近一個(gè)世紀(jì)以來，環(huán)境的嚴(yán)重污染破壞，資源的過度開發(fā)利用，外來物種的大量入侵，導(dǎo)致諸多珍稀野生動(dòng)植物滅絕或?yàn)l臨滅絕的邊緣，直接或間接危及著人類的生存基礎(chǔ)。今年上半年，洞庭湖、鄱陽湖連續(xù)出現(xiàn)的江豚非正常死亡，引起了全國(guó)乃至全世界的關(guān)注。它再次讓人們警醒，面對(duì)生存挑戰(zhàn)，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)具有重大意義：

自然保護(hù)區(qū)是維護(hù)人類生存環(huán)境的生態(tài)保障。自然保護(hù)區(qū)是“青山綠水”的根基，是維護(hù)人類生存環(huán)境的綠色屏障，也是時(shí)代文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。我國(guó)是一個(gè)人口眾多、資源不足的國(guó)家，保護(hù)和改善自然生態(tài)環(huán)境尤為重要。

自然保護(hù)區(qū)是野生動(dòng)植物物種的基因?qū)殠?kù)。隨著生物工程技術(shù)飛速發(fā)展，自然保護(hù)區(qū)豐富、優(yōu)質(zhì)、可再生的野生動(dòng)植物物種資源及其珍稀物種基因，愈來愈顯示出不可估量的價(jià)值，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要作用。

自然保護(hù)區(qū)是促進(jìn)社會(huì)文明發(fā)展的重要載體。自然保護(hù)區(qū)是大地精華最為富足的天然博物館，是人們?nèi)谌胱匀?、尊重自然的天然課堂，是開展科學(xué)研究的天然實(shí)驗(yàn)室。認(rèn)識(shí)自然的萬事萬物，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，每每離不開自然保護(hù)區(qū)這個(gè)天然場(chǎng)所。

通過近期對(duì)江西省自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理情況的調(diào)研，以及對(duì)有關(guān)資料的檢閱，我們了解到，改革開放以來，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理工作已經(jīng)取得長(zhǎng)足發(fā)展和良好成效，劃建數(shù)量和保護(hù)面積處于世界領(lǐng)先地位。但是，依然存在一些亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在：

區(qū)域發(fā)展不平衡，自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)布局有待完善。國(guó)家支持政策和各地政府重視程度不一，自然保護(hù)區(qū)布局失衡、結(jié)構(gòu)不盡合理，現(xiàn)行的自下而上的申報(bào)、評(píng)審、審批制度，缺乏宏觀指導(dǎo)。另外，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)基本上是按照行政區(qū)界劃建，生態(tài)系統(tǒng)缺乏完整性，一些急需加強(qiáng)自然物種保護(hù)的區(qū)域，由于地方?jīng)]有申報(bào)或受指標(biāo)限制而被排除在外。

法律法規(guī)建設(shè)滯后，不適應(yīng)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展要求。1985年頒布實(shí)施的《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》和1994年頒布實(shí)施的《自然保護(hù)區(qū)條例》，這兩部?jī)H有的國(guó)家法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前多類型、多級(jí)別、多區(qū)域的自然保護(hù)區(qū)發(fā)展需要。如《條例》規(guī)定的禁止“砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)”，有悖自然資源保護(hù)與利用相統(tǒng)一的原則，難以協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生存的矛盾。

經(jīng)費(fèi)投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施和科研監(jiān)測(cè)水平落后。目前中央財(cái)政僅設(shè)立了國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金和少量能力建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，日常管理經(jīng)費(fèi)由地方承擔(dān)。而多數(shù)自然保護(hù)區(qū)位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，配套資金根本無法足額到位，日常管理經(jīng)費(fèi)得不到落實(shí)，科研監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)投入更是無從談起，導(dǎo)致監(jiān)測(cè)體系落后，資源本底不清。

保護(hù)區(qū)移民困難，居民生活收入偏低。以江西為例，全省自然保護(hù)區(qū)涉及人口多達(dá)126萬人，70%林地、98%的湖泊濕地屬個(gè)人或集體所有。為保障生態(tài)完整性，大量竹木林劃入保護(hù)區(qū)域，林農(nóng)只能“望林興嘆”。而依據(jù)全省目前的財(cái)政狀況，無力支付林農(nóng)下山的全部移民費(fèi)用，也無法支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展生態(tài)旅游項(xiàng)目，保護(hù)區(qū)群眾收入遠(yuǎn)低于全省平均水平。

生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善。政策規(guī)定，中央財(cái)政對(duì)列入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)公益林的國(guó)有林、集體林每畝分別補(bǔ)償5元和10元，加上地方財(cái)政補(bǔ)助，一般每畝不超過20元，抵不上一根毛竹的收益，而濕地至今沒有任何補(bǔ)償。偏低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和不完善的補(bǔ)償機(jī)制，勢(shì)必挫傷保護(hù)區(qū)建設(shè)的積極性。

管理體制不健全，保護(hù)工作難以有序開展。目前國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)大多仍屬縣級(jí)政府管理，級(jí)別設(shè)置高低不等，機(jī)構(gòu)性質(zhì)五花八門，一些自然保護(hù)區(qū)集行政、事業(yè)和企業(yè)職能于一體，主要精力放在社會(huì)事務(wù)或創(chuàng)收自養(yǎng)上，無法保證巡護(hù)、監(jiān)測(cè)、科研、宣教、社區(qū)共管等工作的有序開展，弱化了保護(hù)管理職能。

為此，我們建議：

統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的空間布局。采取自下而上的申報(bào)、評(píng)審、審批制度和自上而下的直接批建制度。對(duì)急需搶救性保護(hù)的重要生態(tài)系統(tǒng)和物種，在專家評(píng)估后由國(guó)家強(qiáng)制指令性劃建為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。對(duì)因地方財(cái)政困難導(dǎo)致申報(bào)工作滯后的生物多樣區(qū)域，國(guó)家給予申報(bào)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并在申報(bào)指標(biāo)上優(yōu)先安排。

完善法規(guī)，推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)“一區(qū)一法”建設(shè)。盡快修改《自然保護(hù)區(qū)條例》并適時(shí)上升為法律。針對(duì)南方集體林（湖）區(qū)實(shí)際情況，科學(xué)規(guī)定在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，緩解保護(hù)與發(fā)展矛盾。加快地方法規(guī)建設(shè)，積極推進(jìn)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的“一區(qū)一法”，以適應(yīng)自然保護(hù)區(qū)多類型發(fā)展需求。

加大投入，優(yōu)先扶持集體林區(qū)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。加大南方集體林（湖）區(qū)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)投資總量，針對(duì)南方集體林（湖）區(qū)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)情況復(fù)雜、管護(hù)難度大、巡護(hù)成本高等問題，參照西部省份做法，減免地方配套資金。同時(shí)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能力建設(shè)投資力度，提高南方集體林（湖）區(qū)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理水平。

以人為本，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)與社區(qū)和諧發(fā)展。設(shè)立國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共建專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，一是支持南方集體林（湖）區(qū)發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)、替代能源和技術(shù)培訓(xùn)，示范帶動(dòng)社區(qū)群眾改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高社區(qū)群眾收入水平，減少對(duì)自然保護(hù)區(qū)資源利用的依賴；二是支持自然保護(hù)區(qū)開展核心區(qū)和緩沖區(qū)移民，對(duì)居民搬遷、再就業(yè)培訓(xùn)等進(jìn)行補(bǔ)助；三是采取贖買、租賃等方式，優(yōu)先將核心區(qū)、緩沖區(qū)的集體林地（湖泊）權(quán)屬轉(zhuǎn)為自然保護(hù)區(qū)所有。

提高標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一是將國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍所有林地納入國(guó)家重點(diǎn)公益林范圍，并提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是參照生態(tài)公益林補(bǔ)償辦法，建立濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)濕地類型自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償；三是增加轉(zhuǎn)移支付，建立多途徑補(bǔ)償投入機(jī)制，從受益的水電、旅游等經(jīng)營(yíng)企業(yè)提取生態(tài)補(bǔ)償金，支持自然保護(hù)區(qū)建設(shè)。

理順體制，規(guī)范自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。明確規(guī)定和推進(jìn)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)由國(guó)家和省直管，統(tǒng)一規(guī)定國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為全額撥款公益性事業(yè)單位，剝離社會(huì)事務(wù)性負(fù)擔(dān)，并按有關(guān)規(guī)定落實(shí)人員編制，確保日常管理經(jīng)費(fèi)，著力改變體制不清、機(jī)構(gòu)混亂的現(xiàn)狀。