2011年11月29日，國務院召開農村扶貧工作會議，將農村貧困線從2011年的1274元提高到2300元。提高后的農村貧困標準基本達到世界銀行“1天1美元”（一年370美元）的標準（按2011年10月份的匯率計算），相當于世界銀行新貧困標準（1天1.25美元）的80%。提高農村扶貧標準，使更多的低收入人群被納入到政府的扶貧范圍之列，也促使各級財政拿出更多的資金用于農村扶貧開發(fā)，更有利于保障貧困群體的基本生活，縮小貧困地區(qū)農村居民之間收入差距，促進農村地區(qū)間均衡發(fā)展。可以說，這次提高農村貧困線標準正當其時，適應了我國當前經濟和社會的整體發(fā)展水平，也順應了民意，反映了黨和政府對農村貧困的高度重視。但是，這次農村貧困線的調整也引出兩個需要進一步思考的問題，即農村貧困線應該如何確定？又應該如何調整？

對貧困線制度的研究起源于19世紀末的英國，至今已經走過了100多年，在實踐中已發(fā)展出十幾種貧困線計算方法，其中常用的也達七八種之多。貧困線計算方法并無優(yōu)劣之分，選擇何種計算方法關鍵在于貧困線所要實現(xiàn)的目標。如果希望通過建立貧困線制度達到消除不平等，則相對貧困線計算方法是較好選擇；如果希望通過建立貧困線制度達到緩解貧困，維持基本生存，則絕對貧困線計算方法是較好選擇。目前，發(fā)達國家多采用相對貧困線計算方法，如比例法（中位收入的40%、50%或60%；或者消費支出的60%），美國是個例外，一直采用恩格爾系數(shù)法確定貧困標準。由于資源的有限性，低收入國家傾向于將資源集中于絕對貧困人口，多采用絕對貧困計算方法，如“1天1美元”、預算標準法等。

1986年，我國首次測量農村貧困線時，國家統(tǒng)計局采用以基本生存需求為核心的絕對貧困線計算方法作為計算農村貧困線的基礎。1995年，國家統(tǒng)計局對貧困線的確定方法進行修正，采用世界銀行所推薦的馬丁法計算農村貧困線。2008年，國家統(tǒng)計局再次修改農村貧困線的計算方法，將農村貧困線和低收入線合并，棄用原來農村貧困線而采用低收入線作為農村貧困線標準；低收入線根據(jù)食物線(經物價指數(shù)調整)除以60%計算而得，而食物線又基于馬丁法計算得到。2011年11月29日，農村扶貧標準再次大幅度提升，但政府并未說明這一標準的確定過程。

農村貧困線確定方法的改革，反映了農村扶貧理念的變化。在20世紀80年代中期，我國農村普遍貧困、國家經濟實力不強的情況下，消除絕對貧困是扶貧開發(fā)的重中之中，選用絕對貧困線計算方法有利于集中有限資源，幫助最需要的人。經過20多年的發(fā)展，我國經濟實力得到明顯提升，居民生活水平普遍提高，政府和公眾對貧困的理念轉向了相對貧困。在這種背景下，2008年農村貧困線與低收入線合并，農村扶貧對象從1479萬人擴大到4007萬人；2011年貧困線再次大幅度提升，納入農村扶貧開發(fā)的人口達到1.28億。但是，貧困理念在變，然而與之相適應的貧困線計算方法并沒有建立起來。2008年和2011年兩次調整農村貧困線計算方法，均是意識到農村標準過低而采取的非常規(guī)調整措施，這種措施雖然大幅度提高了農村貧困標準，但只是臨時救急措施，非長遠之計。目前，急需建立穩(wěn)定的、且與我國農村現(xiàn)實情況及國家財力相符的農村貧困線確定方法。

當前，我國農村貧困狀況仍然很嚴重，貧困人口位居世界第二位，部分農村居民仍然處于赤貧狀態(tài)，中西部農村地區(qū)貧困呈現(xiàn)集中連片現(xiàn)象。但是，從整體水平看，我國農村已基本解決溫飽問題，扶貧開發(fā)在進一步鞏固溫飽成果的基礎上，需要提高貧困地區(qū)和貧困居民的發(fā)展能力，從而擺脫貧困循環(huán)；同時農村扶貧開發(fā)要注重縮小地區(qū)間和不同經濟收入群體間的發(fā)展差距，達到實現(xiàn)共同富裕的目標。因此，在未來十年反貧困計劃中，中國農村反貧困的理念仍然要兼顧絕對貧困和相對貧困，農村貧困線的計算方法也應服務于此。

那么，如何在貧困線的計算過程中將絕對貧困理念和相對貧困理念有機地結合起來呢？諾貝爾經濟學獎獲得者、貧困研究專家阿瑪?shù)賮?bull;森的思想給我國農村貧困線的確定以很好的啟示。森認為：“不管根據(jù)什么樣的相對標準，人民都把饑餓作為嚴重的貧困問題，在貧困概念中確實有一個不能去掉的‘絕對貧困’的核心，它不用進行對比就可以把饑餓、嚴重營養(yǎng)不良和可見的困難確定為貧困。”由此可見，貧困包含了一個絕對的“貧困內核”，即維持人體生存的必需品。但是同時，人是社會性動物，需要有尊嚴地生活，窮人也不例外，隨著社會平均生活水平的提高，給予窮人的救助標準也應提高。根據(jù)森的思想，可以將貧困線劃分食物線和非食物線兩部分：食物線根據(jù)人的最低熱量需求確定，重在“飽肚子”；非食物線考慮滿足基本生理需求之外的最低衣著、住房、燃料、教育、醫(yī)療和交通等必需品支出，重在“保面子”。

其實，1995年我國在貧困線計算中所采用的馬丁法就是將貧困線劃分為食物線和非食物線，非常符合森的思想。但是，這次確定的農村貧困線標準偏低。其原因主要有3點：一是采用的最低熱量支出標準過低。世界衛(wèi)生組織推薦的正常熱量支出（30-60歲）是：男性每天2950大卡，女性每天2400大卡。印度在計算農村貧困線時，采用的熱量標準是每人每天2400卡。國家統(tǒng)計局在1986年首次計算農村貧困線和1995年采用馬丁法計算食物線時，選定2100大卡作為人體每日最低熱量需求。二是將最低熱量支出標準轉化為食物清單時主食分配過多，肉類和奶類分配過少；而且采集價格時以農貿市場未經加工處理的食品為主。三是在采用馬丁法計算非食物線時采用“低”的非食物線（利用馬丁法計算非食物線時，得到“高”“低”兩個標準）。

另外，馬丁法也存在一些缺陷：馬丁法采用回歸模型計算高低兩條非食物線,方法復雜。而且在實際操作中,人們對于哪一條算低貧困線,哪一條算高貧困線很難達成一致看法。而且，在利用馬丁法計算非食物線，往往因時點、地區(qū)和部門的不同，導致較大的差距。

針對這些問題，建議采用新方法確定農村貧困線?；緝热莅ǎ海?）貧困線仍然劃分為食物線和非食物線兩部分。（2）食物線的計算：以每日2300大卡或者2400大卡作為最低熱量支出標準；在分配食物清單時，減少主食比例，增加蛋白質、維生素含量較高的如肉蛋奶類、魚蝦類、水果類食物的比例（這一過程需要專家參與）；改革食物價格采集渠道，采取農貿市場與超市相結合、粗加工食品和深加工食品相結合的方法。（3）非食物線的計算：舍棄馬丁法中的非食物線計算方面，采用困難組（5%）的恩格爾系數(shù)計算非食物線。

貧困線的確定方法是一項技術性很強的工作，貧困線水平的準確程度直接影響到國家財政支出，決定了受益對象，也間接影響到其他社會保障水平的高低，因而需要加以高度重視。另外，確定貧困線標準也是一項非常復雜的工作，它涉及到統(tǒng)計、衛(wèi)生、扶貧、農業(yè)等多個政府部門，需要政府官員、貧困問題研究專家、營養(yǎng)學專家、社會學家、社會公眾等參與其中，因而需要認真部署、精心組織，切實做好貧困線的管理工作。

貧困線往往是基于某一時點進行計算的，隨著價格、生活水平、生活方式的變化，貧困線的絕對價值或者相對價值會發(fā)生變化。為此，需要建立貧困線的正常調整機制。貧困線的調整措施有兩種方式，即：根據(jù)價格進行調整（如美國的貧困線根據(jù)城市消費價格指數(shù)進行調整）和根據(jù)收入或消費進行調整（如收入比例法）。

1986年，我國首次建立農村貧困線制度，采取與物價指數(shù)掛鉤的措施調整歷年農村貧困線；雖然1995年和2008年兩次改革農村貧困線計算方法，但調整機制未做改變。那么，這種與總消費價格聯(lián)動的調整機制能保證農村貧困線的購買力不下降嗎？答案是否定的。

消費價格指數(shù)通常由八大類（包括食品、煙酒及用品、衣著、家庭設備用品及服務、醫(yī)療保健及個人用品、交通和通訊、娛樂教育文化用品及服務、居?。?、263個基本分類、600-700種規(guī)格產品的價格構成，而低收入者的消費以食品為主。從我國物價指數(shù)的發(fā)展趨勢看，食品價格指數(shù)與消費價格指數(shù)的發(fā)展并不吻合，大多數(shù)年份食品價格指數(shù)高于消費價格指數(shù)。尤其是近幾年，這種趨勢非常明顯。如2007—2010年，我國農村居民消費價格指數(shù)（上年價格=100）分別為105.4、106.5、99.7和103.6，而同期農村食品價格指數(shù)則分別達到113.6、114.0、100.1和107.5。2011年1—9月份，農村居民消費價格指數(shù)為106.2，但農村食品價格指數(shù)卻達到了113.3。

因此，食物價格指數(shù)與消費價格指數(shù)的不一致可能導致貧困線的購買力下降。以三種糧食（稻谷、小麥、玉米）購買力為例，1978年，農村貧困線可以購買453公斤糧食，1983年可以購買834公斤糧食，但此后一路下滑，到1995年達到歷史最低點，僅只能購買255公斤糧食。2008年農村貧困線和低收入線合并后，可以購買的糧食數(shù)量才上升到464公斤，略超1978年的糧食數(shù)量。

然而，這并非農村貧困線過低的主要原因。由于我國農村貧困線并未與收入水平或消費支出水平關聯(lián)，隨著社會平均收入水平或消費支出水平的大幅提升，導致貧困線的相對水平迅速下降。1986年，我國首次測算得到1985年的農村貧困線為206元，貧困線的收入替代率（即農村貧困線與農村居民家庭人均純收入的比）和消費替代率（即農村貧困線與農村居民家庭平均生活消費支出的比）分別達到51.81%和64.98%。但是隨著農村居民家庭收入水平和消費支出水平的快速增加，農村貧困線收入替代率和消費替代率卻在顯著下降。到2010年，農村貧困線的收入替代率和消費替代率已下降至21.52%和29.07%。

在建立農村貧困線之初，我國處于經濟改革初期，無論是國家財力，還是城鄉(xiāng)居民的生活，在世界上都處于靠后的位置，較低的農村貧困線符合當時的國情。然而，由于未建立與收入或消費關聯(lián)的貧困線調整機制，隨著經濟實力的快速提升，貧困線水平與我國經濟發(fā)展水平脫節(jié)，貧困線過低的問題便凸顯出來。如2005年，中國人均GDP水平高于印尼、印度、越南、老撾、孟加拉國、柬埔寨、巴基斯坦、緬甸、尼泊爾、斯里蘭卡、菲律賓、蒙古和馬爾代夫，低于泰國和馬來西亞，但是農村貧困線卻均低于上述所有國家。與印度農村貧困線相比較，2008年以前，無論是按匯率計算，還是按購買力平價計算，中國農村貧困線均低于印度農村貧困線。過低的農村貧困線遭受了國際社會對我國農村反貧困效果的質疑。

而且，受匯率等因素的影響，雖然我國農村貧困線連年提高，但是轉換為美元的貧困線卻在下降。如1985年的農村貧困線按匯率（年平均價）計算為70美元，等于美國四口之家貧困線的1/38；到1992年下降到57美元,相當于美國貧困線標準的1/60。此后雖然有所上升，但幅度非常有限，到2007年，農村貧困線標準仍然低于100美元（96美元），相當于“1天1美元”（一年370美元）標準的四分之一,等于美國四口之家貧困標準的1/54；2008年我國大幅度提高農村貧困標準后，這一比例有所上升（其中還有匯率上升的因素），到2010年,農村貧困線(1274元)按匯率（年平均價）折算后相當于世界銀行新的貧困標準（1天1.25美元）的40%，相當于美國四口之家貧困標準（22050美元）的1/30。

所以，建立貧困線的收入或消費關聯(lián)機制，保證農村扶貧對象共享社會發(fā)展成果，成為當前農村貧困線最需要解決的一個關鍵問題。那么，是不是將貧困線與每年的收入增長率或消費支出增長率完全掛鉤就可以解決這一問題了呢？答案并非如此簡單。因為如果貧困線完全與收入水平或消費支出水平掛鉤，則會導致貧困線制度的變異，成為衡量不平等而非貧困的指標；而且隨著農村居民收入的快速增長，就會導致農村貧困線連年大幅度提升，可能導致財政不堪重負。因此，合理的貧困線應結合絕對貧困和相對貧困理念，既保證貧困線隨物價和收入或消費的變化而有所增長，也防止因貧困線的過快增長而導致財政無法為繼。

那么，如何兼顧這兩個方面的要求呢？很明顯，人的熱量支出與年齡、身體活動狀態(tài)等因素有關，與時間的關聯(lián)性不強，或者說，在時間上具有一定的穩(wěn)定性。確定了熱量支出標準和食品項目支出內容，食物線就只與食品價格指數(shù)關聯(lián)即可（當食品價格指數(shù)低于100時，食物線不做調整）。而對于非食物線，則與農村居民社會平均收入水平掛鉤或社會平均消費支出水平掛鉤即可解決其與社會共享的問題（當社會平均收入或社會平均生活消費支出下降時，不做調整）。每年公布社會平均收入或消費支出水平后即可調整下一年度農村貧困線。

除此之后，還應建立農村貧困線的定期評估制度。評估的內容主要包括：最低熱量支出、熱量的食物分配清單、恩格爾系數(shù)等。建議每5年進行一次評估，評估后決定是否有必要對貧困線進行全面修訂。