“十一五”期間，我國城鎮(zhèn)化率有了大幅度提高，由2005年的42.99%提高到2009年的46.59%，每年的速度增長接近1個百分點，城鎮(zhèn)人口從5.62億增加到6.21億，這里的城鎮(zhèn)人口是指居住在城鎮(zhèn)范圍內的全部常住人口。同時，我國從90年代以來的高速工業(yè)化進程，吸納了數億農村勞動力到城市就業(yè)。農村人口到城市從事非農經濟活動，一方面提高了要素配置效率，增加了國民財富;另一方面也因此融入城市化進程，分享現代城市文明。

積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化進程是“十二五”的戰(zhàn)略任務，我們不僅要把已經轉移進城的農民工作為城市的常住人口，并以此計算城鎮(zhèn)化率，還要把進城務工的農民工真正變成城市的市民。因此，加速實現農民工的城市化應當是“十二五”規(guī)劃的重點。

現階段加速實現農民工城市化的可能性和必要性

現有農民工留城不會造成很大的就業(yè)沖擊。2009年外出從業(yè)6個月以上的農民工已達到1.5億人，其中80%在縣城以上城市就業(yè)，按統計上“常住人口”的定義，1.2億農民工事實上已經被統計為城市常住人口，但他們的身份還是農民，是名不副實的城市人口。這部分農民工基本上都有相對穩(wěn)定的工作和收入，從事的大多是一般具有城市戶口的居民或大學畢業(yè)生不愿為之的技術含量低的體力活。因此，將這部分農民工留在城市不會給現有的城市居民造成很大的就業(yè)壓力，也不會推高城市失業(yè)率。

多數農民工已經積累了在城市生存的經驗，具有較強的適應能力和生存能力。在1.5億外出農民工中，90%以上外出從業(yè)累計時間在1年以上，80%外出累計時間在3年以上，外出從業(yè)5年以上的超過60%；如果按從事當前工作的年限分：從事當前工作不滿1年的占26.8%，1—2年占18.4%，2—3年占19.3%，3—5年占20.4%，5年以上的占15.1%。照此估算，有近8800萬外出農民工從事當前工作1年以上，有4260多萬在當前工作崗位干了3年以上，1800多萬干了5年以上。他們經過多年的洗禮和大浪淘沙，積累了豐富的城市生活經驗，具有相對穩(wěn)定的工作，無需擔心這部分農民工在城市的生存能力。

新生代農民工已成為農民工主體，他們期待實現城市夢。目前1.5億外出農民工中將近60%（大約9000萬人）是1980年后出生的，6%是1990年后出生的，第一代農民工，又稱非新生代農民工，逐漸返回家鄉(xiāng)；第二代農民工，即新生代農民工，日益成為農民工的主體。新生代農民工年紀輕、文化素質相對較高，初中以上文化程度占92.9%，比非新生代農民工高11個百分點。他們基本沒有做過農活，也不懂或不屑于做農活，喜歡城市也熟悉城市生活方式，不愿意再回農村，對留在城市充滿期待。在經濟不景氣時期返鄉(xiāng)的農民工，大部分也是第一代農民工，新生代農民工返鄉(xiāng)率較低，即使暫時返回也很快又回到了城市，繼續(xù)追尋城市夢。

農民工城市化有利于逐步消除城鄉(xiāng)二元結構，加快構建城鄉(xiāng)一體化新格局。長期以來，高度集中的計劃經濟體制和城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，限制了城鄉(xiāng)人口自由遷移，也導致了農民工流動和遷移過程的分離。我國農村勞動力流動和轉移實際上走了一條與國際上一般勞動力遷移過程不完全一樣的道路，即流動多遷移少。這不利于城鄉(xiāng)生產要素的合理流動和配置，也不利于傳統農業(yè)的改造。因此，要通過推動農民工城市化來促進新一輪城鄉(xiāng)制度變革，通過勞動力流動和遷移過程的統一，加快改變城鄉(xiāng)二元結構，縮小城鄉(xiāng)差距，帶動傳統農業(yè)改造和農村發(fā)展，加快構建城鄉(xiāng)一體化新格局。

加快農民工城市化有利于促進經濟結構調整和經濟發(fā)展方式轉變。多年來我國經濟增長主要依靠工業(yè)化或投資拉動，第三產業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化相對滯后。擴大內需是“十二五”的重要戰(zhàn)略任務，其核心是擴大消費需求，而城鎮(zhèn)化是我國現階段擴大內需的重要途徑。加快農民工的城市化可以釋放農民工的消費需求，有利于促進城市服務業(yè)的發(fā)展，有利于保持較高的投資需求，在保持經濟持續(xù)增長動力的同時促進經濟結構調整和發(fā)展方式的轉變。

實施以促進農民工城市化為目標的城鄉(xiāng)統籌政策

“十二五”時期是我國工業(yè)化和城市化發(fā)展的關鍵時期，要以加快推進農民工的城市化為突破口，實施以促進農民工城市化為目標的城鄉(xiāng)統籌政策，包括城市改革政策和新農村建設政策。

（一）、城市改革政策

積極穩(wěn)妥地改革城鄉(xiāng)分割的戶口管理制度，清除勞動力遷移的制度性障礙。改革的難點是剝離戶口制度背后的各種城市福利制度，改革的目標是建立城鄉(xiāng)統一的戶口登記制度，使外來農民工在就業(yè)、社會保障、獲得公共服務等方面能夠享受到與城市居民同等的權利。對于農民工戶口的限制問題，要積極穩(wěn)妥，分步實施，從中小城市逐步擴展到大城市，把具有相對穩(wěn)定收入的城市農民工分期分批地轉為城市市民。

建立覆蓋農民工的社會保障體系，為農民工的遷移創(chuàng)造條件。建立適應農民工特點的低交費、低水平、廣覆蓋、可接轉和可持續(xù)的社會保障制度，繼續(xù)推動農民工社保與當地城市居民社保接軌，使之逐步享受市民待遇。

改革城市用工制度，建立城鄉(xiāng)統一的勞動力市場。如今，農村勞動力可以自由進城務工，但是城鄉(xiāng)勞動力在就業(yè)選擇和勞動保護方面仍然存在較大的差距，阻礙了城鄉(xiāng)勞動力要素的流動和市場競爭。因此，要加快城鄉(xiāng)統一的勞動力市場培育和建設，創(chuàng)新用工制度，統籌城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)。同時，相關部門要積極探索勞動者權益保護的有效機制，加大執(zhí)法力度。

加快城市基礎設施建設，特別是要加大小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展力度。要把小城鎮(zhèn)發(fā)展作為一項戰(zhàn)略任務納入“十二五”規(guī)劃。以縣城、中心鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的集中地為依托，結合新農村建設規(guī)劃，合理布局，統一規(guī)劃，積極推進小城鎮(zhèn)建設。運用市場機制，調動社會投資的積極性，建立可持續(xù)的小城鎮(zhèn)基礎設施投入和管理體制。

（二）、新農村建設政策

大力發(fā)展農村教育事業(yè)，加大對現有農村勞動力和農民工的培訓力度。要對農村學齡兒童實行強制性9年制義務教育，鼓勵完成高中教育；要重視對35歲以下青年勞動力的教育和培訓工作，鼓勵輸出地和輸入地共同加強對農民工的培訓，切實提高農民工的人力資本。

加大農村基礎設施投入。如今，農村基礎條件較以前已大為改觀，全國90%以上的行政村都實現了通路、通電、通郵和通廣播電視。“十二五”期間建設的重點是實現自然村的“村村通”工程，保證每一戶農民都能用上電和看到電視。將資金重點用在通電和通廣播電視工程上，有利于促進農村人口觀念的轉變和人力資本的提高，有利于推動農村勞動力流動。

進一步完善現有的農村土地制度。穩(wěn)定和維護農民土地經營權，對外出勞動力不能取消或隨意收回土地經營權，消除勞動力外出的后顧之憂。積極探索和建立土地使用權有償流轉機制，鼓勵土地流動和轉包，特別是要鼓勵那些有意留在城市的農民工及家人放棄土地經營權并獲得相應的補償，積極探索和建立農村人口進城宅基地置換制度，降低農民在城市置房的成本和遷移成本。

因地制宜地做好村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，允許農民到就近的集鎮(zhèn)建房，對農民建房給予正確引導。房屋問題是一個大問題，既涉及農民收入和消費，又涉及到城鎮(zhèn)化和經濟增長，需要城鄉(xiāng)通盤考慮。