社會(huì)管理力度，完善社會(huì)管理體制，提高各級(jí)政府社會(huì)管理能力和水平，逐步建立起比較完善的社會(huì)管理體制，為人民群體提供一個(gè)更加祥和的生活環(huán)境。

首先，“必須逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。這就要求進(jìn)一步加強(qiáng)中央政府在公共領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的宏觀調(diào)控能力和權(quán)威。“十二五”時(shí)期基本公共服務(wù)均等化方面有三個(gè)問題需要進(jìn)一步研究和納入政策考量：夯實(shí)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政基礎(chǔ)，使基本公共服務(wù)均等化在更大程度上成為中央政府縮小全國(guó)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別的宏觀社會(huì)政策，在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中及早解決公平與效益的關(guān)系問題?；竟卜?wù)均等化就其實(shí)質(zhì)來說是財(cái)政體系建設(shè)問題，這在十六屆五中全會(huì)的決議中已經(jīng)得到明確地闡述。這個(gè)戰(zhàn)略思想出臺(tái)伊始，通過強(qiáng)調(diào)服務(wù)的均等化來解放思想、貫徹公平理念是十分必要的，也非常有意義，目前看已經(jīng)達(dá)到了預(yù)期的目的。隨著公平理念深入人心，在各地區(qū)的政策中逐步得到體現(xiàn)后，必須及時(shí)考慮均等化的財(cái)政體制問題。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，各個(gè)國(guó)家在提及基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略時(shí)多強(qiáng)調(diào)財(cái)政能力或需求均等化。這主要是因?yàn)?，即便是?qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化，也要通過財(cái)政能力均等化來實(shí)現(xiàn)。因此，基本公共服務(wù)均等化的提法更具有戰(zhàn)略意義和政治意義，財(cái)政能力均等化才具有政策意義和操作意義。不論在何種意義上，財(cái)政均等化是基本公共服務(wù)均等化的手段?？梢园褜?shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為中央政府在公共和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的宏觀調(diào)控政策，作為解決地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別和社會(huì)差別等重大問題的手段之一。如何制定縮小區(qū)域差別、城鄉(xiāng)差別和社會(huì)差別的宏觀公共或社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)成為“十二五”時(shí)期宏觀公共或社會(huì)政策的突破口。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，各國(guó)在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中并不一帆風(fēng)順，遇到了不少問題，有些值得我們借鑒，其中之一就是如何處理公平與效率的關(guān)系。在這個(gè)問題上，“十二五”時(shí)期，要通過進(jìn)一步加強(qiáng)政府自身改革和建設(shè)，大力培育社會(huì)組織，積極發(fā)展混合公共服務(wù)等來進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)向基層和居民延伸，真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，使人民群眾滿意，使全社會(huì)滿意。

其次，“促進(jìn)就業(yè)和構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，合理調(diào)整收入分配關(guān)系，努力提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重”。這就要求把完善收入分配體制和合理配置公共資源作為促進(jìn)“十二五”時(shí)期社會(huì)公平發(fā)展的重要手段。“十二五”時(shí)期要在高度關(guān)注個(gè)體之間、個(gè)體與企業(yè)和政府之間的收入分配問題的同時(shí)，高度關(guān)注地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距問題。“十二五”時(shí)期中國(guó)面臨的社會(huì)問題實(shí)際上是一個(gè)社會(huì)進(jìn)入豐裕階段面臨的新問題。中國(guó)的發(fā)展失衡問題由于其內(nèi)部差異巨大，加之宏觀政策一開始就沒有設(shè)計(jì)好實(shí)現(xiàn)這種平衡性的方案，而變得較其他國(guó)家復(fù)雜得多，這也是人們?cè)谶M(jìn)行國(guó)際比較時(shí)看得不很清楚的地方。在經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)初始，沒有設(shè)計(jì)好地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間失衡的解決方案。在經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)并取得長(zhǎng)足發(fā)展之后，沒有解決好，甚至沒有認(rèn)識(shí)到私人部門和公共部門也需要平衡發(fā)展。如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、哈佛大學(xué)教授約翰•肯尼思•加爾布雷德他所說，“假設(shè)一個(gè)社區(qū)建造更好的學(xué)?；蚋玫墓珗@和購(gòu)買更昂貴的汽車能夠同樣獲得較好的回報(bào)。通過把注意力集中在汽車，而忽視了學(xué)校和公園，這樣社區(qū)未能使自己得到最大限度的滿足。正像一個(gè)社會(huì)或?qū)W校一樣，國(guó)家普遍的公共服務(wù)也是如此。我們?cè)跐M足自己對(duì)私人產(chǎn)品的欲望時(shí)毫不吝嗇，這幾乎是不明智的，而在公共產(chǎn)品方面極端克制，這也很不明智”。明智的辦法是把合理配置公共資源作為“十二五”時(shí)期社會(huì)建設(shè)的核心內(nèi)容。國(guó)民收入分配不僅發(fā)生在企業(yè)和個(gè)人之間，也發(fā)生在區(qū)域之間，解決地區(qū)之間發(fā)展不平衡重要的是通過政府間的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)，在國(guó)際上人們將其稱為財(cái)政均等化過程，因此，“十二五”時(shí)期推進(jìn)民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)就必須加速財(cái)政體制改革。

在完善收入分配體制問題上，要直面深層次問題，不回避發(fā)展難題。一是設(shè)計(jì)體現(xiàn)社會(huì)公正的分配方式，既要超越既得利益，又要考慮既得利益，既要考慮中國(guó)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，又要考慮人類面臨的共同挑戰(zhàn)，這的確需要大智慧。中國(guó)應(yīng)當(dāng)把改革和完善市場(chǎng)體制和機(jī)制作為實(shí)現(xiàn)公平與正義目標(biāo)的基礎(chǔ)。二是在這個(gè)問題上要首先走出對(duì)所有制理解上的非私有制即公有制的怪圈，探索各種形式的所有制。在這點(diǎn)上，世界各國(guó)有關(guān)公益產(chǎn)權(quán)、社區(qū)所有制、員工所有制等等的探索值得我們借鑒。把對(duì)資產(chǎn)占有的設(shè)計(jì)和探索作為解決當(dāng)代社會(huì)問題的方案和手段。三是要深入研究貧富差距和分配體制問題，必然會(huì)碰到諸如所有制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)保障、政府職能以及社會(huì)參與等問題，這些都需要認(rèn)真研究和對(duì)待，決不能回避。

再次，“健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展”。社會(huì)保障體系是完善收入分配格局，提高人民福祉的基礎(chǔ)性工作。 “十二五”時(shí)期進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系，中央政府應(yīng)當(dāng)更多集中在標(biāo)準(zhǔn)制定和轉(zhuǎn)移支付體制的建設(shè)與完善方面，通過標(biāo)準(zhǔn)制定確保均等的技術(shù)和要求，通過建設(shè)和完善轉(zhuǎn)移支付體制確保地方政府的公共服務(wù)供給能力。通過基本社會(huì)保障均等化解決一部分人群社會(huì)保障過高的問題，促進(jìn)國(guó)民收入分配格局趨向合理更加。從更高層次上說，“十二五”時(shí)期社會(huì)發(fā)展的中心工作，應(yīng)當(dāng)以推進(jìn)基本公共服務(wù)，尤其是基本社會(huì)保障為切入點(diǎn)，以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)來展開。通過基本公共服務(wù)和基本社會(huì)保障供給來進(jìn)一步改善民生，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，促進(jìn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。通過實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障均等化來進(jìn)一步完善政府間關(guān)系、轉(zhuǎn)移支付體制機(jī)制，強(qiáng)化地方政府和基層社會(huì)的公共服務(wù)能力。在醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)方面，要在強(qiáng)化地方政府和基層社會(huì)的公共服務(wù)能力的過程中，以提高基層公共服務(wù)水平和質(zhì)量為目標(biāo)設(shè)計(jì)基層人事體制機(jī)制，積極推進(jìn)人事制度改革，引導(dǎo)各類人才到基層工作。在推進(jìn)農(nóng)村新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)過程中，要采取有力措施推進(jìn)參保登記與繳費(fèi)和建檔管理同步進(jìn)行；加強(qiáng)金融網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金及時(shí)便利發(fā)放；大大提高試點(diǎn)縣信息化建設(shè)總體水平和新農(nóng)保業(yè)務(wù)信息化管理水平，不斷提高年輕人的參保積極性。

還有，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，正確處理人民內(nèi)部矛盾，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定”。這要求把為全體居民創(chuàng)造一個(gè)祥和有序的社會(huì)環(huán)境作為改善民生的重要內(nèi)容。處理好戰(zhàn)略機(jī)遇期和矛盾突發(fā)期的各類社會(huì)問題、社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突是“十二五”時(shí)期改善民生的重要內(nèi)容，是全社會(huì)面臨的重要挑戰(zhàn)，也是衡量黨和政府社會(huì)管理水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。要?jiǎng)訂T社會(huì)組織來治理社會(huì)。當(dāng)政府對(duì)于一些公共事務(wù)失靈或無力治理時(shí)，比如當(dāng)超出政府管轄、政府能力有限或政府沒有興趣去處理一些公共關(guān)心的問題的時(shí)候，要發(fā)揮社會(huì)組織的獨(dú)立作用。重視公眾利益并不意味著要約束政府。必須完善社會(huì)組織的管理體制。網(wǎng)絡(luò)管理不要僅僅停留在如何防治網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)致青少年犯罪這樣一個(gè)層面上。全球互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)下的個(gè)體分布在世界各地、不同國(guó)家，在扁平的互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)中既可以形成虛擬組織，也可以單獨(dú)成為主體，又可以迅速形成實(shí)體社會(huì)組織；在扁平的互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)中，國(guó)際非政府組織、跨國(guó)非政府組織獲得巨大便利性；跨國(guó)界的衛(wèi)星電視頻道造成了跨國(guó)界的收視群體，也造成跨國(guó)界的文化傳播、文化認(rèn)同。必須在這樣一個(gè)層面認(rèn)識(shí)“十二五”時(shí)期的社會(huì)問題。社會(huì)問題發(fā)生在個(gè)體身上，出現(xiàn)了社會(huì)學(xué)意義上的越軌行為，導(dǎo)致社會(huì)控制失靈。用社學(xué)家蒂法妮•薩帕塔—曼席拉的話來說就是，“個(gè)人的生活的確取決于他（她）所處的社會(huì)環(huán)境”。社會(huì)問題主要發(fā)生在基層，與群眾的切身利益密切相關(guān)，因此，要進(jìn)一步完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制、表達(dá)和溝通機(jī)制。要進(jìn)一步完善個(gè)人生活的社會(huì)環(huán)境。這個(gè)環(huán)境首先是他（她）的家庭、鄰里（我們所謂的社區(qū)）和工作環(huán)境，其次才是我們現(xiàn)在經(jīng)常說的深層次的社會(huì)問題。和諧的社會(huì)秩序建設(shè)需要艱苦細(xì)致的工作。

在完善社會(huì)管理上，要特別重視認(rèn)同的力量。文化是人類強(qiáng)大的粘合劑，因?yàn)榻涣魇俏幕谋举|(zhì)，也只有交流才能培養(yǎng)人們的認(rèn)同和社區(qū)感，產(chǎn)生人們共同的情感和行為，發(fā)現(xiàn)共同生活、共同工作的感覺。從原初文化衍生出來的其他因素，也決不能忽視。凝聚共識(shí)，建設(shè)強(qiáng)大社區(qū)，需要用創(chuàng)新的思想和理念去思考問題，以更大的智慧去解決現(xiàn)實(shí)中遇到的具體問題。