2011年8月8日，一場名為“梅花”的強(qiáng)臺(tái)風(fēng)掠過大連，沖垮了福佳大化石油化工有限公司的一處防波堤壩，廠區(qū)內(nèi)的PX（對(duì)二甲苯）等有毒化工產(chǎn)品隨時(shí)可能泄漏，引發(fā)全社會(huì)關(guān)注的大連PX風(fēng)波就此發(fā)酵。最終，大連市官方尊重當(dāng)?shù)厥忻竦姆磳?duì)意見，果斷關(guān)停了距市區(qū)僅二十多公里的PX項(xiàng)目，并承諾盡快搬遷。

時(shí)至今日，歡呼民意勝利、贊賞政府理性的輿論熱潮早已塵埃落定，大連PX風(fēng)波似乎也已劃上句號(hào)。但事實(shí)上，大連PX項(xiàng)目究竟會(huì)遷往何處？是否會(huì)將污染風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁它處？以及搬遷時(shí)采用何種決策模式？等等，并無定論，而且?guī)缀跻褵o人再關(guān)心這些問題。

這樣的追問并非多余，因?yàn)樗|及的正是當(dāng)代環(huán)保維權(quán)運(yùn)動(dòng)中的權(quán)利沖突、民主悖論、道德困境等深層次難題。

大連PX風(fēng)波，很容易令人聯(lián)想起2007年的廈門PX事件。4年前，同樣是因?yàn)閺B門市民的激烈反對(duì)，原定在廈門建設(shè)的該項(xiàng)目遷往偏遠(yuǎn)的漳州市漳浦縣古雷半島，但新落戶地居民的生活安全是否會(huì)因此受到威脅，似乎也早已淡出了公共視野。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，除大連PX項(xiàng)目外，目前我國已投產(chǎn)的PX項(xiàng)目至少有10個(gè)，其中有8個(gè)落戶在沿江沿海地區(qū)，上海、天津等繁華城市均在其列。未來，這些PX項(xiàng)目是否會(huì)因環(huán)保壓力等因素而搬遷，還是一個(gè)未知數(shù)。但有一點(diǎn)幾乎可以肯定，這些PX項(xiàng)目一旦走上搬遷之路，接棒的勢必是偏遠(yuǎn)落后的區(qū)域。

不僅僅是PX項(xiàng)目在搬遷。由于歷史的原因，許多化工、鋼鐵等污染型企業(yè)曾集中分布于沿江沿海和發(fā)達(dá)城市。近年來，基于城市發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，尤其是隨著這些地區(qū)公民環(huán)保意識(shí)的高漲、環(huán)境維權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起，此類工業(yè)項(xiàng)目開始大量向相對(duì)落后的中西部地區(qū)或鄉(xiāng)村地區(qū)遷徙。這固然解除了懸在發(fā)達(dá)地區(qū)頭上的隱患，但污染風(fēng)險(xiǎn)亦隨之轉(zhuǎn)移，媒體不斷報(bào)道的“癌癥村”、“結(jié)石村”、“怪病村”等等，正是這一遷徙效應(yīng)的直接后果。

吊詭的是，污染風(fēng)險(xiǎn)一旦落腳落后或鄉(xiāng)村地區(qū)，往往不受重視甚至放任不管。近年來轟動(dòng)一時(shí)的陜西鳳翔縣長青鎮(zhèn)600多名兒童血鉛超標(biāo)、湖南瀏陽鎘中毒等污染事件，受傷的無不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)，與當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門的失責(zé)息息相關(guān)。更加耐人尋味的是2011年8月曝光的云南曲靖鉻污染事件，5千多噸鉻渣被非法傾倒在鄉(xiāng)村，長達(dá)3個(gè)多月無人問津，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村七十多只山羊以身試“毒”離奇死亡后，環(huán)保部門雖接到農(nóng)民舉報(bào)卻反應(yīng)漠然。直到兩個(gè)月后，有網(wǎng)友爆料鉻渣可能污染珠江源頭危及下游城市，進(jìn)而引發(fā)媒體介入，事態(tài)有惹惱沿江城市居民的危險(xiǎn)，才逼得有關(guān)部門驟然加快了處理步伐。

也不僅僅是有污染風(fēng)險(xiǎn)的工業(yè)項(xiàng)目正在糾結(jié)于是否搬遷，事實(shí)上許多城市的變電站、通訊發(fā)射臺(tái)、高速公路、飛機(jī)場與垃圾焚燒廠、中轉(zhuǎn)站等基礎(chǔ)設(shè)施的選址和建設(shè)，正在面臨同樣困局。盡管人人清楚這些都是城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要設(shè)施，也有利于包括自身利益在內(nèi)的公共利益，但由于其潛在的污染、擾民等風(fēng)險(xiǎn)，因此無不遭遇選址地市民的反對(duì)聲浪，城市規(guī)劃界因此將其形象地喻為“厭惡性設(shè)施”。而民意博弈的結(jié)果是，這些“厭惡性設(shè)施”往往被遷至外來人口或底層群體集中的城鄉(xiāng)結(jié)合部或毗鄰城市的農(nóng)村地區(qū)。

2011年，廣州番禺垃圾焚燒廠選址雖經(jīng)兩次公示仍爭論不休，幾個(gè)備選點(diǎn)的居民大打口水仗，無不期盼離自家門口越遠(yuǎn)越好。這固然反映了當(dāng)?shù)鼐用褚丫邆涑尚偷沫h(huán)保意識(shí)，但問題是，番禺的垃圾處理總得在本區(qū)域內(nèi)落實(shí)，難道還能運(yùn)到外地？

更典型的一例是，幾年前，北京原定在海淀區(qū)六里屯修建的一處垃圾焚燒廠，因當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的激烈反對(duì)，最終改為20公里外的一處廢棄礦區(qū)，而污染風(fēng)險(xiǎn)，也隨之轉(zhuǎn)向距此僅兩公里的一個(gè)300余人的小村莊。

污染型工業(yè)項(xiàng)目和城市“厭惡性設(shè)施”的區(qū)際轉(zhuǎn)移，很大程度上源于國際環(huán)保界所稱的“鄰避主義”的大眾心理。其英文表述是“NotInMyBackYard”，直譯的意思是“不要在我家后院”。人們僅僅吁求污染“不要在我家后院”，卻并不關(guān)心它是否會(huì)禍害他人。

垃圾處理所遭遇的阻力堪稱最為典型的鄰避現(xiàn)象。隨著現(xiàn)代城市日益陷入垃圾圍城的危機(jī)，建設(shè)垃圾填埋場或垃圾焚燒廠集中處理垃圾，已成為社會(huì)共識(shí)。但無論是填埋還是焚燒，都無法避免惡臭、飛灰、廢氣、噪音等二次污染，以及所在地樓盤貶值等損失。于是公眾在此問題上表現(xiàn)出了極其矛盾的態(tài)度：一方面，他們認(rèn)為垃圾填埋場或焚燒廠有利于提高生活品質(zhì)，擁護(hù)政府決策；另一方面，這些設(shè)施只能擱在別人地盤，一旦與自家后院毗鄰，惠民工程就成了“毒氣工廠”，必然竭力抵制、拒之門外。

事實(shí)上，鄰避主義與垃圾處理共存共生，已成為全球性難題。早在上個(gè)世紀(jì)初，美國紐約等一些城市為省事而將垃圾直接運(yùn)往外州填埋，引起了接受地居民的強(qiáng)烈不滿，并因此激發(fā)了大規(guī)模的鄰避運(yùn)動(dòng)。而自垃圾焚燒廠出現(xiàn)一百多年來，基于鄰避主義心理而頻繁爆發(fā)的草根抗議運(yùn)動(dòng)更是此起彼伏。時(shí)至今日，急于提高垃圾處理水平的中國也陷入了同樣困境，圍繞垃圾焚燒廠選址，北京六里屯、上海江橋、南京天井洼、江蘇吳江等地都曾發(fā)生過激烈的民間爭論和維權(quán)行動(dòng)。

　　從自身權(quán)益出發(fā)的鄰避主義，客觀上有利于推動(dòng)公共環(huán)境的保護(hù)。典型的例證是，1874年，英國發(fā)明了第一臺(tái)垃圾焚燒爐，但在推廣過程中，該技術(shù)備受公眾質(zhì)疑。從上世紀(jì)70年代起，隨著公眾開始參與環(huán)境決策，政府更是必須消除公眾的疑慮。為此，政府大大提高了焚燒設(shè)施的排放標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)商也致力于研制出低排放的焚燒技術(shù)。時(shí)至今日，現(xiàn)代焚燒爐都裝有先進(jìn)的防污設(shè)施，顯著減少了有害物質(zhì)的排放?？梢哉f，正是鄰避主義的壓力，轉(zhuǎn)化成了促進(jìn)環(huán)保技術(shù)進(jìn)步的動(dòng)力。

然而，鄰避主義于積極意義之外，還常常帶來負(fù)面效應(yīng)。基于“趨利避害”的人性，鄰避主義心理可以理解。但吊詭之處在于，借助聽證、請(qǐng)?jiān)干踔量棺h等民主機(jī)制表達(dá)的鄰避主義，本來是為了抵制自身環(huán)境權(quán)利可能遭受的不公平待遇，卻常常制造出新的不公平。在城市或發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)大的民意壓力下，污染型項(xiàng)目和設(shè)施被紛紛踢往環(huán)保知識(shí)匱乏、維權(quán)意識(shí)低下、利益表達(dá)渠道和公民話語權(quán)力相對(duì)孱弱的農(nóng)村或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其結(jié)果只是“弱勢民意”為“強(qiáng)勢民意”買單。在一些國家和地區(qū)，這樣的決策甚至是通過議會(huì)表決這一民主程序作出的，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境權(quán)利不公平的“多數(shù)人暴政”。

另一方面，鄰避主義也助長了決策者“捏軟柿子”的心態(tài)。既然城市和發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)污染問題極為敏感，公民維權(quán)行動(dòng)極易吸引眼球，而農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)更容易被動(dòng)接受，若非捅出大婁子甚少受到輿論關(guān)注，生產(chǎn)商和政府部門選址時(shí)，便會(huì)本能地避開麻煩，選擇博弈能力弱小的區(qū)域。這些場景，幾乎在所有國家和地區(qū)都曾經(jīng)或正在上演。而在經(jīng)濟(jì)全球化的過程中，它又體現(xiàn)為污染風(fēng)險(xiǎn)的國際轉(zhuǎn)移，大量污染型工業(yè)項(xiàng)目、“洋垃圾”等等從發(fā)達(dá)國家涌向欠發(fā)達(dá)國家，便是明證。

鄰避主義并不能從根本上祛除污染威脅，區(qū)別只在于影響區(qū)域的大小、影響人群的多寡。但倘若我們承認(rèn)環(huán)境民主的真正目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人人平等的環(huán)境正義，那我們就必須承認(rèn)，即便是少數(shù)人的環(huán)境權(quán)利，也應(yīng)該得到公正的保障，而不是成為多數(shù)或強(qiáng)勢群體環(huán)境權(quán)益的犧牲品。

那么，如何才能走出鄰避主義的怪圈呢？

鄰避主義的實(shí)質(zhì)是環(huán)境權(quán)利沖突，盡量控制污染項(xiàng)目的規(guī)模和數(shù)量，減少權(quán)利沖突，也就是從源頭防止了鄰避現(xiàn)象。然而，高污染風(fēng)險(xiǎn)也往往意味著高經(jīng)濟(jì)收益，在GDP就是政績的指揮棒下，要拒絕這些誘惑談何容易？

以PX項(xiàng)目為例，大連PX項(xiàng)目被列為“大連六大重點(diǎn)工程”之一，廈門PX項(xiàng)目總投資108億元人民幣，號(hào)稱廈門有史以來引進(jìn)的最大工業(yè)項(xiàng)目，都是能給當(dāng)?shù)貛頋L滾財(cái)稅的香餑餑。有調(diào)查表明，我國目前已是世界上PX生產(chǎn)的第一大國。問題是，真的有必要建設(shè)這么多PX項(xiàng)目嗎？

縱觀我國目前已經(jīng)發(fā)生的諸多環(huán)保事件和鄰避現(xiàn)象，不難發(fā)現(xiàn)其共同點(diǎn)，決策者過多考慮經(jīng)濟(jì)收益，卻漠視資源環(huán)境的承載力，甚至不惜以此綁架公眾的生命健康權(quán)利。要擺脫這樣的決策誤區(qū)，就必須摒棄“以污染換取GDP”的政績觀，最大限度地壓縮不必要的污染項(xiàng)目，危及公眾安危的高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目即便效益再誘人，也必須忍痛割愛。更重要的是，發(fā)達(dá)地區(qū)不能只顧自家后院干凈，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)亦不能不顧后患“來者都是客”。

削減環(huán)境權(quán)利沖突的另一重要手段是立法。一方面，諸如PX項(xiàng)目這樣的高污染風(fēng)險(xiǎn)工業(yè)項(xiàng)目，其安全性標(biāo)準(zhǔn)等等亟需立法規(guī)范；另一方面，因鄰避主義等因素所引發(fā)的污染轉(zhuǎn)移，也有賴立法予以約束。

比如，不少國家和地區(qū)立法規(guī)定，本地垃圾必須就地處理，或者限制本地接收外地垃圾。1989年3月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署還主持訂立了《巴塞爾公約》，以嚴(yán)格控制污染的跨國轉(zhuǎn)移，到1992年5月該公約生效時(shí)，已有104個(gè)國家成為締約國。

令人深思的是，頻繁發(fā)生的鄰避現(xiàn)象在相當(dāng)程度上源于公眾的知識(shí)匱乏和風(fēng)險(xiǎn)誤解。以垃圾焚燒處理為例，上世紀(jì)90年代，在垃圾焚燒爐的飛灰中檢測出二惡英的消息轟動(dòng)一時(shí)，一些環(huán)保團(tuán)體以此作為反對(duì)垃圾焚燒的最有力證據(jù)。這一危害也隨之引起環(huán)?？茖W(xué)家的重視，其后，隨著垃圾焚燒技術(shù)的進(jìn)步，包括二惡英在內(nèi)的各種排放物已完全達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)，但早期的負(fù)面新聞依然左右著公眾的恐懼感，令許多人對(duì)垃圾焚燒談虎色變。一位美國記者曾對(duì)此分析道：“相對(duì)于好事情而言，災(zāi)難總是更容易成為某個(gè)社區(qū)的談資。麻煩事易喚起一些人的同情心,，而易使另外一些人產(chǎn)生宿命感，恐懼和憤怒比仁愛具有更大的沖擊力。”可見，提高公民對(duì)于污染風(fēng)險(xiǎn)的理性認(rèn)識(shí)，尤其是消除對(duì)于污染風(fēng)險(xiǎn)的妖魔化誤讀，才能有效緩解公眾的鄰避主義心理。

更加耐人尋味的是，基于鄰避主義的民意博弈，一旦勢均力敵、僵持不下，最終常常產(chǎn)生自動(dòng)消解鄰避現(xiàn)象的積極后果。

臺(tái)灣地區(qū)垃圾處理的歷程變遷，堪稱其中典型。20多年前，臺(tái)灣許多縣市的垃圾填埋場面臨飽和，于是承包給一些專業(yè)公司處理，未料這些公司竟將垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)到農(nóng)村地區(qū)掩埋。由此引發(fā)的污染轉(zhuǎn)移和社會(huì)不公，促使臺(tái)灣開始推行“一縣市一焚化爐”，但這一追求區(qū)際公平的政策，卻在各城市內(nèi)部引發(fā)了更加激烈的鄰避抗?fàn)帯，F(xiàn)有的垃圾填埋場已不堪重負(fù)，也無法再轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，垃圾焚燒廠的建設(shè)又遭遇重重阻力，臺(tái)灣各個(gè)城市就此陷入了垃圾埋不了、扔不了、燒不了的空前困局。當(dāng)生活品質(zhì)受到集體威脅后，鄰避主義式的爭吵終于減弱，人們開始轉(zhuǎn)而尋求更加積極的出路，從末端治理轉(zhuǎn)向前端減量逐漸成為社會(huì)共識(shí)。隨著垃圾分類回收等一系列措施的推行，大大削減了城市垃圾量，最終，臺(tái)灣地區(qū)有三分之一垃圾焚化爐取消建造或閑置不用。

近期在番禺發(fā)生的垃圾焚燒廠選址爭議，一些番禺市民也不再是一味反對(duì)，而是開始主動(dòng)參與垃圾分類等環(huán)保行動(dòng)。對(duì)于正在日益遭受鄰避現(xiàn)象困擾的中國而言，這樣的積極跡象無疑是令人欣慰的。

壓縮不必要的污染型項(xiàng)目、提高污染治理技術(shù)、理性認(rèn)識(shí)污染風(fēng)險(xiǎn)等等，固然可以有效減少環(huán)境權(quán)益矛盾。但要真正走出鄰避主義的民主悖論和道德困境，還必須從根本上構(gòu)建起更為民主、公正的決策機(jī)制，尤其是使所有區(qū)域的民意都得到公平對(duì)待。換言之，凡是涉及環(huán)境權(quán)利的決策，民主的真正意義并非簡單地以多數(shù)人意志凌駕少數(shù)人訴求，而是尋求權(quán)利公平和社會(huì)公正。

信息公開、科學(xué)環(huán)評(píng)、公眾參與等等，乃是構(gòu)成這一機(jī)制的基本要素。通過平衡、協(xié)調(diào)各方利益訴求，可以預(yù)防和化解潛在的矛盾沖突。事實(shí)上，我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律已確立了這些民主機(jī)制，但在實(shí)踐中卻往往淪為形式甚至幾近廢棄，各地規(guī)避法律要求而偷偷上馬、罔顧民意沸騰而強(qiáng)力推動(dòng)的污染項(xiàng)目，可謂不勝枚舉。以大連PX項(xiàng)目為例，據(jù)媒體報(bào)道，該項(xiàng)目從立項(xiàng)、環(huán)評(píng)到運(yùn)營，一直行進(jìn)在低調(diào)行事、高效推進(jìn)的軌道上，許多大連市民并不知情，更遑論通過公眾參與表達(dá)自身的利益訴求？但被遮蔽的信息，最終被一場臺(tái)風(fēng)吹開，直接導(dǎo)致了民意的強(qiáng)烈反彈。

這種信息公開不足、公眾參與匱乏的決策模式，顯然不應(yīng)該被復(fù)制到新的目標(biāo)地。否則，即便取得一時(shí)僥幸，也會(huì)陷入拆東墻補(bǔ)西墻、還舊賬欠新賬的泥潭，當(dāng)這些地區(qū)的環(huán)境意識(shí)成長、維權(quán)能力提高后，仍會(huì)面臨新一輪的民意博弈和搬遷壓力，而不是從根本上得到民眾的理解與認(rèn)同。

作為前車之鑒的歷史記憶是，上世紀(jì)80年代，美國一個(gè)有色人種組織調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在有色人種聚居區(qū)設(shè)置的危險(xiǎn)廢物處理等高風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施，其數(shù)量比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于白人居住區(qū)。隨后，該組織發(fā)動(dòng)了大規(guī)?？棺h，這場聲勢浩大的環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)震動(dòng)朝野，最終促動(dòng)了全社會(huì)對(duì)弱勢群體環(huán)境利益的關(guān)注。

至關(guān)重要的是，污染風(fēng)險(xiǎn)型項(xiàng)目的信息公開、公眾參與等等，不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)于決策過程，更應(yīng)跟進(jìn)至后續(xù)運(yùn)行。一方面，有助于官方、生產(chǎn)商和公眾之間的溝通，消除恐慌，達(dá)成互信。另一方面，有利于公眾對(duì)污染風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行常態(tài)、即時(shí)的監(jiān)督。

以臺(tái)灣地區(qū)為例，為了便于公眾參與監(jiān)督垃圾焚燒廠的運(yùn)行和排放，臺(tái)灣環(huán)保署網(wǎng)站公布了垃圾焚化爐與經(jīng)營者之間的合約，垃圾傾卸平臺(tái)上還設(shè)置了錄像設(shè)備，市民可隨時(shí)上網(wǎng)查看。在臺(tái)北，焚化爐選址地都成立了民間監(jiān)督委員會(huì)。每隔兩個(gè)月，垃圾焚化廠必須將運(yùn)行狀態(tài)和各種廢棄物排放指標(biāo)在網(wǎng)上公布，供市民審查質(zhì)詢。有如此眾多的群眾眼睛監(jiān)督著，垃圾焚燒廠豈敢違規(guī)胡來？

同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障等公共需求，一些不可缺少的污染風(fēng)險(xiǎn)型工業(yè)項(xiàng)目和城市“厭惡性設(shè)施”勢必落戶于某些區(qū)域。從某種程度而言，實(shí)際上是這些區(qū)域的居民讓渡了部分環(huán)境安全權(quán)利，為大多數(shù)人承擔(dān)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)?；谏鐣?huì)公平的基本理念，有必要設(shè)立充分、合理的補(bǔ)償機(jī)制，通過民主談判、議價(jià)的方式，達(dá)成與該地區(qū)公民環(huán)境權(quán)益的和解。從某種程度而言，污染風(fēng)險(xiǎn)型項(xiàng)目決策時(shí)圍繞補(bǔ)償問題所展開的談判和議價(jià)，才體現(xiàn)了最重要的民主品質(zhì)，也是最應(yīng)著力構(gòu)建的民主機(jī)制。

典型的一例是，臺(tái)灣新竹市計(jì)劃興建一處垃圾焚化爐時(shí)，曾遭遇當(dāng)?shù)鼐用竦募ち曳磳?duì)，但市政府承諾給予當(dāng)?shù)鼐用褚赃\(yùn)動(dòng)場、游泳池、社區(qū)公園、電費(fèi)減免、回饋金等種種補(bǔ)償后，許多居民和議員就妥協(xié)了。

在環(huán)境問題日益凸顯、公民意識(shí)日益高漲的年代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“發(fā)展天性”與公民群體的“自保本能”之間存在著天然的緊張。任何回避矛盾和沖突的做法都只是掩耳盜鈴，重要的是建構(gòu)一個(gè)民主的表達(dá)和博弈機(jī)制，在公共利益和公民權(quán)益之間尋找最大公約數(shù)，尤其是平等關(guān)懷弱者訴求和權(quán)益，合理補(bǔ)償可能的受損群體，等等。如此，鄰避主義才能走向社會(huì)公平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正意義上的環(huán)境民主和正義。