當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的矛盾凸現(xiàn)期，勞動就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、食品安全、征用拆遷、教育資源、經(jīng)濟(jì)金融等關(guān)系群眾切身利益的領(lǐng)域存在不少潛在風(fēng)險(xiǎn)與群體糾紛，社會成員多樣化訴求增加，社會管理難度明顯加大。隨著社會的群體化程度加深，一些群體利益具有系統(tǒng)重要性，如得不到及時(shí)解決，群體利益不能得到有效救濟(jì)，將影響到社會的穩(wěn)定和發(fā)展。甚至?xí)l(fā)社會動亂。

我國現(xiàn)行的利益沖突解決機(jī)制主要體現(xiàn)為保護(hù)國家利益和個(gè)體利益的刑事訴訟、民事訴訟與行政訴訟制度。但這些救濟(jì)途徑也存在漏洞，即缺少對群體糾紛或社會利益沖突的救濟(jì)途徑與解決機(jī)制。隨著社會經(jīng)濟(jì)與科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)與生活已逐漸社會化，公害問題也日益凸顯。近年來，為了維護(hù)社會公共利益而出現(xiàn)的公益訴訟案件，已越來越受到社會各界的重視與關(guān)注。

近期我國《民事訴訟法》修改中的一大亮點(diǎn)，就是將公益訴訟問題寫入其修正案草案，規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟”?？梢?，公益訴訟制度能有效遏制公益侵害，保護(hù)受害人利益并防止損害擴(kuò)散，對于維護(hù)社會公正和經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行具有不可替代的作用。

鑒于現(xiàn)實(shí)中涉及環(huán)境污染、食品安全、兒童權(quán)利、工人健康、建筑規(guī)劃、消費(fèi)者保護(hù)等方面的事故不斷發(fā)生，有必要利用目前全國人大修改民事訴訟法的時(shí)機(jī)，盡快建立解決群體利益糾紛案件的公益訴訟制度。為此提出如下方案措施與立法建議：

第一，通過立法確定公益訴訟制度的基本原則與內(nèi)容。

1．公益訴訟保護(hù)的對象是社會公共利益，突出表現(xiàn)為保護(hù)社會弱勢群體的利益，而非個(gè)人利益與國家利益。公益訴訟針對的是損害社會利益的行為，而并未直接損害起訴人的利益。

2．國家有關(guān)機(jī)關(guān)有必要認(rèn)真研究公益訴訟運(yùn)行中可能面臨的問題，并通過民訴法修正案制定相對合理的規(guī)則，包括公益訴訟定性與標(biāo)的、公益訴訟主體的確定、公益訴訟程序的內(nèi)容等方面。

3．根據(jù)我國憲法及有關(guān)法律規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不僅有權(quán)通過抗訴監(jiān)督民事個(gè)案的審理，還有權(quán)監(jiān)督法律的實(shí)施。因此，人民檢察院參與公益訴訟具有憲法依據(jù)。

第二，將公益訴訟定性為民事訴訟，功能在于規(guī)范行為而非損害賠償。

1．群體利益糾紛案件的特點(diǎn)在于受害對象往往是潛在的、不特定的弱勢群體，危害后果具有分散性、間接性、廣泛性。僅依靠公民個(gè)體提起民事訴訟無法解決，也難以通過罪刑法定的刑事訴訟或行政執(zhí)法加以解決。公益訴訟涉及多數(shù)人利益，應(yīng)定性為民事訴訟案件，但可不包括損害賠償問題的請求，而主要解決行為規(guī)范問題，如限于請求被告作為或不作為。

2．公益訴訟案件如借鑒英美式集團(tuán)訴訟方式進(jìn)行在我國并不可行，因?yàn)橛⒚朗郊瘓F(tuán)訴訟是一種由律師主導(dǎo)，并以損害賠償為導(dǎo)向的成本——收益訴訟機(jī)制，其目的在于使集團(tuán)中的所有個(gè)體獲得賠償，容易產(chǎn)生收益分配難題與濫用訴權(quán)傾向。

3．公益訴訟應(yīng)為一種政策導(dǎo)向的集團(tuán)訴訟，訴訟目的在于改變現(xiàn)有的法律格局，如改變相關(guān)的法律政策或有關(guān)的行為，其合理性在于公正的價(jià)值判斷與可行分析。傳統(tǒng)的集團(tuán)訴訟具有補(bǔ)救于事后的特征，公益訴訟則具有防范于未然的特性。

4．公益訴訟解決的是行為規(guī)范問題，而非賠償問題，其被告并不向原告承擔(dān)民事責(zé)任，其結(jié)果是規(guī)范被告的行為，要求被告做特定行為或不作為。如果涉及個(gè)人的民事賠償糾紛，還需直接利害關(guān)系人在公益訴訟的基礎(chǔ)上通過民事訴訟加以解決。

第三，確定檢察機(jī)關(guān)為公益訴訟的基本主體。

1．在我國現(xiàn)行社會環(huán)境下，由個(gè)人或社會團(tuán)體提起公益訴訟不僅成本高，而且影響力有限，所以改革的方向應(yīng)是由國家機(jī)關(guān)作為公益訴訟的基本主體進(jìn)入審判。同時(shí)，立法上也不排除個(gè)人和相關(guān)社會團(tuán)體（如工會、消費(fèi)者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等）可提起公益訴訟。

2．作為公益訴訟主體應(yīng)當(dāng)與案件無利害關(guān)系，故在立法上應(yīng)對“有關(guān)機(jī)關(guān)”加以明確。現(xiàn)行法律中，國家機(jī)關(guān)作為起訴主體，其行政管理權(quán)與主體請求權(quán)之間不應(yīng)發(fā)生混同。

3．檢察機(jī)關(guān)作為法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是代表社會公共利益提起公益訴訟的最為合適主體。在我國，人民檢察院并不隸屬于政府機(jī)關(guān)，具有較高法律地位和獨(dú)立性，并且與公益損害之間不存在利害關(guān)系。

第四，設(shè)定公益訴訟的基本程序內(nèi)容。

作為公益訴訟的基本主體，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)視為社會利益的代表，而非政府利益的代表，因?yàn)檎媾c社會利益并非完全一致。建立公益訴訟制度，應(yīng)制定相應(yīng)的程序配套規(guī)則支持，內(nèi)容涉及提起公益訴訟、民事調(diào)查、行為整改、報(bào)告與備案制度等方面。

1．提起公益訴訟

關(guān)鍵點(diǎn)是在法律上明確規(guī)定人民檢察院提起公益訴訟的主體資格，明文規(guī)定提起公益民事訴訟屬于人民檢察院的職權(quán)范圍之一。檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，既可針對已造成的損害，亦可針對潛在的公益損害。

如損害已發(fā)生，法院可以命令侵害人進(jìn)行賠償，賠償款交入國家設(shè)立的賠償基金，或命令侵害人采取一定補(bǔ)救措施，或發(fā)出禁止作出某種行為的禁令；如果被告行為有造成侵害的危險(xiǎn)且情況緊急，檢察官可在法院作出最終判決前請求其采取保全措施，命令被告采取或不得繼續(xù)某種行為。以環(huán)境公益訴訟為例，行政機(jī)關(guān)和民間環(huán)保組織按照法律的規(guī)定均有提起的資格，檢察機(jī)關(guān)也可以刑事起訴環(huán)境犯罪案件，但由檢察機(jī)關(guān)提起的民事環(huán)境公益訴訟可發(fā)揮最為重要的作用。

2．民事調(diào)查制度

建立民事調(diào)查制度是檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟程序的起點(diǎn)。應(yīng)通過法律賦予檢察機(jī)關(guān)有充分手段獲取公益訴訟證據(jù)，同時(shí)規(guī)定其他機(jī)關(guān)有配合的義務(wù)。在此制度下，一旦收到有關(guān)群體利益受到侵害或有侵害危險(xiǎn)的民眾投訴或其他部門報(bào)告后，檢察機(jī)關(guān)即可進(jìn)行民事調(diào)查。目的在于確定侵害公共利益的事實(shí)、認(rèn)定損害范圍、明確承擔(dān)責(zé)任的主體，重點(diǎn)是收集可能提起公益民事訴訟的證據(jù)材料。調(diào)查中，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求有關(guān)私人或公共機(jī)構(gòu)提供相關(guān)信息資料。對于被調(diào)查對象拒絕提供相關(guān)資料或不配合調(diào)查，則應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的法律后果。

3．行為整改制度

經(jīng)過公益訴訟的民事調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)可能會應(yīng)被告請求與之進(jìn)行和解談判，雙方所達(dá)成的協(xié)議稱為“行為整改承諾”，一般包括侵害一方需要采取的補(bǔ)救措施，以及合適的金錢賠償方案等，這將是司法實(shí)踐中解決公益侵權(quán)案件的一種經(jīng)濟(jì)及有效的手段，但行為整改承諾并不意味檢察機(jī)關(guān)可以放棄訴權(quán)，因?yàn)檫@些權(quán)益屬于整個(gè)社會所有。規(guī)定行為整改制度的目的在于節(jié)約司法成本，在確定可以有效避免或補(bǔ)救公共利益的損害情況下，方可由檢察機(jī)關(guān)與侵害方達(dá)成協(xié)議，明確約定應(yīng)補(bǔ)救的措施與期限，以及中止訴訟程序的條件。

借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，可規(guī)定行為整改措施具有以下效力：確定了承諾方履行整改行為的義務(wù)；形成了法庭外的執(zhí)行依據(jù)；中止行政處理程序；在承諾的整改行為履行完畢后，可以結(jié)束調(diào)查程序。

4．報(bào)告與備案制度

公益訴訟程序的進(jìn)行應(yīng)輔之于報(bào)告與備案制度。報(bào)告制度要求其他行政機(jī)關(guān)或社會團(tuán)體在得知公共利益被侵害信息時(shí)，應(yīng)有義務(wù)向檢察機(jī)關(guān)報(bào)告，使其能及時(shí)掌握侵害公共利益的信息。備案制度要求其他公益訴訟主體如要提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)備案，其目的在于審核該訴訟是否具有公益性，以便必要時(shí)檢察機(jī)關(guān)可作為法律監(jiān)督者參與公益訴訟。

第五，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立公益訴訟部門。

現(xiàn)行法律體系下，我國檢察機(jī)關(guān)僅具有刑事公訴和民事干預(yù)兩種司法職能。前者為行使維護(hù)國家利益的傳統(tǒng)職能，后者為對案件審理的監(jiān)督，如對青少年、殘疾人的法律救助。在公益訴訟機(jī)制下，檢察機(jī)關(guān)還將承擔(dān)維護(hù)社會重要利益的責(zé)任，因而有必要在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對獨(dú)立的部門行使公益訴訟主體的職能。

為履行公益訴訟的職能，應(yīng)考慮在人民檢察院內(nèi)部設(shè)立的公益訴訟部門，亦可與刑事公訴部門處于平級并列關(guān)系，前者分管公益訴訟事宜，后者分管刑事訴訟事宜。由最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院的公益訴訟工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的公益訴訟工作。為此，人民檢察院需要為公益訴訟部門配置專門從事公益訴訟的檢察員。當(dāng)然，公益訴訟部門的設(shè)立并不影響現(xiàn)行的檢察院系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)體制。