“十二五”時期是我國實(shí)現(xiàn)全面小康社會建設(shè)目標(biāo)的關(guān)鍵時期——發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變應(yīng)該基本成形且主要發(fā)展指標(biāo)應(yīng)該基本完成。為此，中共十七大報告指出了一條路徑——“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費(fèi)模式”。沿著這條路徑，根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和環(huán)境保護(hù)能力，按照以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，提出“十二五”期間環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的思路、目標(biāo)和政策建議。

我國環(huán)境變化的基本態(tài)勢及成因

相對“十五”期間，“十一五”期間我國生態(tài)和環(huán)境變化態(tài)勢是穩(wěn)中有好——環(huán)境質(zhì)量基本保持平穩(wěn)狀態(tài)，生態(tài)惡化趨勢初步得到遏制，某些區(qū)域的少數(shù)指標(biāo)開始轉(zhuǎn)好。“穩(wěn)中有好”的依據(jù)是：在《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）中提出的3個與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的約束性指標(biāo)均提前完成，《綱要》有望成為首個環(huán)保指標(biāo)如期完成的五年計劃；而且這種“穩(wěn)中有好”是有環(huán)境保護(hù)能力的增長作支撐的：相對“十五”末期，目前全國已新增城市污水處理能力1149萬噸/日，新增燃煤脫硫機(jī)組裝機(jī)容量9712萬千瓦，關(guān)停小火電1669萬千瓦，財政性環(huán)境保護(hù)投入已約占GDP的1.5%……

這種“穩(wěn)中有好”更直接地反映在全國環(huán)境質(zhì)量的各方面變化中。水環(huán)境方面，從地表水環(huán)境質(zhì)量來看，盡管全國地表水污染依然嚴(yán)重，但大江大河水環(huán)境質(zhì)量總體上呈穩(wěn)定狀態(tài)，且淮河流域總體水質(zhì)由重度污染變?yōu)橹卸任廴?，水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)；大氣環(huán)境方面，113個環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量有所提高，達(dá)標(biāo)城市比例顯著上升，大氣中二氧化硫濃度下降，全國酸雨分布區(qū)域保持穩(wěn)定，城市酸雨發(fā)生頻率降低；生態(tài)建設(shè)方面，我國荒漠化和沙化狀況總體上有了明顯改善，已從20世紀(jì)90年代末的“破壞大于治理”轉(zhuǎn)變到“治理與破壞相持”，2008年我國森林覆蓋率達(dá)到20.36%，提前兩年達(dá)到“十一五”規(guī)劃目標(biāo)，“十一五”期間我國北方平均沙塵日數(shù)也比常年同期偏少?？梢哉f，全國生態(tài)惡化的趨勢得到初步遏制。

不過，應(yīng)該看到，這種“穩(wěn)中有好”是20世紀(jì)90年代以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和環(huán)境治理、生態(tài)建設(shè)工作共同致力的累積成果，只是由于發(fā)展階段的變化、治理力度的加大以及相關(guān)監(jiān)測的階段性才使得這一總體變化在“十一五”期間初露端倪；還應(yīng)該看到，盡管環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)取得了很大成績，環(huán)境質(zhì)量仍存在較為突出的問題：一是地表水污染依然嚴(yán)重，七大水系水質(zhì)總體為中度污染，湖泊富營養(yǎng)化問題突出，近岸海域總體水質(zhì)為輕度污染，且人口密集地區(qū)作為飲用水源的水體環(huán)境質(zhì)量沒有得到顯著改善；二是部分城市空氣污染仍然較重，未達(dá)到空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)的城市比例較高，城市空氣質(zhì)量優(yōu)良率天數(shù)沒有很大的提高；三是農(nóng)村環(huán)境問題日益突出，生活污染加劇，工礦污染凸顯，飲水安全存在隱患，農(nóng)村環(huán)境呈現(xiàn)出“小污易成大污、小污已成大害”的局面；四是我國依然是一個“缺林少綠”的國家，全國荒漠化土地面積仍高達(dá)200多萬平方公里，具有明顯沙化趨勢的土地面積仍近30萬平方公里，森林覆蓋率仍未達(dá)到世界平均水平。

值得警惕的是，在我國人群總體健康水平顯著提升的大背景下，“十一五”期間與環(huán)境污染相關(guān)的疾病死亡率或患病率出現(xiàn)了持續(xù)上升趨勢，我國已進(jìn)入環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害高發(fā)期——既有突發(fā)性環(huán)境污染事故導(dǎo)致的健康損害（如陜西鳳翔血鉛污染事件、湖南瀏陽鎘污染事件），也有慢性累積效應(yīng)導(dǎo)致的健康損害（如農(nóng)村局部地區(qū)癌癥高發(fā)、某些省出生缺陷發(fā)生率有所上升等）。環(huán)境與健康的關(guān)系問題如果不能得到及時處理，勢必將成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的重要危險因素，近年來的環(huán)保成果也可能一損俱損。

在此，有必要總結(jié)“十一五”期間的環(huán)境治理經(jīng)驗：首先，經(jīng)濟(jì)增長方式的“綠色化”對完成減排指標(biāo)貢獻(xiàn)最大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步，使得萬元GDP產(chǎn)值的污染物排放量顯著下降，這種“綠色化”與環(huán)境保護(hù)參與宏觀調(diào)控不無關(guān)系，這種參與包括：環(huán)境保護(hù)形成硬約束并以規(guī)劃、考核、審批等硬手段體現(xiàn)，而節(jié)能減排約束性指標(biāo)、環(huán)境保護(hù)與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核掛鉤以及主體功能區(qū)劃的配套政策等也使得環(huán)境保護(hù)更易于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)；其次，依靠工程手段的環(huán)境治理也取得了顯著成效。環(huán)境污染治理投資逐年增加，據(jù)統(tǒng)計，“十一五”規(guī)劃實(shí)施以來，燃煤電廠脫硫貢獻(xiàn)的減排量占全國二氧化硫削減量的60%以上；再次環(huán)境監(jiān)管力度較以往有所加大，“十一五”期間若干制度建設(shè)有了突破。例如，流域規(guī)劃評估等措施嚴(yán)格落實(shí)了地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

“十一五”期間取得的相關(guān)環(huán)境治理經(jīng)驗，既是環(huán)保、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等各相關(guān)部門共同努力的結(jié)果，更是實(shí)施“環(huán)境友好型”發(fā)展的成績。如果繼續(xù)保持，未來這些治理措施的效果將更大更廣地顯現(xiàn)。

環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有好但改善緩慢，既反映了環(huán)境治理措施的有效，也反映了環(huán)境治理難以迅速見效的特點(diǎn)；既與我國的發(fā)展階段和增長方式有關(guān)，也與環(huán)境治理的制度建設(shè)和實(shí)施力度有關(guān)。

一個國家在不同的發(fā)展階段，面對的資源、環(huán)境問題是不同的。對于像我國這樣一個正處于工業(yè)化、城市化中期的國家來說，既需要大量重化工業(yè)產(chǎn)品，也不可能不以自身經(jīng)濟(jì)為主發(fā)展相對高污染、高能耗的重化工業(yè)。經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變同樣需要一個過程，盡管隨著技術(shù)進(jìn)步，單位產(chǎn)值污染排放量會減少，但由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，污染物排放總量仍會居高不下。從國際分工看，我國在國際產(chǎn)業(yè)鏈中大多處于低端，因而以資源環(huán)境密集型產(chǎn)品出口為導(dǎo)向的、以量取勝的粗放型貿(mào)易增長模式仍是主流，這將必然加劇我國的資源環(huán)境壓力——雖然我國對外貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)價值核算是順差，但部分行業(yè)的資源環(huán)境核算上卻是逆差。據(jù)估算，約30%的二氧化硫、25%的煙塵排放源于出口貿(mào)易，這實(shí)際上承擔(dān)了發(fā)達(dá)國家巨大的轉(zhuǎn)移排放。

“十一五”期間的若干制度建設(shè)有了突破，但其中有相當(dāng)數(shù)量尚未進(jìn)入操作層面，而對節(jié)能減排影響更直接的節(jié)能準(zhǔn)入、落后產(chǎn)能退出機(jī)制尚未完全建立，環(huán)境保護(hù)的政策協(xié)調(diào)機(jī)制有所進(jìn)展但未達(dá)到應(yīng)有程度。目前，環(huán)保部門的行政資源配置效率不高，以人體健康為本的環(huán)保宗旨沒有貫徹落實(shí)到位，表現(xiàn)在目前的環(huán)境管理不是以滿足人體健康要求的環(huán)境質(zhì)量為控制目標(biāo)，而是以常規(guī)污染物減排指標(biāo)為考核目標(biāo)（不包含對人體健康威脅最大的三類物質(zhì)：有毒有害有機(jī)物、重金屬、放射性物質(zhì)）。因此，盡管花費(fèi)了大量人力、物力和財力，但污染物帶來的健康風(fēng)險并未降低。同時，環(huán)境保護(hù)法規(guī)執(zhí)行不力、環(huán)境監(jiān)管不到位現(xiàn)象仍然普遍存在。部分地區(qū)、部門的環(huán)境管理基本制度難以落實(shí)，甚至，有的縣級環(huán)保部門審批的建設(shè)項目環(huán)境評估執(zhí)行率只有30%至40%。在治理過程中，環(huán)保部門也缺乏執(zhí)行能力——至今無一部法律法規(guī)賦予環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，這就大大降低了環(huán)保執(zhí)法的威力和時效性，企業(yè)仗勢違法排污且屢禁不止就不足為怪了。

“十二五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和建議

在此，有必要先對“十二五”期間環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的背景作出分析，包括客觀背景和主觀背景兩個方面。

客觀背景是指目前的發(fā)展階段和發(fā)展方式?jīng)Q定了我國的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)仍然與經(jīng)濟(jì)增長方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度相關(guān)，未來生態(tài)環(huán)境的變化態(tài)勢仍然主要取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景。由于全球金融危機(jī)的影響仍在持續(xù)，“十一五”末期和“十二五”前期的經(jīng)濟(jì)增長前景具有較大的不確定性。如果經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然不減，保增長、保就業(yè)和節(jié)能減排的矛盾可能會進(jìn)一步顯現(xiàn)，短期內(nèi)按資源節(jié)約、環(huán)境友好要求調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的難度會加大，沒有更有力的政策協(xié)調(diào)手段，很難在全社會形成環(huán)境保護(hù)的合力，且環(huán)保部門加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的難度在地方政府層面尤其大。

主觀背景是指人民群眾對環(huán)境質(zhì)量的要求和全球環(huán)境治理大背景的要求。一方面到2020年實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)，我國人口數(shù)量上仍會繼續(xù)增加，分布上仍會繼續(xù)集中，我國將繼續(xù)處于工業(yè)化、城市化中期。在這一時期，從已有的要素條件和產(chǎn)業(yè)格局看，有兩類產(chǎn)業(yè)仍然需要大發(fā)展：具有顯著市場和生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，如鋼鐵、有色、化工、汽車等；以勞動密集和產(chǎn)業(yè)配套優(yōu)勢為基礎(chǔ)，同時具有研發(fā)設(shè)計、市場營銷、品牌等優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，主要是輕工、紡織服裝、部分電子機(jī)械等。而這兩類仍然是單位產(chǎn)值污染物排放量較高的產(chǎn)業(yè)。另一方面，近年來，環(huán)境問題日益成為民生問題，環(huán)境目標(biāo)在社會發(fā)展目標(biāo)中的重要性日益凸顯。這是因為隨著生活水平和受教育程度的提高，人民群眾對生活品質(zhì)有了更高的要求，環(huán)保意識和維權(quán)意識也逐漸加強(qiáng)；同時，由于環(huán)境管理體系和信息公開制度日漸完備，各地對環(huán)境的動態(tài)監(jiān)測和信息披露能力、水平都有了較大的提高——環(huán)境問題不僅在生理上、也在心理上對公眾產(chǎn)生了更為重要的影響；而且環(huán)境污染導(dǎo)致人體健康損害是有積累效應(yīng)的，快速工業(yè)化30年后，我國將進(jìn)入各類群體性環(huán)境與健康事件的高發(fā)或爆發(fā)期，目前公眾對污染問題的敏感程度較高，環(huán)境危機(jī)易于演化成社會危機(jī)，這使得全面、及時控制環(huán)境質(zhì)量的必要性大增。在全球環(huán)境治理的大背景下，生物圈的整體性和生態(tài)系統(tǒng)的相互依存性使所有國家都不能避免環(huán)境問題的影響，因而需要所有國家采取集體行動應(yīng)對全球性環(huán)境問題。全球環(huán)境治理日趨機(jī)制化、一體化和剛性化，這使得中國必須承擔(dān)與自身地位相符的全球環(huán)境責(zé)任，中國的環(huán)境治理不可能自行其是，中國環(huán)境污染治理工作的快慢直接影響中國的國際形象和發(fā)展的外部環(huán)境。

環(huán)境保護(hù)絕不是簡單的污染防治問題，它本質(zhì)上是一個發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)方式問題?；诖耍梢蕴岢?ldquo;十二五”期間環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的思路：貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，從生產(chǎn)、消費(fèi)、貿(mào)易等領(lǐng)域全方位加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，努力形成符合生態(tài)文明要求的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式，從制度層面形成全社會資源節(jié)約、環(huán)境友好型發(fā)展的合力，優(yōu)先解決危害人民群眾健康的環(huán)境問題和實(shí)行對環(huán)境質(zhì)量的健康風(fēng)險管理。根據(jù)這個思路和黨中央有關(guān)文件的要求，并考慮到2020年達(dá)成全面小康社會建設(shè)目標(biāo)的需要，提出環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)工作的目標(biāo)。盡管環(huán)境質(zhì)量類指標(biāo)是最終目標(biāo)，但鑒于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，需要盡快提出經(jīng)濟(jì)環(huán)境協(xié)調(diào)類指標(biāo)，這樣才可能保證環(huán)境質(zhì)量類指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要加入與人體健康高度相關(guān)、可在環(huán)境監(jiān)測中方便指導(dǎo)環(huán)保部門行政資源配置的項目，并解決環(huán)境質(zhì)量評價體系與老百姓感覺不一致的問題。另外，還必須務(wù)實(shí)地考慮到在“十一五”目標(biāo)基礎(chǔ)上完成更高要求的可能性，不宜把目標(biāo)定得太高。在完成這些目標(biāo)時要突出區(qū)域上的重點(diǎn)：113個環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市的空氣質(zhì)量和“三河三湖”（淮河、海河、遼河，太湖、巢湖、滇池）的水環(huán)境質(zhì)量以及農(nóng)村聚居點(diǎn)人居環(huán)境質(zhì)量等等。

基于上述環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的思路和目標(biāo)，提出如下政策建議：

以主體功能區(qū)劃為依據(jù)，合理布局產(chǎn)業(yè)，解決重點(diǎn)區(qū)域問題。由于我國仍處于工業(yè)化中期，難以對資源、環(huán)境壓力較大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展作過多限制，為此應(yīng)以主體功能區(qū)劃為依據(jù)，加強(qiáng)地區(qū)分類指導(dǎo)，以環(huán)境容量確定產(chǎn)業(yè)布局，以污染防治優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以合理利用環(huán)境容量，確保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)。具體來說，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，大力發(fā)展高新技術(shù)，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級，實(shí)行嚴(yán)格的建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入制度，率先完成排污總量削減任務(wù)，做到增產(chǎn)減污，解決一批突出的環(huán)境問題，改善環(huán)境質(zhì)量；在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，科學(xué)合理利用環(huán)境承載力，推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，加快環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)格控制污染物排放總量，做到增產(chǎn)不增污，基本遏制環(huán)境惡化趨勢；在限制開發(fā)區(qū)域，堅持保護(hù)為主，合理選擇發(fā)展方向，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，確保生態(tài)功能的恢復(fù)與保育，逐步恢復(fù)生態(tài)平衡；在禁止開發(fā)區(qū)域，堅持強(qiáng)制性保護(hù)，依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃嚴(yán)格監(jiān)管，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾和破壞。

強(qiáng)化政策導(dǎo)向，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建綠色貿(mào)易體系。在確定鋼鐵、有色、建材、電力、輕工等重點(diǎn)行業(yè)準(zhǔn)入條件時充分考慮環(huán)境保護(hù)要求，新建項目必須符合國家規(guī)定的準(zhǔn)入條件和排放標(biāo)準(zhǔn)。已無環(huán)境容量的區(qū)域，禁止新建增加污染物排放量的項目。另外，還應(yīng)轉(zhuǎn)變貿(mào)易增長方式，構(gòu)建綠色貿(mào)易體系，緩解資源環(huán)境壓力。建議在我國進(jìn)出口手續(xù)增加一個可調(diào)節(jié)的環(huán)境保護(hù)“閘門”，限制資源環(huán)境密集產(chǎn)品出口，鼓勵資源環(huán)境密集產(chǎn)品進(jìn)口。

加大執(zhí)法監(jiān)察力度，完善政策協(xié)調(diào)體制。首先要加強(qiáng)國家監(jiān)察，完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系；其次要落實(shí)單位和領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，綜合運(yùn)用約束機(jī)制和激勵機(jī)制，促進(jìn)地方政府、企業(yè)和其他組織嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，自覺治理污染，保護(hù)生態(tài)；第三要強(qiáng)化遵守環(huán)境保護(hù)法規(guī)在其他部門工作中的前置性門檻作用，并通過建立部門間信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性、整體性。

以人體健康為本優(yōu)化相關(guān)行政資源配置。優(yōu)先解決易于導(dǎo)致人群健康損害的污染，要把構(gòu)建國家環(huán)境與健康綜合監(jiān)測體系作為新時期環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容，盡快在全國范圍內(nèi)開展我國環(huán)境污染所致健康損害的類別、程度及分布情況的調(diào)查，依據(jù)風(fēng)險評估制定國家環(huán)境與健康風(fēng)險等級區(qū)劃，確定特征污染物和優(yōu)先控制污染物名單，實(shí)行對環(huán)境質(zhì)量的健康風(fēng)險管理。

通過技術(shù)進(jìn)步提高環(huán)境保護(hù)水平和環(huán)境管理效能。國家應(yīng)通過產(chǎn)業(yè)、財稅等方面的政策激勵高污染行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，大力推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，以提高環(huán)境保護(hù)水平和環(huán)境管理效能。

進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境重點(diǎn)整治。從資源配置上看，要有效推進(jìn)公共資源均等配置，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動編制農(nóng)村環(huán)境綜合整治規(guī)劃，將環(huán)境監(jiān)測和治理體系覆蓋到農(nóng)村，加大農(nóng)村聚居點(diǎn)環(huán)境綜合整治的資金支持力度，工業(yè)下鄉(xiāng)必須符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，要控制污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。