嚇人的2000萬和宜人的20年

中國到底能養(yǎng)活多少人？這個問題前些年引起過很大的爭論但無定論。其實，別說中國，北京能“裝”多少人，也是一筆糊涂賬。翻看北京歷年的數(shù)據(jù)會發(fā)現(xiàn)，北京人口規(guī)模預測的歷史是“不準”的歷史，北京的人口控制規(guī)模已經(jīng)走入了一個“屢設屢破”的循環(huán)。

1983年，中共中央、國務院《關于對〈北京市城市建設總體規(guī)劃方案〉的批復》指出，要“堅決把北京市到2000年的人口規(guī)?？刂圃?000萬人左右。”僅僅3年后，北京市總?cè)丝谝堰_1000萬；1993年批復通過的《北京城市總體規(guī)劃方案(1991-2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250萬左右，事實是，以統(tǒng)計結(jié)果“不完全”著稱的2000年第五次全國人口普查結(jié)果顯示，北京市常住人口已達1382萬人；2005年初國務院批復的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)》明確指出，2020年北京的總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬，但北京市統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2009年末，北京市常住人口為1755萬人。盡管這一數(shù)字比北京市人大常委會“合理調(diào)控城市人口規(guī)模”專題調(diào)研組所公布的1972萬人少200多萬，盡管2008年奧運會前摸底排查時北京的流動人口已經(jīng)超過850萬（加上戶籍人口，當時北京的常住人口實際已經(jīng)超過2100萬），但不管按什么渠道的統(tǒng)計結(jié)果，《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)》所確定的2020年北京常住人口控制在1800萬的目標已是“明日黃花”。

但應該看到，這2000萬人口不僅沒使北京的社會經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)根本性的問題以及某些人危言聳聽的“生態(tài)災難”，相反，北京的社會經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)大大高于提出人口控制目標和最大人口容量時的水平，人居環(huán)境改善，居民物質(zhì)和精神生活需求得到滿足，有例可證：中國社會科學院編著的《2010年中國城市競爭力藍皮書：中國城市競爭力報告》中，在生活環(huán)境競爭力方面，北京以絕對優(yōu)勢超過上海和香港，排名第一。當然，我們不否認，如果只比較資源環(huán)境方面的因素，北京的宜居水平橫向來看有待提高，但沒人能否認縱向來看北京的宜居水平顯著提高。而且，北京確定建設宜居城市的目標是在政府有比較清楚的管制目標、比較有力的管制手段的情況下，是在北京房價高、生活成本較高情況下，是在這20年來北京人口仍然顯著超過規(guī)劃增長且勢頭并未減弱的情況下提出的。

人口承載力研究必要性與人口承載力的影響因素

面對北京實際人口數(shù)量屢屢突破其控制目標，突破所謂承載極限，但其發(fā)展并沒有停滯的現(xiàn)實，很多學者認為，既往人口承載力研究有意無意地低估了技術、制度創(chuàng)新和管理手段進步對人口承載力的動態(tài)影響，因此意義不大甚至基本思路都有問題。那么，人口承載力是否有其研究的必要性？其決定性因素到底是什么？對政策制定有何影響？

區(qū)域人口承載力通常是指某個區(qū)域在維持正常的經(jīng)濟社會發(fā)展的情況下的最大人口數(shù)量。人口作為一國或地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，其數(shù)量、結(jié)構、分布制約著一個國家或區(qū)域的發(fā)展。目前，人口數(shù)量增長過快已非我國主要的人口問題，但人口數(shù)量的存量帶來的問題和人口結(jié)構、分布方面的問題不得不引起人們的關注。許多研究都認為，人口分布的不均衡使得我國發(fā)展效率不高、基本公共服務均等化困難。顯然，人口的數(shù)量、結(jié)構、分布等都是需要調(diào)控的。只有這樣，才能保證人口這一發(fā)展要素與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，才能從根本上保證公共服務均等化的實現(xiàn)。而人口合理分布是以區(qū)域人口承載力為基礎的，因此從理論角度而言研究人口承載力是必要的。中共十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中明文：“要構筑區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局，逐步實現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務均等化”。這在一定程度上表明，形成合理的區(qū)域經(jīng)濟格局即是資源和要素在空間上得到優(yōu)化配置。而“大城市要加強和改進人口管理，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實際放寬外來人口落戶條件。合理確定城市開發(fā)邊界，提高建成區(qū)人口密度”則更具體地說明人口承載力是重要的城市發(fā)展規(guī)劃依據(jù)，對大城市并非一味減人，而要充分考慮與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的人口規(guī)模，需要的地方（如建成區(qū)）還應該提高人口密度。顯然，理論和實踐需要都說明人口承載力研究不可或缺。然而，根據(jù)人口承載力研究所設定的人口規(guī)劃目標“屢設屢破”，究其原因，主要在于對人口承載力的影響因素出現(xiàn)了誤判。

既有研究都是基于自然地理（包括氣候、區(qū)位、交通、地形起伏度等）、資源環(huán)境、經(jīng)濟就業(yè)以及社會政治（包括宗教等）等多方面因素來測算人口承載力，一般是按照生態(tài)學上的最小限制因子，即俗稱的“短板”來進行的。對北京來講這一短板非常明顯，就是有錢也難以買到的水資源。既往人口控制目標正是考慮水資源這一短板而設定的（2020年北京可供水資源為54.2億立方米，根據(jù)聯(lián)合國教科文組織所確定的人均水資源量300立方米/年是現(xiàn)代小康社會生活和生產(chǎn)的基本標準，按此標準，確定了北京人口承載力為1800萬人左右）。但自然地理、資源環(huán)境、經(jīng)濟就業(yè)等因素能否等量齊觀呢？不能。我們認為：只有以就業(yè)為主的經(jīng)濟因素才是人口承載力的直接影響因素，是決定性因素，資源環(huán)境等只是構成以就業(yè)為主的經(jīng)濟因素的要素之一，是間接影響因素。另外，某些區(qū)域的人口承載力還會受到社會政治因素的影響（如某些少數(shù)民族聚居地），但并非普遍。

這個有別于傳統(tǒng)認知的判斷可以系統(tǒng)表述如下：資源環(huán)境與勞動力、資本一樣，是經(jīng)濟發(fā)展的要素之一，一個地方的經(jīng)濟規(guī)模及產(chǎn)業(yè)結(jié)構如何，是勞動力、資本以及資源環(huán)境等方面的要素成本決定的，這些因素作用于經(jīng)濟系統(tǒng)，通過影響經(jīng)濟規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構來間接影響人口承載力。因此，真正直接決定人口承載力的，是區(qū)域的經(jīng)濟因素（包括經(jīng)濟規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構及相關就業(yè)容量等），尤其是經(jīng)濟規(guī)模和就業(yè)結(jié)構所決定的經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)狀況。經(jīng)濟規(guī)模越大，需要的勞動力越多，則對人口承載力的影響毋庸置疑；不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構，吸納勞動力的能力有霄壤之別。通常來說，第一產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)為一種剩余勞動力“蓄水池”作用，雖然表面上看能吸納大量勞動力，但實際上有效吸納能力有限；第二、三產(chǎn)業(yè)是吸納勞動力的主要產(chǎn)業(yè)，且當?shù)诙a(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段后，必然帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而創(chuàng)造出大量就業(yè)機會。即在同樣的經(jīng)濟規(guī)模下（即同樣的GDP），第二、三產(chǎn)業(yè)尤其是三產(chǎn)比例越高，則某區(qū)域的人口承載力越大。由此可見，人口承載力并不是不變的，當諸如影響經(jīng)濟發(fā)展與就業(yè)狀況的因素發(fā)生改變時，必然引起人口承載力的變化。因此，只要經(jīng)濟發(fā)展及就業(yè)狀況支持，沙漠中也可以發(fā)展出百萬人口以上且欣欣向榮的城市，美國的拉斯維加斯和阿拉伯聯(lián)合酋長國的迪拜都是例子。如果資源環(huán)境等因素制約了區(qū)域的經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展，政府可通過成本——收益的比較，決定是否采取政策措施對資源進行開發(fā)或?qū)Νh(huán)境進行改善，從而改變區(qū)域人口承載力。美國的拉斯維加斯為解決水資源的限制在成本-收益比較下采用調(diào)水措施。同樣，以色列大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，也從另一個角度突破了水資源的限制。這從某種意義上表明，只要經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展，資源環(huán)境對人口承載力的限制作用是可以解決的。

這個結(jié)論不僅可以解釋以人口承載力為依據(jù)所確定的人口規(guī)劃目標屢設屢破的原因，還可以解釋農(nóng)業(yè)時代人口分布與水資源狀況等高度相關的事實。在農(nóng)業(yè)時代（目前許多欠發(fā)達國家或地區(qū)仍然處于這個時代），表面上來看是自然地理、資源環(huán)境等決定了人口承載力，但其實直接影響人口承載力的，還是經(jīng)濟規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構等經(jīng)濟因素。只不過農(nóng)業(yè)時代的支柱產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)——高度受制于氣溫、水資源、地形等自然地理條件，所以就顯得好像是自然地理、資源環(huán)境等決定了人口承載力。隨著技術進步和經(jīng)濟社會發(fā)展，不僅水資源在農(nóng)業(yè)時代的剛性約束隨著水庫、調(diào)水等水利工程建設以及貿(mào)易導致的虛擬水轉(zhuǎn)移而被越來越多地弱化，而且后工業(yè)時代的產(chǎn)業(yè)結(jié)構受自然條件的約束也顯著減小，經(jīng)濟發(fā)展及就業(yè)狀況對人口遷移意愿和人口承載力及區(qū)域間人口分布狀況的影響日益凸顯，自然條件與人口承載力及分布之間的關聯(lián)越來越間接；而且目前由于福利社會和福利國家成為社會發(fā)展的一種主流，公共服務在人們?nèi)粘Ｉ钪械慕巧絹碓街匾?，使得公共服務狀況也成為影響人口遷移和分布的重要因素。不過，公共服務主要依靠財政資金支持這個特點決定了公共服務狀況與經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)狀況高度相關。這進一步印證了區(qū)域人口承載力的決定因素歸根結(jié)底是以就業(yè)狀況為主的經(jīng)濟因素而非其他因素。

區(qū)域人口承載力與發(fā)展方式的選擇

既然人口承載力的決定因素是以就業(yè)為主的經(jīng)濟因素，經(jīng)濟規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構決定了區(qū)域的就業(yè)狀況，那么經(jīng)濟規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構由誰決定？分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構所決定的就業(yè)狀況在一定程度上是與區(qū)域發(fā)展方式密切相關的。

依據(jù)人口與經(jīng)濟系統(tǒng)關系，可將區(qū)域發(fā)展方式分為“消費偏好型”和“生產(chǎn)偏好型”，兩種不同的發(fā)展方式具有不同的人口狀態(tài)。區(qū)域選擇不同的發(fā)展方式，必然有不同的人口承載力。“消費偏好型”發(fā)展區(qū)域，人口系統(tǒng)的福利是主導性目標，經(jīng)濟系統(tǒng)的收益是以消費的增加為主要動力的，而消費的增加則依賴于人——必須有更多的常住人口，才可能帶來更多的消費，才可能使地方政府征到更多的稅，即以消費環(huán)節(jié)為主的稅收特征對政府吸引人口遷入該區(qū)構成了良好的正向激勵。這種方式體現(xiàn)了對作為消費者的人口的高度重視。在整個經(jīng)濟發(fā)展循環(huán)中，政府是經(jīng)濟活動規(guī)則的制定者、就業(yè)政策的促進者、人口和社會福利的推動者，同時也是一個有獨立利益訴求的主體。以就業(yè)為主的經(jīng)濟因素成為吸引人口積聚的決定性因素，地方政府必須通過若干重要環(huán)節(jié)的作為強化這種經(jīng)濟因素的影響。換言之，在人口和經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)中消費是人口系統(tǒng)福利增加的標志，也是刺激經(jīng)濟系統(tǒng)收益增加的作用點，就業(yè)則是經(jīng)濟系統(tǒng)收益向人口系統(tǒng)福利轉(zhuǎn)移的關鍵因素。但由于單純的市場行為是很難實現(xiàn)經(jīng)濟系統(tǒng)福利向人口系統(tǒng)充分轉(zhuǎn)移的，企業(yè)改進技術和提高生產(chǎn)效率的努力有減少對勞動力使用的傾向，而勞動工資水平的提高則需要通過非市場因素的干預，即在實現(xiàn)良性循環(huán)中，地方政府的作為空間是比較大的。而“生產(chǎn)偏好型”發(fā)展區(qū)域，地區(qū)稅收更偏重生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由此構成了政府強調(diào)生產(chǎn)而非消費的發(fā)展特性，政府更看重企業(yè)和能帶來投資的“富人”，其次是作為勞動者的人，而并不籠統(tǒng)歡迎作為消費者的人——所謂“要人手不要人口”。

如前所述，人口承載力受以就業(yè)為主的經(jīng)濟因素的制約。如果不同區(qū)域在“生產(chǎn)偏好型”和“消費偏好型”發(fā)展方式之間作出不同選擇，則將會有不同的經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟結(jié)構，也就決定了不同的就業(yè)狀況，因此區(qū)域的人口承載力必將不同，隨之將有不同的人口分布。因此，人口能否合理分布或者說人口承載力關鍵取決于區(qū)域?qū)Πl(fā)展方式的選擇。

基于人口承載力影響分析的區(qū)域人口調(diào)控思路

綜上所述，自然地理角度的資源環(huán)境承載力是無法解釋北京市常住人口已超過人口承載力卻沒有產(chǎn)生任何危機這一事實的。如果按照現(xiàn)有的“城市人口承載力極限”研究，為對人口規(guī)模進行調(diào)控而制定嚴格的人口控制政策顯然是不合時宜的。事實上，對類似于北京這樣的城市而言，其不可承受之重，并非膨脹的人口，而是錯誤的城市發(fā)展方式。北京人口增長近年遠超規(guī)劃的主要原因，既不是人口管理做得不好，也不是城市規(guī)劃做得不好，而在于實現(xiàn)城市規(guī)劃及人口目標所依據(jù)的條件——按正確的城市發(fā)展方式發(fā)展經(jīng)濟，現(xiàn)實中沒有得到有力的執(zhí)行。這其實也是當前包括上海、廣州、武漢在內(nèi)的許多區(qū)域性中心城市共同存在的問題。由于人口承載力上限關鍵在于區(qū)域發(fā)展方式所決定的經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟結(jié)構，尤其是就業(yè)狀況，并不是自然地理角度的資源環(huán)境，這就為調(diào)控區(qū)域人口規(guī)模提供了全新的思路：從影響人口承載力的經(jīng)濟因素入手，對產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構等經(jīng)濟因素的調(diào)整才能夠真正調(diào)控區(qū)域人口規(guī)模并在調(diào)控中兼顧基本公共服務均等化目標。正確的管理手段是通過宏觀的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，控制微觀企業(yè)及控制就業(yè)。具體而言，從宏觀層面，可制訂與區(qū)域定位相關聯(lián)的產(chǎn)業(yè)支持和限制政策，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，調(diào)控人口規(guī)模和質(zhì)量。區(qū)域在功能準確定位的基礎上，確定應該支持發(fā)展和限制的產(chǎn)業(yè)，采取具體的手段調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，才能達調(diào)控人口總量，引導人口有序流動的目的。通過選擇產(chǎn)業(yè)來間接選擇人口，使區(qū)域人口的規(guī)模、質(zhì)量和結(jié)構與之匹配和優(yōu)化。從微觀層面，通過選擇企業(yè)來調(diào)控區(qū)域人口，依據(jù)區(qū)域定位建立企業(yè)準入制度。從根本上來說，企業(yè)準入是落實區(qū)域定位的根本保障。目前由于北京及多數(shù)中心城市以“生產(chǎn)偏好型”發(fā)展城市，決定了地方政府在引進產(chǎn)業(yè)時，往往注重的是企業(yè)所帶動的就業(yè)以及企業(yè)所提供的稅收，加之GDP是政績考核的主要指標，區(qū)域?qū)ζ髽I(yè)基本是照單全收，并未考慮企業(yè)是否切合區(qū)域定位，并無企業(yè)準入制度，企業(yè)增加，就業(yè)增加，由此區(qū)域人口承載力提高。因此，人口超過承載力及調(diào)控重要的不在事后的人口管理，而應在企業(yè)準入造成的源頭性人口需求，人口管理是無力矯正經(jīng)濟因素所帶來的問題的。因而，約束就業(yè)增長應是當前控制人口增量的重心，按區(qū)域定位對企業(yè)準入制定規(guī)則，“約束數(shù)量，提高質(zhì)量”，是控制就業(yè)增長及提升區(qū)域發(fā)展品質(zhì)最有力的途徑。

綜合而言，面對人口壓力，面對區(qū)域人口承載力不斷的突破，應轉(zhuǎn)變對人口承載力的傳統(tǒng)認識，從經(jīng)濟因素入手，這才是解決人口壓力的正確方向，而不是動輒就“限制人口”。在市場經(jīng)濟條件下，任何一個區(qū)域如果試圖以行政手段阻止人口的增長或把人口控制在某一預期的數(shù)量以下，都是不可能的，除非倒退到計劃經(jīng)濟的時代。任何一區(qū)域不可能搞出一個“隔離墻”的，不可能光憑行政手段來完全堵住人口的正常流動。更何況，一個邁向現(xiàn)代化的大國，公民的自由遷徙要看國家的利益安排布局，而不能看威權管制。人口壓力的解決，只能靠經(jīng)濟手段、市場機制形成經(jīng)濟上的“隔離墻”，區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展自然會對人口的增減、出入產(chǎn)生調(diào)控作用，對人口從數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構上進行優(yōu)化調(diào)控，應在對區(qū)域準確定位的基礎上，更多依靠市場的力量。一言以蔽之，人口壓力的解決，人口調(diào)控目標的實現(xiàn)，應更多通過市場間接地實現(xiàn)，最終，在區(qū)域進行合理功能定位的基礎上，形成“政府調(diào)控產(chǎn)業(yè)，市場選擇崗位，個人決定去留”的人口間接調(diào)控機制。