人口老齡化是國際社會(huì)面臨的重大挑戰(zhàn)之一。我國自1999年步入人口老齡化社會(huì)以來，老齡化趨勢(shì)進(jìn)一步加速。2010年，65歲及以上老年人口為1.91億，占全國人口的8.87%，較2000年提高了1.91個(gè)百分點(diǎn)，我國老年人口占全世界老年人口和亞洲老年人口的比重分別達(dá)到1/5和1/2。隨著我國人口老齡化程度日益加劇，老齡化呈現(xiàn)出老年人口基數(shù)大、增長(zhǎng)快，高齡化、空巢化趨勢(shì)明顯，需要照料的失能、半失能老人比例提高等特點(diǎn)，與傳統(tǒng)的養(yǎng)老體制和養(yǎng)老模式之間的矛盾日益突出，養(yǎng)老問題備受社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

千百年來，家庭養(yǎng)老一直是我國養(yǎng)老服務(wù)的基本模式。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，老年群體的物質(zhì)和精神需求不斷增長(zhǎng)，養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)不能僅僅局限于生活供養(yǎng)的范疇；同時(shí)，隨著社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，以中青年為主的家庭骨干生活節(jié)奏加快，工作壓力較大，難以親自承擔(dān)老年人的日常照顧，家庭養(yǎng)老模式難以適應(yīng)時(shí)代的需要。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要通過敬老院、老年公寓等形式為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，但由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往供給不足、收費(fèi)相對(duì)較高、較多老年人不愿入住等原因，我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比例不高，即使在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較為發(fā)達(dá)的一線城市，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老覆蓋的老年人也只有3%左右。

社區(qū)養(yǎng)老，是指政府、非政府組織以及其他機(jī)構(gòu)，在老年人所屬的社區(qū)建立養(yǎng)老服務(wù)中心，采取家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔，上門服務(wù)為主、托老所服務(wù)為輔的方式，為老年人提供家政服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的養(yǎng)老模式。社區(qū)養(yǎng)老不是家庭養(yǎng)老，而是社區(qū)中的在家養(yǎng)老；也不是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，而是將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中的服務(wù)引入社區(qū)，實(shí)行社區(qū)的居家養(yǎng)老。社區(qū)養(yǎng)老是針對(duì)我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期老齡化問題提出的一種新型養(yǎng)老模式，具有明顯的優(yōu)點(diǎn)：一是保持家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)和優(yōu)勢(shì)，滿足老年人的親緣、地緣心態(tài)，在心理上更容易被老年人接受；二是社區(qū)互助性較強(qiáng)、富有人情味，社區(qū)養(yǎng)老可以充分發(fā)揮社區(qū)特有的感情交流功能；三是社區(qū)養(yǎng)老不僅可以充分利用社區(qū)資源，挖掘社區(qū)發(fā)展?jié)摿?，而且可以為?dāng)?shù)叵聧彺龢I(yè)人員提供就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民養(yǎng)老和就業(yè)需要的“互助”。

我國社區(qū)養(yǎng)老自20世紀(jì)80年代起步，目前大部分大中城市初步形成了以設(shè)施服務(wù)、定點(diǎn)服務(wù)和上門服務(wù)為主要形式，以生活照料、醫(yī)療保健、心理保健、文化娛樂、權(quán)益保護(hù)為主要內(nèi)容的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。但總體來看，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平還比較低，發(fā)展不平衡，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也難以滿足老年人的多層次需求。特別是由于管理體制不順暢、資金來源不穩(wěn)定、專業(yè)人才相對(duì)缺乏，導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老市場(chǎng)化、專業(yè)化程度較低等問題較為突出，與快速增長(zhǎng)的老年人口以及老年人日益增長(zhǎng)的多元化需求不相適應(yīng)。進(jìn)一步完善我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，有效化解我國所面臨的老齡化背景下的養(yǎng)老矛盾，需要從以下幾方面著手：

加強(qiáng)政策扶持和引導(dǎo)。加大政策扶持力度，對(duì)社會(huì)興辦社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在規(guī)劃、用地、稅收等方面給予必要的政策優(yōu)惠。如明確社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的一部分，其建設(shè)用地按《中華人民共和國土地管理法》等有關(guān)規(guī)定，采取劃撥方式供應(yīng)，減免土地測(cè)量費(fèi)等，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)免征企業(yè)所得稅；通過政府購買服務(wù)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的方式，引導(dǎo)非營利組織、其他社會(huì)團(tuán)體以及相關(guān)企業(yè)積極參與社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施和服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，大力提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能級(jí)。

多渠道拓展資金來源。一是繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政資金主渠道作用，確保投入社區(qū)養(yǎng)老的財(cái)政性撥款和財(cái)政性補(bǔ)助按照不低于國內(nèi)生產(chǎn)總值或者財(cái)政收入的增速逐年增長(zhǎng)；在試點(diǎn)為困難老年人購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，盡快形成制度性安排，并納入社會(huì)保障體系之中。二是探索福利彩票公益金支持社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的有效途徑，資助社區(qū)老年人福利服務(wù)設(shè)施、活動(dòng)場(chǎng)所、敬老院等設(shè)施建設(shè)。三是通過稅收減免等方式，鼓勵(lì)社區(qū)將社區(qū)企業(yè)部分稅后利潤投入發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老。四是鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人向慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)等非營利機(jī)構(gòu)進(jìn)行公益、救濟(jì)性捐贈(zèng)，支持社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。五是改變傳統(tǒng)觀念，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，逐步建立起政府宏觀管理調(diào)控、社會(huì)中介組織經(jīng)辦運(yùn)作、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營的管理體制，使面向服務(wù)對(duì)象收費(fèi)成為社區(qū)養(yǎng)老的重要基金來源。

促進(jìn)服務(wù)機(jī)構(gòu)社會(huì)化。對(duì)于現(xiàn)有社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，考慮到主要由政府組織建設(shè)，需要逐步推行市場(chǎng)化運(yùn)作方式，實(shí)行法人實(shí)體化管理。重點(diǎn)是參照經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“政企分離”的做法，重構(gòu)部門與下屬養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，建立政府“退出”制度，擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營自主權(quán)，增強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的活力；對(duì)于新成立的社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，要堅(jiān)持政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、個(gè)人等投資主體多元化的原則，自成立之初就實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)行，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展。

推進(jìn)服務(wù)主體多元化。一是加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老人力資源開發(fā)，抓緊研究逐步提高從業(yè)人員收入、增加崗位吸引力的有關(guān)政策，吸納有一定專業(yè)技能的人員從事社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)；堅(jiān)持職業(yè)化發(fā)展方向，制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)崗位專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行職業(yè)資格和技術(shù)等級(jí)管理認(rèn)可制度；有計(jì)劃地在高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)和課程，開展規(guī)范、系統(tǒng)的在職人員專業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，努力提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。二是充分發(fā)揮志愿者隊(duì)伍作用，將社區(qū)內(nèi)身體健康、有奉獻(xiàn)精神、熱心助人的人員組織起來，開展以照顧身體有病、生活困難的老年人為內(nèi)容的公益性志愿者服務(wù)活動(dòng)，在全社會(huì)形成一個(gè)包含各年齡層的“志愿者大軍”，緩解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員短缺的問題。三是鼓勵(lì)老年人開展互助服務(wù)，建立老年人之間的互助網(wǎng)絡(luò)，有效發(fā)揮身體健康、有知識(shí)、有能力的老年人的余熱，使老年人既是養(yǎng)老服務(wù)的需求者，又成為養(yǎng)老服務(wù)潛在的提供者。

建立多層次服務(wù)體系。社區(qū)養(yǎng)老本質(zhì)上是一種規(guī)范化的社會(huì)化服務(wù)，在體現(xiàn)福利性和自助性的同時(shí)，也應(yīng)在一定程度上體現(xiàn)其商品屬性，以滿足多層次、多樣化的需求。因此，要根據(jù)市場(chǎng)需求，建立純福利性社區(qū)服務(wù)、鄰里互助社區(qū)服務(wù)以及有償社區(qū)服務(wù)等多層次服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。純福利性社區(qū)服務(wù)的重點(diǎn)是，為低收入和無收入老年人提供最基本的生存保障；鄰里互助社區(qū)服務(wù)的重點(diǎn)是，促進(jìn)社區(qū)成員各盡所能，為需要幫助的老年人提供道義上的無償支持和補(bǔ)助；有償社區(qū)服務(wù)的重點(diǎn)是，采取政府購買服務(wù)或者私人購買服務(wù)的方式，為有一定經(jīng)濟(jì)能力的老年人提供按需服務(wù)。