2012年8月底，隨著《環(huán)境保護法修正案（草案）》正式提交立法機關一審，整整23年未曾修改、已然被許多人遺忘的環(huán)境保護法，重新進入公共視野。
在環(huán)境危機、權利訴求、利益沖突、體制掣肘等多重壓力下，環(huán)保法修法試圖做出哪些突破？又留下了哪些遺憾？未來還將走向何方……這些立法的密碼，實際上也是影響乃至決定環(huán)境走向的制度性籌碼。
當國家的經濟列車以令人眩目的速度飛駛，同樣“狂跑”著的還有如影隨形的環(huán)境污染。與食品安全、教育公平、社會保障、貧富差距、權力腐敗等相似，環(huán)境污染已成為中國轉型期最突出的社會問題之一。它不僅呈現出日益擴大、惡化的勢頭，而且污染因子也在不斷變異升級。
從沿岸自來水斷供長達54天的1994年淮河水污染，到百萬民眾飲水告急的2004年沱江水污染；從哈爾濱全城陷入恐慌的2005年松花江水污染，到太湖、滇池、巢湖一夜失色的2007年藍藻危機；從無數漁民損失慘重的渤海溢油，到成百上千兒童為之受害的“血鉛超標”以及紫金礦業(yè)銅酸水泄漏……頻發(fā)不止的突發(fā)環(huán)境污染事件，造成了巨大的社會創(chuàng)傷，其對公民權利的傷害，又引爆了大量的維權和抗爭行動。種種跡象表明，發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現的環(huán)境問題，在我國近20多年來已集中爆發(fā)。
污染“狂跑”之際，在立法史上曾經獨領風騷的《環(huán)境保護法》（以下簡稱環(huán)保法），卻陷入了多年的停滯。回溯歷史，1989年正式通過實施的環(huán)保法，其實早在1979年就已以“試行法”的名義面世。在當年百法待興的歷史情境下，這部法律所寄寓的環(huán)保意識可謂十分超前。
也正是因為環(huán)保法的奠基，引領了日后波瀾壯闊的環(huán)境法制建設大潮。自上世紀80年代起，我國相繼制定了近30部與環(huán)保、資源有關的單項法和相關法，已占我國現行法律總數的10%以上，且大多已進行了修改，有的甚至還多次修改。
出人意料的是，當環(huán)保立法高歌猛進之時，堪稱環(huán)保法制“老大”的《環(huán)境保護法》卻整整23年未曾修改，而這種立法停滯，使其漸漸滑向“邊緣”。
統(tǒng)計顯示，環(huán)保法全部條文47條，被其他單項法重復的竟達31條。這就形成了法學界所稱的環(huán)保法“空心化”現象，如果刪除被其他環(huán)境資源法律所重復、延伸和細化的條款，環(huán)保法將出現很多“空洞”，僅剩下大約20%的內容，可謂名存實亡。
另一方面，滯后的環(huán)保法與環(huán)保單項法之間的矛盾沖突日益顯現。雖然按照立法法所確立的“新法優(yōu)于舊法”原則，此類沖突并不影響法律的實施，但法律文本的不相一致和法律之間的不相銜接，仍然有損法制的統(tǒng)一和權威，尤其是常常對地方立法和行政執(zhí)法造成負面影響。
事實上，在當下環(huán)保執(zhí)法實踐中真正頻繁運用、擔當主角的，是《水污染防治法》、《大氣污染防治法》之類的單項法，而環(huán)保法基本被束之高閣，以致被一些環(huán)境學者稱為當代中國執(zhí)行效果最差的法律之一。
但是，環(huán)保法理應具有的基礎性、綜合性的法律功能，并不能由其它環(huán)保單項法所取代，而中國的環(huán)保法制體系中，也需要一部整合基本理念、原則和制度的法律。正因此，法學界、環(huán)保界許多人仍然對環(huán)保法寄予厚望，修改環(huán)境保護法的呼聲，不僅在環(huán)保界、法學界回蕩了10多年，也涌入了民意機關。據統(tǒng)計，從1995年至2012年的歷次全國人代會，修改環(huán)保法的議案多達78件，成為修法的直接推手。
2012年8月27日，《環(huán)境保護法修正案（草案）》（以下簡稱環(huán)保法修正草案）提交十一屆全國人大常委會第28次會議初審，正是回應民意的結果。
強化政府的環(huán)境責任，并建立相應的監(jiān)督約束機制，被視為此次環(huán)保法修改的最大亮點。而其動因，正是現實生活中屢見不鮮的政府失職，已成為制約環(huán)保事業(yè)的最大障礙。
“政府不作為、干預執(zhí)法以及決策失誤是環(huán)境頑疾的主要根源。許多地方環(huán)境污染問題之所以長期得不到根本解決，看似責任在企業(yè)，實際根源在政府。” 環(huán)保部副部長潘岳在多個場合反復公開的這番觀點，可謂點中要穴。
2009年曝光的陜西省鳳翔縣血鉛污染事件即是其中典型。當地村民曾反對政府引進相關污染企業(yè)，但當地領導卻以“拍桌子”、下死命令征地的方式強行引進。這類由政府一手主導的環(huán)境悲劇并非個案，有實證研究表明，最近20年來我國發(fā)生的重大環(huán)境污染事件，近80%與政府有關，其中45%與政府的不科學決策有關。
究其原因，乃是因為GDP在很大程度上依然是政績考核和官員晉升的最“硬”指標，而權力也就難免淪為地方利益和個人利益得以實現的工具，令環(huán)境公共利益付出巨大犧牲。
2011年遭央視曝光違法排污的哈藥總廠，其實早就被媒體揭露其“怪味擾民”，黑龍江省多位政協(xié)委員曾連續(xù)兩年聯(lián)名提案要求處理，附近居民的投訴更是經年不斷，但所有這些都無法撼動其排污“特權”。有輿論一針見血地指出，哈藥頂著當地利稅大戶的光環(huán)，這才是它的“底氣”所在；而2010年“污名遠揚”的紫金礦業(yè)，不僅為當地貢獻了60%以上的財政收入，而且有多位管理者曾在政府部門供職，這就不難理解，此前已經造成多起污染的紫金礦業(yè)，每次都能在當地政府的共同努力下化險為夷。
一些政府部門和官員屢屢失守環(huán)境責任陣地的同時，相應的問責機制卻頗為無力。2005年松花江特大水污染事故發(fā)生后，時任國家環(huán)?？偩志珠L的解振華引咎辭職，成為對此次事件負責的最高官員。從歷史的眼光看，曾經為中國環(huán)保事業(yè)作出過重要貢獻的解振華，為開啟環(huán)保問責制付出了沉重的代價。然而盡管如此，當下的環(huán)保問責制仍然更多局限于“出了事”、甚至是“出了大事”才問責，而未形成對日常環(huán)境質量負責的問責機制。
從法律層面檢討，現行環(huán)保法僅有一條原則性規(guī)定涉及政府責任，對行政權力濫用和不作為的約束幾乎是空白，其他環(huán)保法律也大抵如此。正因此，通過立法建立對政府履行環(huán)保職責的監(jiān)督和制約制度，早已成為公共訴求，而環(huán)保法的修改，恰恰提供了一個重要契機。
環(huán)保法修正草案為此專設了針對政府責任的“監(jiān)督檢查”一章，并架構了四個層次的監(jiān)督機制，除了政府對排污單位的監(jiān)督，以及強調信息公開的公眾監(jiān)督外，政府的內部監(jiān)督和人大的外部監(jiān)督備受關注。
在政府內部監(jiān)督方面，最大的突破莫過于引入了環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，并規(guī)定了上級政府及主管部門對下級部門或工作人員工作監(jiān)督的責任。這標志著，將環(huán)保納入政績考核的制度變革，首次獲得了法律確認。
而在人大監(jiān)督方面，則要求政府定期向本級人大常委會報告環(huán)保狀況和環(huán)境保護目標完成情況；如發(fā)生重大突發(fā)環(huán)境污染事件，還應當專項報告。不難預測，“環(huán)保報告”將頻頻現身于各級人大，而人大監(jiān)督也將由此打開一個新的領域。
法學界、環(huán)保界的普遍共識是：“環(huán)保法應該從目前的管制企業(yè)為主，更多地轉向約束政府行為。”而此次環(huán)保法修改針對政府責任的多層次設計，可以說已經邁出了歷史性的一步。
對公眾而言，環(huán)境污染帶來的最大傷害或許并不是風險本身，而是身處險境卻蒙在鼓里。但在現實中，公民環(huán)境知情權缺乏保障，乃至“被隱瞞”、“被欺騙”，恰恰已成突出問題。
一個經典案例是2005年的松花江水污染事件。中石油吉林石化雙苯廠發(fā)生爆炸后，污染物沿江而下，直逼有900萬人口的哈爾濱市。但哈市政府直到事故發(fā)生8天后才發(fā)出公告，聲稱要檢修供水設施，全市停水4天。然而這所謂的“善意欺騙”反而加劇了市民猜測，于是政府次日又改口公布了污染風險。一夜間自相矛盾的信息發(fā)布，既毀掉了政府公信力，也令坊間謠言四起，出現了搶購飲用水、甚至舉家逃離的全城性恐慌。
阻擋環(huán)境信息公開的，不僅有政府的“維穩(wěn)”思維，也有企業(yè)的“卸責”本能。紫金礦業(yè)發(fā)生污染事故后，拖到第9天才對外發(fā)布公告，其后又企圖向媒體記者發(fā)放“辛苦費”進行封口；渤海蓬萊油田溢油事故經微博報料半個多月后，事故原因、溢油程度依然是迷霧一團，在輿論壓力下，中海油才極不情愿地對此核查，而其內部人士隨后輕描淡寫所稱的“泄漏范圍只涉及200平方米左右”，次日即被國家海洋局證明是“謊報軍情”，因溢油污染形成的劣四類海水面積，其時已達840平方公里。
有統(tǒng)計表明，2003年1月至2012年3月，我國2000多家上市公司中，有77家發(fā)生了113起環(huán)境污染事故，僅有16.9%的公司在事故發(fā)生或媒體曝光兩日之內發(fā)布公告；與此同時，公眾要求環(huán)境知情的權利訴求卻在日益勃發(fā)。據環(huán)保部統(tǒng)計，該部收到的環(huán)境信息申請數量逐年增多，2009年為72件，2010年便上升到226件，猛增了205%。
2011年入冬以后，北京、上海、南京、濟南等多個城市遭遇灰霾天氣，但空氣質量報告卻常常顯示是二級的良好天氣，這令市民們倍感困惑。令人陌生的專業(yè)術語PM2.5，就此進入公眾視野。
作為空氣中的一種可吸入顆粒物，PM2.5是降低能見度、破壞空氣質量的主因，并且不會像PM10那樣僅僅沉積于呼吸道，而是直接入侵人體肺部，對健康危害更甚，所以全球主要國家早就將PM2.5納入環(huán)境質量評價體系。但長期以來，我國只是將PM10納入監(jiān)測范圍，于是造成了此前很多城市空氣質量報告“看上去很美”的幻覺。
隨著PM2.5漸漸揭開神秘的面紗，各地多位市民要求當地環(huán)保部門公開PM2.5監(jiān)測數據，雖屢遭拒絕，但輿論、網絡、公眾的討論和追問并未止步，最終推動PM2.5納入了今年2月頒布的新《環(huán)境空氣質量標準》，督促北京、南京、上海、深圳等城市紛紛做出今年全面公布PM2.5數據的承諾，且有的已付諸實施。
盡管民間社會爭取環(huán)境信息公開的行動屢有收獲，但從制度層面而言，對公眾環(huán)境知情權的保障仍存重大缺陷。現行環(huán)保法僅規(guī)定環(huán)保部門要“定期發(fā)布環(huán)境狀況公報”，其他環(huán)保單項法只是規(guī)定了本領域的環(huán)境信息公開。而由環(huán)保部制定、2008年5月起實施的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，不僅是效力較低的部門規(guī)章，而且在企業(yè)環(huán)境信息公開方面，只是鼓勵企業(yè)自愿公開環(huán)境信息，僅僅依據《清潔生產促進法》的有關規(guī)定，對“超標”、“超總量”的“雙超”企業(yè)實行強制公開。
正因此，此次環(huán)保法修改的一個重要目標就是建構環(huán)境信息公開制度。根據環(huán)保法修正草案的規(guī)定，國務院環(huán)保行政主管部門統(tǒng)一發(fā)布國家環(huán)境綜合性報告和重大環(huán)境信息；縣級以上政府及環(huán)保等部門，應依法公開環(huán)境質量、突發(fā)環(huán)境污染事件以及許可、排污費的征收和使用等信息；公民、法人等可以依法申請環(huán)境信息，政府及有關部門應在規(guī)定時限內予以答復。此外，修正草案還要求企事業(yè)單位進行自我監(jiān)測，并依法公開監(jiān)測數據。
環(huán)境信息公開制度的確立，當可視為此次環(huán)保法修改的又一關鍵突破。它不僅為公眾的環(huán)境知情權提供了制度保障，事實上也為環(huán)境議題的公眾參與和公眾監(jiān)督打下了基礎。正如一位學者所言：“公民在環(huán)境信息公開下對政府實施的監(jiān)督是一種‘過程監(jiān)督’，其作用絕不是公民依靠批評建議權、申訴控告權等傳統(tǒng)性權利實施的‘事后監(jiān)督’所能比擬。”
2011年哈藥總廠陷入“污染門”后，人們驚訝地發(fā)現，哈藥股份2010年的廣告費用高達5.4億元，而同年環(huán)保投入僅為1960萬元，兩者相差竟達27倍之多?，F實生活中，長期超標、違法排放而不愿投資治污、減排的企業(yè)，可謂比比皆是，一些企業(yè)的治污設備甚至僅僅用來對付檢查。
造成上述現象泛濫的根本原因，就在于“違法成本低、守法成本高”，而這，也是此次環(huán)保法修改力圖重點解決的問題。為此，環(huán)保法修正草案確立了環(huán)境保護責任制度，進一步完善了限期治理制度等等。而最引人注目的，則是對排污收費制度的改革。
現行環(huán)保法規(guī)定的其實是一種“超標排污收費”制度，即超標排放才繳納排污費，或者說繳納排污費就可以超標排放。這實際上是默許企業(yè)不經申報、審批就可以隨意排污，也是對“花錢買污染”現象的縱容。
事實上，作為目前我國環(huán)保領域運用最廣的一項經濟手段，排污收費制度在30多年的實踐中發(fā)生了重大變化，實現了由超標收費向排污即收費、超標就加倍收費的轉變；由單一濃度收費向濃度與總量相結合收費的轉變。2003年實施的《排污費征收使用管理條例》，以及一些環(huán)保單項法中，都有類似的規(guī)定。其目的就是體現“污染者負擔”原則，強調企業(yè)不僅要對減少排污負責，也要對因排污對公共環(huán)境質量造成的影響承擔責任。此種情形下，現行環(huán)保法的“超標排污收費”制度不僅嚴重滯后，事實上也與上述法律法規(guī)產生了嚴重沖突。
正因此，環(huán)保法修正草案將“超標排污收費”制度修改為“排污申報和收費”制度，規(guī)定排污單位應向環(huán)保部門申報登記，并按照排放污染物的種類和環(huán)境的危害程度繳費，征繳費用的具體辦法由國務院根據有關法律制定。這一變革，徹底摒棄了現行環(huán)保法的一大立法弊病，同時對排污費的繳納和使用做出原則性規(guī)定，也為今后推行環(huán)境稅留下了空間。
不過，僅僅原則性地確立“排污就收費”制度，并不足以真正解決“違法成本過低”的弊端。在理論上，排污費的收費標準不應低于污染防治費用，否則排污者便不會致力于污染的治理和控制，而實際情況恰恰是，我國排污費收費標準長期偏低，遠遠低于企業(yè)的治污成本，這就誘發(fā)了所謂的“經濟人理性選擇”，在一些高污染行業(yè)企業(yè)中，寧交排污費也不愿開動治污設備成了普遍的畸形現象。另一方面，對于違法、超標排污等行為，我國現有環(huán)保法律的處罰力度明顯偏輕，這也“鼓勵”了大量的“偷排”現象，抓不到算我賺了，抓到了交點罰款也無傷筋骨。
比如，松花江重大水污染事件發(fā)生后，環(huán)保部門僅僅向中石油罰款100萬元，而國家5年間為治污卻投入了78.4億元巨資；渤海溢油事故發(fā)生后，國家海洋局依法只能向康菲中國公司開出最高20萬元的罰單，也就是這個石油巨頭天價吊燈上幾塊水晶的價錢；更具黑色幽默的是，環(huán)保部門對紫金礦業(yè)罰款956.313萬元雖然創(chuàng)下建國以來環(huán)境違法罰單的最高紀錄，甚至有人驚呼其是“中國環(huán)境執(zhí)法里程碑”，事實上對年利潤50億元左右的紫金礦業(yè)而言只是九牛一毛，罰單一出，市場反而認為是“利空出盡”，紫金礦業(yè)的股價逆市而漲，一路沖到漲停板。
眼下，環(huán)保法修正草案在確立“按排放污染物的種類和環(huán)境的危害程度繳費”這一基本原則的前提下，已授權國務院制訂相關的征繳辦法，這應當是改變“違法成本低”的大好時機。
普遍的共識是，未來的排污收費制度應當體現“污染者負責”、“收費標準高于污染治理成本”、“總量控制，超標處罰”等原則，實行有差別的收費標準，排污量越大，超標越嚴重，應繳費額就應該越高。與此同時，對于違法企業(yè)，也應大幅度地提高罰款等行政處罰力度。
要從制度層面徹底扭轉“環(huán)境違法成本低”，敦促企業(yè)真正承擔起環(huán)境社會責任，還需付出更多的立法努力，但我們有理由期望，環(huán)保法的修改，應當成為這一轉變的重要拐點。
已經經過一審的《環(huán)境保護法修正案（草案）》，雖然可能因各方意見做出一些調整，但從中國立法的一般規(guī)律看，其修改框架已經大致落定。而這樣的結果，或許與不少人的期待相差甚遠。
環(huán)保法修改提上議事日程后，對于修法走向出現了多種爭議，除了過于理想的編纂環(huán)境保護法典的主張，以及被視為回避矛盾的“廢止論”外，分歧主要集中于“大修”還是“小修”。
法學界、環(huán)保界的主流觀點是對環(huán)保法進行拆筋動骨式的修改。不少學者希望環(huán)保法成為環(huán)境基本法，升格成其他環(huán)保單項法的上位法，而不是如當下這般地位尷尬的“平起平坐”。也有人主張仿照有些國家的立法模式，將環(huán)保法改造成主要規(guī)范政府責任的環(huán)境政策法。
但從最終結果看，環(huán)保法只是“有限修改”，這令許多學者感到很“不解渴”。更令他們失望的是，因地方政府掣肘、部門權力沖突，以及來自產業(yè)界的阻力等多方因素，導致環(huán)保法的修改始終處于利益協(xié)調、不斷妥協(xié)的艱難中。最終，早期起草文本中曾經現身的“政策環(huán)評”、“按日計罰”等制度被刪除，學界竭力呼吁的公民環(huán)境權、公眾參與、公益訴訟制度等等未予體現，在理順環(huán)保管理和執(zhí)法體制等方面則毫無建樹。
但立法機關相關人士認為，“有限修改”是務實選擇，此次環(huán)保法修改的當務之急是確認達成共識的制度，化解環(huán)保實踐中遇到的法律障礙。而且此次環(huán)保法修改只是階段性修改，至于一些在此次立法中已經提出但存在爭議的制度，并不影響地方試點，也不影響今后條件成熟后再入法。
這就意味著，環(huán)保法的修改并非畢其功于一役。這同時意味著，未來環(huán)保法如何修改乃至存廢之爭，依然是必須面對的問題。而這，或許需要放在整個環(huán)境法制建設的大背景下加以思考。
30年來，幾乎沒有哪個領域的立法如環(huán)保與資源立法這般，幾乎年年都有相關法律、法規(guī)通過或修訂。但立法繁榮的圖景，并不代表我國環(huán)境法制已臻完善。一方面，隨著環(huán)境問題的集中爆發(fā)和不斷變化，《環(huán)境影響評價法》、《大氣污染防治法》等已經出臺的法律亟需修改，另一方面，我國環(huán)境法制中還存有許多空白點。比如，以渤海蓬萊油田溢油為代表的多起化學品污染事故的發(fā)生，凸顯了化學品污染防治法的缺失；以“血鉛超標”為標志的諸多重金屬污染事件的爆發(fā)，則暴露了重金屬污染防治法的盲區(qū)；再比如，我國受污染的耕地已達1.5億畝，可2006年就開始起草的土壤污染防治法至今未有實質進展。而在溫室氣體控制、臭氧層保護、生態(tài)保護、遺傳資源保護、生物多樣性保護、生物安全、核安全等諸多領域，也都存在迫切的立法需求。
同時，一些環(huán)境保護和管理的重要制度，依然十分孱弱。諸如生態(tài)補償、生態(tài)修復、排污許可、排污權交易、環(huán)境押金、環(huán)境責任強制保險、環(huán)境損害補償基金等制度，尤其是市場化機制，在現有環(huán)境立法中或是空白，或散見個別立法且不乏沖突，亟需填補盲區(qū)、統(tǒng)一整合。此外，環(huán)境執(zhí)法、司法方面也沒有建立起長效機制。
基于環(huán)境法制的現實走勢，未來環(huán)保法的理想路徑，應當是升級成高位級的“環(huán)境基本法”，從側重污染防治轉向污染防治與資源保護、生態(tài)安全并重，全面確立國家的環(huán)境管理責任和公民的環(huán)境權利，架構起關涉環(huán)境領域共性問題的基本原則、制度、措施等等，進而真正成為統(tǒng)領其他環(huán)保、資源單項法的環(huán)境“母法”。
從更長遠的目光看，環(huán)境立法的終極目標是編纂環(huán)境保護法典，而環(huán)境保護法或稱環(huán)境基本法，也將在此過程中完成最后的轉型。
然而理想的立法路徑，并不意味著現實的立法坦途。綜觀起來，我國環(huán)境立法存在以下“通病”：一些法律規(guī)定有悖立法目標，有制度規(guī)范卻無執(zhí)行措施，對違法行為制裁過輕，對政府行為約束不足……尤其是因為部門權力、利益爭奪等原因，環(huán)境立法沒有解決合理設計執(zhí)法體制和機構設置的問題，在很大程度上造成了體制、機制與法制相脫節(jié)。
倘若環(huán)境保護法選擇了環(huán)境基本法的未來走向，意味著上述立法弊端將更多地由其破解，這同時意味著，環(huán)保法將比其他環(huán)境單項法擔當更多的使命，面臨更多的難題。
目前，我國環(huán)保事業(yè)已從社會意識覺醒階段進入利益博弈階段，表現在立法領域，最為突出的就是經濟利益與環(huán)境利益之爭，權力、資本與公眾個體權利之爭，并形成了由各級政府、各相關部門、企業(yè)界、法學界、環(huán)保組織以及普通公眾等等共同參與的內外交疊、復雜多元的博弈格局，而在這種博弈中，最后占上風的往往是強勢的既得利益集團。此次環(huán)保法修改諸多先進制度構想的流產，以及以往環(huán)境立法中所遭遇的種種阻力，已經證明了這一點。正是從這個意義而言，包括環(huán)保法在內的環(huán)境立法能否超越利益之爭，更多地著眼于中華民族的長遠利益而非屈從于權力、資本意志，才是其面臨的最大挑戰(zhàn)。
國際環(huán)保界的一個流行觀點是，在經濟發(fā)展初期，環(huán)境質量將隨著經濟增長而不斷惡化；但當經濟發(fā)展到達某個臨界點后，環(huán)境質量會出現“拐點”，隨著經濟的進一步發(fā)展而逐步改善。歐美等發(fā)達國家的人均GDP達到五六千美元時，其環(huán)境質量都出現了“拐點”,實現了從“污染”到“治理”的轉變。
目前，我國人均GDP已經基本達到出現“拐點”的水平，但這并不意味著環(huán)境質量“拐點”屆時必然出現，甚至不能排除永不出現的危險。從發(fā)達國家的歷程看，真正推動“拐點”出現的密碼并非人均GDP達標，而是在此期間各項環(huán)境機制的創(chuàng)新和拓展，尤其是環(huán)境法制的深度變革和完善。
中國的環(huán)境質量“拐點”能否及時出現、及早出現，在很大程度上取決于環(huán)境立法的成敗。正如一位學者所言——環(huán)境立法，要有一種歷史責任感！
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