2011年10月底，備受關(guān)注的民事訴訟法修正案草案提交全國人大常委會一審。自民訴法1982年“試行”、1991年“轉(zhuǎn)正”以來，僅在2007年有過一次“小修”，而此次修訂，則觸及了民訴制度的諸多環(huán)節(jié)，堪稱一次較大規(guī)模的“中修”。

此次民訴法修改，不僅有舊機制的改善，更有新制度的構(gòu)建，其中最順應(yīng)社會呼聲的突破，莫過于確立了公益訴訟制度。然而，艱難的公益訴訟現(xiàn)狀與保守的法律制度設(shè)計之間的巨大鴻溝，又使公益訴訟成了此次民訴修法最大的爭議話題之一。

起源于20世紀(jì)后半期的公益訴訟，面向影響廣泛、受害眾多的環(huán)境污染、生態(tài)危機、食品安全等新型糾紛，它突破了傳統(tǒng)民訴法解決私人糾紛的局限，而是延展至促進擴散性利益、公共利益的保護。作為現(xiàn)代民訴法制的一項重要改革，公益訴訟在許多國家和地區(qū)已蓬勃興起。

相形之下，“公益訴訟”這一概念遲至最近10年才進入我國，并始終舉步維艱。其關(guān)鍵原因是，現(xiàn)行民訴法不僅缺失公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，且將原告資格嚴(yán)格限定為“與本案有直接利益關(guān)系的公民、法人和其他組織”，這等于否定了欲為公益而起訴的無直接利害關(guān)系人的訴權(quán)，進而也就否定了公益訴訟本身。

盡管如此，近年來頻發(fā)不止的環(huán)境污染、食品安全、產(chǎn)品致?lián)p等公共事件，依然在客觀上點燃了公益訴訟的火種。

1997年7月，河南方城縣檢察院就一起國有資產(chǎn)流失案，向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹈袷略V訟并最終勝訴，時被稱為改革開放以來公益訴訟第一案。統(tǒng)計表明，截至2010年底，各地檢察機關(guān)已提起了153件涉及環(huán)境污染、損害消費者權(quán)益的公益訴訟。而在審判機關(guān)層面，無錫市、昆明市等中級法院已設(shè)立了環(huán)境保護庭，無錫市中級法院和檢察院還共同出臺了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，但除了少量涉及污染的公益訴訟開始得以受理外，各地環(huán)保法庭基本還處于“缺米下鍋”的狀態(tài)。

與公權(quán)機關(guān)的謹(jǐn)慎試水相比，民間社會的熱情更為高漲。近年來，不少環(huán)保組織、公益律師和維權(quán)公民都試圖啟動公益訴訟，卻大多陷入“社團難受理，個人多敗訴”的困境。

以民間社團最近幾年的遭遇為例，2008年，中華環(huán)保聯(lián)合會就云南陽宗海污染事件提起公益訴訟，被拒絕立案；2010年，重慶綠色志愿者聯(lián)合會就國電陽宗海發(fā)電公司二氧化硫減排不力提出公益訴訟，同樣未被受理……

直到最近兩年，民間社團的公益訴訟才出現(xiàn)罕有的例外和轉(zhuǎn)機：2010年底，中華環(huán)保聯(lián)合會和貴陽公眾環(huán)境教育中心就貴陽一家造紙廠排放工業(yè)污水提起環(huán)境公益訴訟，首次被受理并勝訴；2011年10月，民間環(huán)保組織“自然之友”就云南曲靖鉻渣污染事件提起的公益訴訟，被曲靖市中級法院立案。盡管這兩起訴訟被視為社團公益訴訟的破冰典范，但熟知內(nèi)情者提出，中華環(huán)保聯(lián)合會的成功得益于其濃厚的官方色彩，而“自然之友”突圍的關(guān)鍵因素，在于“拉來”曲靖市環(huán)保局作共同原告，且云南是設(shè)立環(huán)保法庭的試點省份。

至于公民個人以公益為目標(biāo)的訴訟行動，更是此起彼伏。2001年律師喬占祥訴鐵道部春運漲價不聽證案，2005年法學(xué)博士李剛訴“全國牙防組”案，2005年律師胡鳳濱訴高速公路不合理收費案，2006年上海公民鄧維捷訴銀行跨行查詢收費案，2006年董海平等網(wǎng)民組成的“中國反流氓軟件聯(lián)盟”訴多家軟件商“流氓軟件”系列案，2007年李方平等律師訴北京地鐵無障礙設(shè)施案，以及公民郝勁松多次挑戰(zhàn)“霸王條款”的起訴等等，都曾引發(fā)社會轟動效應(yīng)。但令人嘆息的是，盡管這些訴訟事后多多少少觸動了有關(guān)責(zé)任方，促進了公益改善，但就訴訟本身而言，卻多以“屢提屢駁，屢訴屢敗”而告終。

而且嚴(yán)格說來，公民個人也從未激活過真正意義上的公益訴訟。以知名“公益戰(zhàn)士”郝勁松前些年叫板“鐵老大”、地鐵的一系列訴訟為例，無不是首先有了用餐、購物、如廁而索要發(fā)票未果的消費行為，人為制造了“利害關(guān)系”后，才得以啟動訴訟程序。只不過因其強烈的“公益”色彩，被滿懷期待的社會輿論渲染成了夸張的樂觀。

總體而言，立法不完善、司法不支持、訴訟對象過于強大等因素，共同制造了公益訴訟的中國式夾縫生存。也因為公益訴訟的失聲，導(dǎo)致松花江污染、渤?？捣埔缬汀⒍灸谭?、地溝油等公共危機難以遏制，責(zé)任者得以法律寬縱，受害者錯過司法救濟，一些惡性事件甚至因法律通道堵塞而發(fā)酵成群體性事件。

可以說，正是公益受損的嚴(yán)峻情勢，社會各界的千呼萬喚，促成了立法的突破。民訴法修正草案明確規(guī)定：“對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機關(guān)、社會團體可以向人民法院提起訴訟。”輿論普遍認(rèn)為，公益訴訟正式入律，將大大降低民眾的維權(quán)成本，提高食品安全、環(huán)境污染等積弊的違法成本，以往為所欲為的違法者將不得不有所顧忌。此外，公益訴訟還將敦促公共權(quán)力肩負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，促進社會公共政策的形成。

但最初的喜悅過后，細(xì)品法律條文不難發(fā)現(xiàn)，公益訴訟的法律之門雖然已經(jīng)打開，但僅僅開了一道門縫，對于訴訟范圍、訴訟主體等涉及公益訴訟的關(guān)鍵問題，過于簡略的法條不僅語焉不詳，還設(shè)置了重重門檻。

公益訴訟的范圍標(biāo)志著公益訴訟能夠抵達的深度和廣度。民訴法修正案草案僅僅明確列舉了“環(huán)境污染”、“侵害眾多消費者合法權(quán)益”兩種類型。盡管“等”字這一兜底表述并未排除其他損害公益的行為，但不少人依然擔(dān)心，這很可能使公益訴訟局限于環(huán)保和消費領(lǐng)域，甚至成為阻止其他類型公益訴訟的借口。

此前，社會各界普遍的愿望是，能夠?qū)⒏嗌鐣P(guān)注的熱點問題，比如破壞文物、勞動爭議、國有資產(chǎn)流失等等明確納入公益訴訟范圍。但有參與立法的人士透露，真正的難點在于如何界定“社會公共利益”，比如，對國有資產(chǎn)流失能否適用公益訴訟就存在極大爭議。目前只能明確列舉已形成共識的環(huán)保和消費兩類公益訴訟，并留下開放式的空間。

更大的困惑是如何界定訴訟主體。民訴法修正案草案將能夠提起公益訴訟的主體限定為“有關(guān)機關(guān)”和“社會團體”。就“有關(guān)機關(guān)”而言，檢察機關(guān)有權(quán)代表國家提起公益訴訟是目前惟一達成的共識。最近的消息是，因當(dāng)?shù)?家企業(yè)在水源保護區(qū)傾倒有害污泥，浙江省平湖市人民檢察院向法院起訴，并于2011年11月30日由平湖法院開庭審理，這也是浙江首例由檢察機關(guān)提起的環(huán)境保護公益訴訟。輿論普遍認(rèn)為，民訴法確立公益訴訟制度后，檢察機關(guān)類似的練兵將日益增多，檢察機關(guān)原先已小成氣候的公益訴訟實踐必將蔚成大勢。

行政機關(guān)是否在有權(quán)提起公益訴訟的“有關(guān)機關(guān)”之列？盡管目前的法律草案應(yīng)當(dāng)理解成囊括在內(nèi)，卻異議頗多。其核心焦點是，行政機關(guān)一旦提起公益訴訟，行政權(quán)和司法權(quán)的行使極易發(fā)生混淆。以環(huán)境污染為例，環(huán)保部門本身就負(fù)有監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，即便提起公益訴訟，法院也將征求其處理意見，在很大程度上這將演變?yōu)楹翢o意義的起訴。進一步的質(zhì)疑是，在不少環(huán)境污染、食品安全等公共事件中，主管行政機關(guān)本身就有失職瀆職之嫌，如果由其提起公益訴訟，豈不滑天下之大稽？

至于哪些“社會團體”可以提起公益訴訟，更是令坊間猜測。就在民訴法修正案草案一審不久后的2011年12月11日，北京、天津等21個城市的消費者權(quán)益保護協(xié)會聯(lián)合向全國人大常委會發(fā)出建議函，呼吁賦予消協(xié)提起公益訴訟的權(quán)力以方便為消費者“出頭”，似乎就代表了某種擔(dān)憂。

其實，具有較強官方色彩的消協(xié)組織無需有過多擔(dān)心。種種跡象表明，公益訴訟的訴權(quán)向官辦或半官辦社會團體優(yōu)先開放并無懸念，真正前景莫測的是大量草根組織，在社團成立門檻過高的現(xiàn)實語境下，他們多以“掛靠”形式生存而難以獨立取得合法身份，很可能因此無法提起公益訴訟。

與“有關(guān)機關(guān)”、“社會團體”的模糊不清相比，令許多人最感失望的是公民個人被完全排除在提起公益訴訟的主體之外。有批評直言這是一種倒退，以前公民提起的一些公益訴訟還有可能被曲線受理，而將來卻會因法律的這一明確限制而喪失任何機會。

輿論普遍認(rèn)為，目前一些公權(quán)機關(guān)和帶有官方色彩的社團承擔(dān)職責(zé)、服務(wù)社會的意識令人擔(dān)憂，一旦公益訴訟無所作為也無任何補救措施。相形之下，大量正在興起的非政府、非營利草根組織，以及許多具有社會責(zé)任感的公民，卻對公益訴訟有著更高的熱情和愿望、更強的動力和能力。因此，民訴法修改理應(yīng)改變目前的保守態(tài)度，向所有社團和公民平等開放公益訴訟的訴權(quán)，法律應(yīng)當(dāng)盡力鼓勵而不是限制公益訴訟，以最大程度地激活公益訴訟保障公共利益的應(yīng)有功能。這才是我國公益訴訟的真正方向。

除了公共利益、訴訟范圍、訴訟主體等有待進一步明確外，民訴法修正草案有關(guān)公益訴訟的制度設(shè)計，還有許多懸而未決的難題有待厘清。

從目前過于粗放、原則的相關(guān)條款看，公益訴訟的制度設(shè)計還僅僅停留在起訴階段，并未觸及訴訟機理、訴訟規(guī)則等更深層次的問題。比如，公益訴訟不被受理如何實現(xiàn)權(quán)利救濟，濫訴行為如何控制，案外人如何加入訴訟，訴訟費用如何承擔(dān)，勝訴后的賠償金如何公平分配等等，都是亟須填補的制度空白。

尤為重要的是，公益訴訟作為一種新型的民訴機制，并不能簡單套用民事訴訟的一般規(guī)范，而是需要重新設(shè)計適應(yīng)其特點的特別規(guī)則。

以舉證責(zé)任為例，雖說“誰主張、誰舉證”是民事訴訟的通行原則，但公益訴訟的目的是維護公益而非私益，要求其承擔(dān)過多的舉證責(zé)任顯然是不合情理的苛求。尤其是與強大的訴訟對象相比，提起公益訴訟的民間組織或個人搜集、提供證據(jù)的能力也相當(dāng)有限。就此而言，公益訴訟理應(yīng)不拘泥于“誰主張、誰舉證”的陳規(guī)，而是應(yīng)當(dāng)向減輕原告舉證負(fù)擔(dān)作出合理傾斜，更多地要求被告舉證，或由法院通過指定專家委員會調(diào)查等方式主動取證。

再以訴訟費用為例，一般民事訴訟的訴訟費用通常由敗訴方承擔(dān)，或根據(jù)原被告的責(zé)任大小予以分擔(dān)，但公益訴訟的原告并非為了謀取個人利益，且已經(jīng)為此耗費了大量時間和精力成本，因此，如果是因“好心錯告”而最終敗訴，除非能證明是惡意濫訴，應(yīng)當(dāng)免除繳納訴訟費用。

顯而易見，涉及公益訴訟的諸多環(huán)節(jié)和特殊問題，還有待制定出更加具體的配套制度，乃至制定出一部專門的《公益訴訟法》予以規(guī)范。否則，民訴修法方案中盲區(qū)處處、不具可操作性的公益訴訟條款，仍然無法從根本上改觀公益訴訟舉步維艱的困境。

法律制度打“補丁”固然重要，但更為關(guān)鍵的是如何真正樹立起善待公益訴訟的理念。

民訴法修正案草案之所以不承認(rèn)公民個人的公益訴訟訴權(quán)，而大量草根組織亦可能因立法含混而陷于同樣絕境，據(jù)稱主要理由是擔(dān)心公益訴權(quán)的全面開放會引爆“濫訴”現(xiàn)象。但真正的阻力恐怕來自于觀念層面，在眾多的環(huán)境污染、食品安全等公共事件中，肇事企業(yè)往往與當(dāng)?shù)刎斦⒐賳T利益有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此對公益訴訟可能揭開的政績污點、官場丑聞有著本能的抗拒。即便公益訴訟無可回避，由公權(quán)機關(guān)或官辦社團提起訴訟也較易“協(xié)調(diào)”，而草根組織和公民個人則難以對付。正因此，一些試圖提起公益訴訟的公民，常常被當(dāng)作“挑訟”的“刁民”，而草根組織則被視為“別有用心的非法團體”。

不難想到，倘若一些政府部門和司法機關(guān)依然潛伏著抵制、懼怕公益訴訟的觀念，不要說民間社會的公益訴訟仍無出頭之日，即便是公權(quán)機關(guān)試圖發(fā)動公益訴訟，也可能被長官意志、企業(yè)公關(guān)而消彌于無形。

公益訴訟制度首次寫入中國法律，當(dāng)是一次歷史性的進步。但在欣慰之余，并不應(yīng)盲目樂觀。倘若在立法層面依然固守“可控”而非“開放”的思維，在實踐層面依然抱定“束縛”而非“松綁”的心態(tài)，公益訴訟就難以真正獲得解放，也不會具有遼闊的成長前景。而民訴修法過于保守、簡陋的公益訴訟制度設(shè)計，也只是更多具有“口號效應(yīng)”而非制度效應(yīng)，更多具有道德價值而非法律價值，甚至難免“立法形象工程”之嫌。

2011年即將收官之際，全國人大常委會如期召開了每隔兩月一次的例會，但民訴法修正草案并未進入二審程序。不難推測，包括公益訴訟制度在內(nèi)的修法博弈仍在激烈進行中，同樣不難推測，基于公益訴訟制度本身的復(fù)雜性和各種因素的掣肘，未來修法方案在此議題或許會有小的改進，但不會有大的變動。

無論如何，一個得到法律制度肯定的公益訴訟新時代開啟了，盡管這只是一個起點，為公益而奮斗的人們，腳下的道路還很漫長。