人口在國(guó)內(nèi)大規(guī)模流動(dòng)是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志之一。在工業(yè)化、城市化的過程中，人口聚集伴隨產(chǎn)業(yè)聚集和城市發(fā)展，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要素的人力資源要求與產(chǎn)業(yè)、城市發(fā)展的需要相匹配——這是一個(gè)必然的過程，迄今為止，沒有任何一個(gè)國(guó)家能在排斥城市化的情況下實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)歷表明：工業(yè)化是城市化的動(dòng)力，而人口遷移則是城市化不可或缺的手段和結(jié)果。

剛剛公布的第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)流動(dòng)人口超過2.6億人，比2000年增加了1.1億人，其中40%是青年。而且，這些年來流動(dòng)人口不僅具有向城市遷移的特征，還具有向發(fā)達(dá)地區(qū)大城市集聚的特征：30年來，大城市人口占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的比重約1/5增加到近1/2。

這兩方面“充滿活力”的特征，也帶來兩方面經(jīng)常“充滿版面”的新聞話題：

首先是市民待遇和人口融合的問題。第六次人口普查的數(shù)據(jù)只表明，中國(guó)有6.66億人居住在城鎮(zhèn)，但其中有1/4不是市民，是農(nóng)村戶籍的流動(dòng)人口。這個(gè)群體為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)，也是中國(guó)啟動(dòng)內(nèi)需的生力軍，但常常以“外地人”身份蒙羞，自身的社會(huì)保障乃至住房、醫(yī)療等多項(xiàng)福利都被差別化對(duì)待，子女也很難在城市入學(xué)。他們作為國(guó)人卻在這片國(guó)土上被歧視。

其次是“城市病”問題。人口增加對(duì)大城市發(fā)展來說利弊互現(xiàn)：一方面作為發(fā)展要素為城市帶來新的活力，也使大城市的規(guī)模效益能更好地體現(xiàn)出來；但另一方面，急劇增加的人口也會(huì)顯著加大城市資源承載和運(yùn)行保障壓力，引發(fā)交通擁堵、住房緊張、能源供給不足、環(huán)境污染和公共安全問題加劇等“城市病”。如何在“人滿為患”和“人多力量大”之間實(shí)現(xiàn)良好的權(quán)衡？這是城市管理者常常頭疼的問題，也是流動(dòng)人口城市化中必須解決的問題。

面對(duì)目前這樣世界有史以來最大規(guī)模的流動(dòng)人口城市化，人口管理制度必須有針對(duì)性改革，才可能使未來的小康能“全面”起來，才可能使流動(dòng)人口“進(jìn)城但不添亂”。

人口管理制度實(shí)際上包括與人口相關(guān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)制度。我國(guó)的人口管理制度是以戶籍管理這樣的社會(huì)管理制度為基礎(chǔ)建立起來的。

我國(guó)的戶籍制度，實(shí)際上是與戶口性質(zhì)和登記地相掛鉤的權(quán)利界定和利益分配制度。目前在全國(guó)大多數(shù)地區(qū)，戶籍人口在戶口登記地享受的基本權(quán)利仍有20多項(xiàng)，涉及政治權(quán)利、人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、生育權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、基本公共服務(wù)，其他還包括義務(wù)兵退役安置政策和標(biāo)準(zhǔn)、交通事故人身?yè)p害賠償?shù)?。我?guó)的居民長(zhǎng)期受到“城鄉(xiāng)二元化”和“地區(qū)差別二元化”戶籍管理制度的限制，在基本公共服務(wù)和社會(huì)福利方面存在差異和不均衡化，戶籍制度實(shí)際上成為一種制度壁壘，造成身份差別，把人分隔在不同地域，客觀上限制了人口的自由流動(dòng)，不利于改善大多數(shù)人的民生，還影響城市的可持續(xù)發(fā)展。目前來看，盡管戶籍制度也有作用，比如避免了大范圍的貧民窟現(xiàn)象、治安管理等變得容易以及城市的公共服務(wù)負(fù)擔(dān)不至于太重等，但總體來看，這種社會(huì)管理制度已經(jīng)成為我國(guó)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”走向“全面小康”的主要障礙。在基本公共服務(wù)均等化已成為國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的情況下，不可能不首先從這一制度著手破解人口合理分布的制度障礙。

考慮戶籍制度的障礙和流動(dòng)人口的市民化待遇問題，兼顧防治“城市病”的需要，建議在以下四方面調(diào)整：

——加快戶籍制度改革，改革的基本思路是“兩保兩新”，階梯式、差別化賦予權(quán)利?？傮w來看，我國(guó)多數(shù)地方已經(jīng)進(jìn)行的城市戶籍制度改革基本沒有改變傳統(tǒng)的“高門檻（進(jìn)入）、一攬子（享有）”特征，且地方政府更多的把購(gòu)房、投資等新增落戶渠道當(dāng)作吸引資金和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段來使用，存在著將權(quán)利商品化的不良傾向。為此，應(yīng)按“兩保兩新”改革，即保持原戶籍人口享有的廣泛權(quán)利不變，保持外來人口通過買房、投資以及知識(shí)和技能落戶的快車道不變，同時(shí)為大多數(shù)外來人口提供一個(gè)新的易于攀登的落戶階梯，并在上升臺(tái)階上不斷新增權(quán)利。這種梯度賦予，就是要將居民權(quán)利的獲得方式從原來的“門檻式”過渡到“階梯式”。具體來說，是使原來的“高門檻、一攬子”獲得所有權(quán)利的方式過渡到“多臺(tái)階（進(jìn)入）、漸進(jìn)式（享有）”，即淡化戶籍作為惟一的權(quán)利門檻的功能，找到其他體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的替代性管理手段，逐步穩(wěn)妥地賦予相關(guān)權(quán)利。這樣，既體現(xiàn)了改革的方向性，也控制了改革的沖擊波。

這種“兩保兩新”改革方案，既為戶籍人口保留捷徑，又為購(gòu)房、投資和依靠知識(shí)技能落戶者保留“快車道”，更為廣大普通外來勞動(dòng)者開辟了一條通道。

——按照權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則進(jìn)行改革的操作性方案?；咀龇ㄊ牵灰诋?dāng)?shù)赜凶畹蜆?biāo)準(zhǔn)的合法體面住房（含租房），就準(zhǔn)許進(jìn)行常住登記，發(fā)放居住證。以居住證作為國(guó)民基本權(quán)利的享受條件；以繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)年限、繳稅年限和（或）居住年限作為獲得地方附加權(quán)利的條件。

——積極推進(jìn)社會(huì)保障體系改革，為建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)創(chuàng)造條件。建立統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的先決條件就是醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障體系的一體化。要實(shí)現(xiàn)各省區(qū)社會(huì)保障體系的統(tǒng)一，目前需要進(jìn)行兩方面的改革：一是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌，確保社保關(guān)系在同省內(nèi)的自由轉(zhuǎn)移，為充分利用區(qū)域內(nèi)剩余勞動(dòng)力提供制度上的便利；二是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的充分銜接。

——通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的“以業(yè)控人”和城市發(fā)展上的合理規(guī)劃、科學(xué)布局防止流動(dòng)人口加重“城市病”。既要消除制度壁壘，又要避免流動(dòng)人口過分聚集在大城市中心區(qū)“添亂”，就必須在人口管理和公共服務(wù)制度改革的同時(shí)，大力控制大城市的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，并促進(jìn)以特大城市為中心的城市群的發(fā)展，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)型城市，形成合理的經(jīng)濟(jì)生活圈。具體來說，首先要通過產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，使人們?cè)陬愃票本?、上海這樣的超大城市中心區(qū)分布的主觀動(dòng)力減弱；其次要通過規(guī)劃明確各新城、副中心城市和周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)的功能定位和分工，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)教育、醫(yī)療等方面的優(yōu)質(zhì)資源均勻分布，防止新增城市人口在大城市中心區(qū)高度聚集。