編者按：民生問(wèn)題，事關(guān)廣大人民群眾的切身利益。中共十八大報(bào)告把民生問(wèn)題擺在更加突出的位置，提出了努力辦好人民滿意的教育、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)、千方百計(jì)增加居民收入、統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)、提高人民健康水平的目標(biāo)和任務(wù)。2012年12月20日，民盟中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和民盟北京市委員會(huì)以“構(gòu)建民生優(yōu)先的社會(huì)公平保障體系”為題舉辦了第三屆民生論壇，與會(huì)專(zhuān)家學(xué)者就教育、就業(yè)、醫(yī)改等民生問(wèn)題進(jìn)行了深入討論，為構(gòu)建公平的社會(huì)保障體系建言獻(xiàn)策。現(xiàn)將發(fā)言?xún)?nèi)容編發(fā)如下。

大力促進(jìn)教育公平的社會(huì)期待和政策回應(yīng)

教育部教育發(fā)展研究中心主任　張力

教育公平是社會(huì)公平的重要組成部分，也是教育政策的基本價(jià)值取向。進(jìn)入新世紀(jì)第二個(gè)十年，我國(guó)已經(jīng)明確把促進(jìn)公平作為國(guó)家基本教育政策，教育公平的主要責(zé)任在政府，全社會(huì)要共同促進(jìn)教育公平。政府應(yīng)當(dāng)用更多的公共資源支持教育事業(yè)，但是公民一生多樣化的學(xué)習(xí)選擇，不可能全由政府包攬，政府既不能推卸法定責(zé)任，又要避免承諾沒(méi)有足夠能力保障的教育公平，需要本著盡力而為、量力而行的原則向前推進(jìn)。

從宏觀政策角度來(lái)看，首先需要切分公共服務(wù)和非公共服務(wù)，然后再將公共服務(wù)分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，據(jù)此確認(rèn)政府和社會(huì)各方的責(zé)任。通常而言，基本公共服務(wù)需要財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，免費(fèi)或基本免費(fèi)提供（如義務(wù)教育）；非基本公共服務(wù)需要財(cái)政資助或補(bǔ)貼（也可購(gòu)買(mǎi)社會(huì)力量提供服務(wù)），保持低收費(fèi)水平，居民分擔(dān)適當(dāng)成本（如非義務(wù)教育）；非公共服務(wù)允許民間資本進(jìn)入經(jīng)營(yíng)、按成本或超成本收費(fèi)，政府監(jiān)管但不介入（如營(yíng)利性教育培訓(xùn)）。2010年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：“改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，增強(qiáng)多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求”，第一次界定了基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)的關(guān)系，為社會(huì)事業(yè)體制改革明確了方向。

2012年，中共十八大報(bào)告又對(duì)“大力促進(jìn)教育公平”提出新的更高要求，將其作為“努力辦好人民滿意的教育”的重要舉措，這是新世紀(jì)新階段我國(guó)保障和改善民生的重點(diǎn)要求，彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的重要理念，政策導(dǎo)向主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，大力促進(jìn)教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利。教育寄托著億萬(wàn)家庭對(duì)美好生活的期盼，教育機(jī)會(huì)公平直接關(guān)系法律賦予公民的基本教育權(quán)，是改革發(fā)展成果由人民共享的集中體現(xiàn)。新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)建成了世界最大規(guī)模的教育體系，教育投入大幅增長(zhǎng)，辦學(xué)條件顯著改善，教育改革逐步深化，辦學(xué)水平不斷提高。中共十六大以來(lái)，以胡錦濤同志為總書(shū)記的黨中央更加高度重視改善民生，在深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀的進(jìn)程中，堅(jiān)持把促進(jìn)公平作為國(guó)家基本教育政策，促進(jìn)教育公平政策力度不斷加大，城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)現(xiàn)，職業(yè)教育快速發(fā)展，高等教育質(zhì)量穩(wěn)步提高，教育公平邁出重大步伐。據(jù)國(guó)際組織近期數(shù)據(jù)測(cè)算，我國(guó)大中小學(xué)三級(jí)總和毛入學(xué)率已達(dá)到中等收入國(guó)家平均水平，高于我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值全球排位。教育公平程度的顯著提高，有效地保障了學(xué)齡人口和社會(huì)其他群體接受教育的機(jī)會(huì)，為全面建成小康社會(huì)提供了有力支持。

面對(duì)新世紀(jì)以來(lái)國(guó)內(nèi)外顯著變化的新形勢(shì)和新要求，為了更好地適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切要求和億萬(wàn)群眾接受良好教育的強(qiáng)烈期盼，中共十八大報(bào)告明確提出2020年“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)。全民受教育程度和創(chuàng)新人才培養(yǎng)水平明顯提高，進(jìn)入人才強(qiáng)國(guó)和人力資源強(qiáng)國(guó)行列，教育現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”的新要求。我們朝著這一奮斗目標(biāo)前進(jìn)，就必須不斷擴(kuò)大和切實(shí)保障基本的教育機(jī)會(huì)公平。胡錦濤同志在2010年全國(guó)教育工作會(huì)議上曾強(qiáng)調(diào)指出，“教育公平的關(guān)鍵是機(jī)會(huì)公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利”，這一思想集中反映在中共十八大報(bào)告之中。今后按照中共十八大精神，在義務(wù)教育階段，就要著力健全義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機(jī)制，鞏固免費(fèi)義務(wù)教育的普及成果，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展，著重推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，確保適齡兒童少年接受良好義務(wù)教育。在其他教育階段，要切實(shí)落實(shí)政府在辦好學(xué)前教育中的責(zé)任，加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。在基本普及高中階段教育進(jìn)程中，將主要面向未成年人的中等職業(yè)教育作為基礎(chǔ)性、普惠性教育服務(wù)納入基本公共教育服務(wù)范圍，逐步實(shí)行中等職業(yè)教育免費(fèi)制度，努力讓廣大人民群眾共同享有更加均等化的基本公共教育服務(wù)。

第二，大力促進(jìn)教育公平的根本措施是合理配置教育資源。公共教育資源配置公平，既是教育機(jī)會(huì)公平的重要途徑，也是教育公平的更高層次要求。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是中共十六大以來(lái)，黨和國(guó)家始終高度重視困難地區(qū)和困難群體的教育系統(tǒng)能力建設(shè)，采取很多措施予以支持和幫扶，取得了顯著成效和成功經(jīng)驗(yàn)。目前，我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系已經(jīng)初步建立。我們要清醒地看到，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育率先依法全面納入財(cái)政保障范圍，在相當(dāng)多地區(qū)尚屬低水平的教育公平措施使農(nóng)民感到負(fù)擔(dān)顯著減輕，農(nóng)村基本公共教育服務(wù)均等化在普遍十分薄弱的基礎(chǔ)上起步，容易使農(nóng)民更多地感受到財(cái)政支持下的直接福利性效益。但是，不同地區(qū)義務(wù)教育保障新機(jī)制的落實(shí)難度不容低估。特別是中、西部地區(qū)鞏固義務(wù)教育普及成果、形成長(zhǎng)效保障新機(jī)制的任務(wù)顯得更加突出，而且在各類(lèi)非義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出方面，各地區(qū)也因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力呈現(xiàn)出十分顯著的差距。即使是2012年如期實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)，各級(jí)教育生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出將有明顯增長(zhǎng)，然而省際結(jié)構(gòu)性差距并未明顯縮小，在發(fā)達(dá)地區(qū)可能出現(xiàn)“錦上添花”的態(tài)勢(shì)，急需“雪中送炭”的欠發(fā)達(dá)地區(qū)依然在后面費(fèi)力追趕。對(duì)此，胡錦濤同志深刻地指出，促進(jìn)教育公平的“重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群眾，根本措施是合理配置教育資源。”

按照中共十八大的新要求，當(dāng)前重點(diǎn)是繼續(xù)加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展差距，通過(guò)合理配置教育資源尤其是財(cái)政投入為主的公共教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜，積極推進(jìn)困難地區(qū)辦學(xué)條件盡快達(dá)到國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善國(guó)家教育資助政策體系，使其有效、全面覆蓋各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的困難群體。在支持特殊教育、提高家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助水平、積極推動(dòng)農(nóng)民工子女平等接受教育等方面，加強(qiáng)國(guó)家和地方政策的相互銜接和配套，建立健全在各級(jí)政府主導(dǎo)下廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)參與積極性的機(jī)制，著力保障殘疾兒童少年、農(nóng)民工隨遷和留守子女、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的受教育權(quán)利，在義務(wù)教育階段努力不讓一個(gè)孩子因家庭經(jīng)濟(jì)困難、就學(xué)困難或者學(xué)習(xí)困難而失學(xué)，在其他教育階段為每個(gè)學(xué)生開(kāi)辟適合他們成長(zhǎng)成才的多樣化路徑。

第三，大力促進(jìn)教育公平的重要環(huán)節(jié)是堅(jiān)持教育制度規(guī)則公平。促進(jìn)教育公平是復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，教育制度規(guī)則公平對(duì)于教育公平至關(guān)重要。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家層面政策在堅(jiān)持教育公益性方面較為艱難地守住了基本底線，與世界同期公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重相比，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支持力度依然低于世界平均水平，正是由于來(lái)自民間的非財(cái)政教育支出及時(shí)彌補(bǔ)了公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的不足，才使教育大國(guó)的跨越式發(fā)展得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)國(guó)家綜合實(shí)力逐漸增強(qiáng)和財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)后，我國(guó)政府出臺(tái)的一系列政策導(dǎo)向，都在更大幅度地指向教育公平，并努力使其法制化和制度化，逐步使均等化的基本公共教育服務(wù)覆蓋城鄉(xiāng)，使更加公平運(yùn)行的各級(jí)各類(lèi)教育事業(yè)基本滿足公民的需求。今后，我國(guó)要從人力資源大國(guó)邁向人力資源強(qiáng)國(guó)，既需要公共財(cái)政支持教育能力與日俱增，也需要健全能夠促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制，形成用好、管好不斷增長(zhǎng)的財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的制度，同時(shí)，還要使繼續(xù)通過(guò)多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)、健全保障教育公平的規(guī)則程序越來(lái)越成為教育系統(tǒng)和社會(huì)各界的高度共識(shí)和一致要求。

近年來(lái)，胡錦濤同志對(duì)事關(guān)教育公平的制度建設(shè)非常關(guān)注，認(rèn)為“促進(jìn)教育公平，要著力促進(jìn)教育制度規(guī)則公平，全面推進(jìn)依法治教和依法治校，堅(jiān)持用規(guī)范管理維護(hù)教育公平”。中共十八大報(bào)告正體現(xiàn)了這一帶有根本性的要求。今后，各級(jí)政府和教育行政部門(mén)在實(shí)施重大教育政策及改革舉措前，要堅(jiān)持問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，通過(guò)預(yù)設(shè)規(guī)則程序征求社會(huì)意見(jiàn)，完善督導(dǎo)制度和監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，各級(jí)各類(lèi)學(xué)校繼續(xù)做好校務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)，實(shí)施招生考試“陽(yáng)光工程”，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，積極發(fā)揮社會(huì)組織在教育公共治理中的作用。同時(shí)，民辦教育是我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量，按照中共十八大報(bào)告所重申的鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量興辦教育的要求，各級(jí)政府還要在大力支持和依法管理民辦教育方面作出不懈努力，支持社會(huì)力量積極探索辦學(xué)體制和育人模式創(chuàng)新，提高質(zhì)量辦出特色。這都需要全面推進(jìn)依法治教和依法治校，堅(jiān)持用規(guī)范管理維護(hù)教育公平，為努力辦好人民滿意的教育奠定更好的制度基礎(chǔ)，營(yíng)造更好的社會(huì)氛圍。

展望未來(lái)，中共十八大報(bào)告關(guān)于“大力促進(jìn)教育公平”的重要論述，必將在我國(guó)教育改革發(fā)展前進(jìn)道路上顯示出重要戰(zhàn)略指導(dǎo)意義，我們要堅(jiān)定不移地以“努力辦好人民滿意的教育”為長(zhǎng)期工作重點(diǎn)，不斷推動(dòng)教育公平有新的進(jìn)展，化為惠及億萬(wàn)學(xué)子和家庭的政策行動(dòng)。

民生財(cái)政是以人為本的財(cái)政

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)　劉尚希

什么是民生

現(xiàn)在人們對(duì)民生有一個(gè)直觀的理解，就是中央有關(guān)文件中提出的“五有”，即“學(xué)有所教，勞有所得，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，住有所居”。實(shí)際上，“民生”概念是一種中國(guó)式的表達(dá)。西方國(guó)家講的是福利，直觀的說(shuō)法就是過(guò)好日子、好的生活，住房、醫(yī)療、教育、社保等，更多是從福利的角度來(lái)理解和詮釋的。福利分為社會(huì)福利和企業(yè)福利，企業(yè)福利是企業(yè)的事情，社會(huì)福利則是國(guó)家給所有老百姓提供的，也稱(chēng)公共福利。西方國(guó)家在這些問(wèn)題上的概念體系漸漸演變?yōu)橐愿＠麨楹诵模纬闪怂^的福利國(guó)家。實(shí)際上“民生”和“福利”兩者表達(dá)的是同樣的問(wèn)題，不過(guò)內(nèi)涵上仍有區(qū)別，福利側(cè)重于錦上添花，而民生側(cè)重于雪中送炭。西方的表達(dá)在政策上有一個(gè)重要的理念或者說(shuō)目標(biāo)，就是追求社會(huì)福利最大化。而民生作為我國(guó)的重要治國(guó)理念，或者說(shuō)政策目標(biāo)，卻不能追求最大化，否則，要么導(dǎo)致稅負(fù)加重，要么使赤字債務(wù)擴(kuò)大，最終危害民生。歐洲國(guó)家的債務(wù)危機(jī)，實(shí)際上就是追求福利最大化導(dǎo)致的，這對(duì)我們是一個(gè)恰逢其時(shí)的警示。凡是追求最大化的政策目標(biāo)，往往都會(huì)脫離約束條件而導(dǎo)致危機(jī)。

對(duì)民生的理解應(yīng)放在我國(guó)的語(yǔ)境下，放在我國(guó)的歷史文化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這個(gè)背景下，放在13億人口的發(fā)展中大國(guó)這個(gè)基礎(chǔ)上。只有這樣，才能準(zhǔn)確地把握民生的內(nèi)涵及其意義。

首先，民生應(yīng)成為一項(xiàng)基本的價(jià)值觀。其實(shí)，民生是與自由、平等、民主這樣的基本價(jià)值并行的價(jià)值，是獨(dú)立的基本價(jià)值。在歐洲文藝復(fù)興基礎(chǔ)上形成的思想啟蒙運(yùn)動(dòng)，尤其是英國(guó)革命、法國(guó)大革命、美國(guó)獨(dú)立等歷史事件，使自由、平等、民主等理念逐漸成為西方主流價(jià)值體系中的核心價(jià)值觀，并伴隨著工業(yè)文明的影響擴(kuò)散到全球，但當(dāng)時(shí)的思想家以及美國(guó)《獨(dú)立宣言》和法國(guó)《人權(quán)宣言》都沒(méi)有把消除貧困這樣的基本民生問(wèn)題提出來(lái)，因而在西方的人權(quán)理念中，民生是被視而不見(jiàn)的。盡管新自由主義者對(duì)洛克等人的古典自由主義提出了尖銳的批評(píng)，如霍布斯認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加大對(duì)社會(huì)的控制，并影響到后來(lái)福利主義的形成和所謂福利國(guó)家的建立，羅斯福在美國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期也提出過(guò)免于匱乏的自由，但并未形成影響全球的價(jià)值觀。直到2000年《聯(lián)合國(guó)千年宣言》中，才在關(guān)于自由、平等的論述中重點(diǎn)提出了免于饑餓等基本民生問(wèn)題，并單獨(dú)提出了針對(duì)民生的千年發(fā)展目標(biāo)，要求192個(gè)成員國(guó)，在2015年必須實(shí)現(xiàn)8項(xiàng)目標(biāo)：第一，免除饑餓，消除絕對(duì)貧困，就是解決吃飯的問(wèn)題；第二，教育的問(wèn)題，讓所有的兒童上得起學(xué)，對(duì)我們來(lái)說(shuō)就是解決上學(xué)難、上學(xué)貴的問(wèn)題；第三，保護(hù)婦女的權(quán)利；第四，降低嬰兒的死亡率；第五，改善婦女保??；第六，與各種疾病作斗爭(zhēng)；第七，保證環(huán)境的可持續(xù)能力；第八，全球合作促進(jìn)發(fā)展。在這個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)中也談到自由、民主、平等，但是多項(xiàng)內(nèi)容體現(xiàn)的恰恰是我們所說(shuō)的民生問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的提出是一個(gè)標(biāo)志性事件，意味著民生漸漸成為全球的共同價(jià)值，尤其是在全球貧富分化加劇的情勢(shì)下，其價(jià)值和意義更加凸顯出來(lái)。

對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，只有使民生能夠成為基本的價(jià)值觀，才能避免在改善民生的過(guò)程中陷入誤區(qū)。西方的福利概念是民生的另一種表達(dá)，他們?cè)趯?shí)踐當(dāng)中也是有意無(wú)意這么做的，但是并沒(méi)有把它當(dāng)成基本的價(jià)值觀看待，更沒(méi)有在全球推行。若是民生成為全球價(jià)值觀，地球上免除饑餓這樣的民生問(wèn)題也許就能得到解決。我國(guó)靠自己的努力提前完成了聯(lián)合國(guó)提出的千年發(fā)展目標(biāo)，但許多發(fā)展中國(guó)家卻進(jìn)展不大，發(fā)達(dá)國(guó)家也不大關(guān)心。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，不少發(fā)展中國(guó)家的民生狀況反而惡化了，全球忍饑挨餓的人至少又增加了一億。世界上有基于民族國(guó)家的福利主義，但要形成基于全球的民生價(jià)值觀還需要時(shí)間。

第二，在現(xiàn)實(shí)中，民生的載體是消費(fèi)。用經(jīng)濟(jì)學(xué)語(yǔ)言來(lái)說(shuō)，民生問(wèn)題就是消費(fèi)問(wèn)題。教育問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題也是消費(fèi)問(wèn)題，民生最終的落腳點(diǎn)就是通過(guò)物質(zhì)和精神消費(fèi)實(shí)現(xiàn)人的更好的生存和發(fā)展。如果從民生的經(jīng)濟(jì)影響來(lái)看，改善民生實(shí)質(zhì)上同時(shí)就是在擴(kuò)大消費(fèi)。但若倒過(guò)來(lái)，則不一定成立，僅僅從數(shù)量上擴(kuò)大消費(fèi)不一定同時(shí)有利于改善民生。只有在擴(kuò)大消費(fèi)的同時(shí)縮小消費(fèi)差距，才有利于真正改善民生。就此而言，民生與社會(huì)底線平等具有內(nèi)在的聯(lián)系。從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，民生問(wèn)題是社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容；而從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，民生也是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的內(nèi)容。民生兼容經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。

消費(fèi)分為私人消費(fèi)和公共消費(fèi)，其中政府提供的公共服務(wù)實(shí)際上就是公共消費(fèi)。當(dāng)今社會(huì)，私人消費(fèi)與公共消費(fèi)之間的聯(lián)系越來(lái)越緊密，公共消費(fèi)是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，沒(méi)有公共消費(fèi)，私人消費(fèi)寸步難行，因?yàn)樵诠不纳鐣?huì)當(dāng)中，個(gè)人消費(fèi)的一舉一動(dòng)都離不開(kāi)公共設(shè)施，比如買(mǎi)汽車(chē)是私人消費(fèi)，但這種消費(fèi)需要道路交通設(shè)施來(lái)匹配，如果沒(méi)有政府提供的道路交通設(shè)施供社會(huì)公共消費(fèi)，私人汽車(chē)的功能就發(fā)揮不出來(lái)，私人的汽車(chē)消費(fèi)行為就難以充分實(shí)現(xiàn)。

正是在這個(gè)意義上，民生具有很強(qiáng)的公共性。改善民生更多是通過(guò)公共消費(fèi)來(lái)發(fā)揮作用。政府應(yīng)該將其職責(zé)范圍內(nèi)的公共消費(fèi)提供到位，而個(gè)人消費(fèi)可以解決的問(wèn)題，政府應(yīng)該盡量退出。

消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。用過(guò)去的老話來(lái)說(shuō)，就是不斷提高人民群眾的物質(zhì)文化生活水平，為人的自由發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)。而社會(huì)發(fā)展的內(nèi)涵，實(shí)際上就是大力發(fā)展各類(lèi)社會(huì)事業(yè)，滿足公共消費(fèi)，為人的自由發(fā)展提供某種公共保障。而民生這個(gè)概念綜合了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)，由此引申出來(lái)的結(jié)論就是：民生是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。收入分配、就業(yè)、社會(huì)保障等等問(wèn)題都是以民生為旨?xì)w的。所以，民生不是個(gè)人生活要素的大雜燴，而是在更大程度上實(shí)現(xiàn)人的自由發(fā)展，使人得到更大程度的解放，免于各種風(fēng)險(xiǎn)的侵?jǐn)_。

如何改善民生

人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段，人類(lèi)文明主要體現(xiàn)在物質(zhì)技術(shù)條件方面，而人類(lèi)的自由卻在各種不確定性引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)中消失殆盡，從而重新陷入由現(xiàn)代物質(zhì)技術(shù)條件鑄造的鎖鏈之中。就此而言，改善民生的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)某種制度安排減少每個(gè)人所受到的風(fēng)險(xiǎn)侵?jǐn)_。

前面提到，民生問(wèn)題是消費(fèi)問(wèn)題，而消費(fèi)存在風(fēng)險(xiǎn)。消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)是人生存、發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，與生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)不同。生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)更多地與財(cái)產(chǎn)、利潤(rùn)等物質(zhì)要素直接關(guān)聯(lián)，而消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)是與人直接聯(lián)系在一起。消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)可以從個(gè)人、個(gè)體的角度和宏觀的角度去分析。

從個(gè)體角度看消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，歸納起來(lái)有三種。第一，可獲得性風(fēng)險(xiǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，口袋里沒(méi)有錢(qián)就可能吃不上飯，這是買(mǎi)不起的風(fēng)險(xiǎn)。第二，可及性風(fēng)險(xiǎn)。你有錢(qián)，買(mǎi)得起，但是買(mǎi)不來(lái)，譬如說(shuō)你是億萬(wàn)富翁，你想買(mǎi)純凈的空氣，但空氣被污染了，你就買(mǎi)不來(lái)。第三，信息不對(duì)稱(chēng)的風(fēng)險(xiǎn)。比如，在消費(fèi)過(guò)程中，消費(fèi)對(duì)象不是自己生產(chǎn)的，無(wú)法知道對(duì)方提供的產(chǎn)品和服務(wù)是否安全。

從宏觀角度看，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)也有三種。第一，無(wú)限擴(kuò)大的生產(chǎn)能力與不斷萎縮的消費(fèi)之間的矛盾導(dǎo)致的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。這與體制、政策以及發(fā)展方式有關(guān)。政府為了追求GDP的增長(zhǎng)，不顧一切地生產(chǎn)，就會(huì)與消費(fèi)脫節(jié)。同時(shí)還與理論的誤導(dǎo)有關(guān)，比如將消費(fèi)看成是拉動(dòng)GDP的手段和工具，而不是目的，這樣消費(fèi)就被異化了。GDP在不斷擴(kuò)大，但是消費(fèi)所占比例卻越來(lái)越小，這種消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在這樣的情況下，民生是無(wú)法改善的。第二，整個(gè)社會(huì)消費(fèi)不平等的風(fēng)險(xiǎn)。杜甫的一句詩(shī)“朱門(mén)酒肉臭，路有凍死骨”很恰當(dāng)?shù)卣f(shuō)明了這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在我國(guó)的奢侈品消費(fèi)已經(jīng)是世界排名第二，馬上要超過(guò)日本成為世界第一。這是消費(fèi)差距快速擴(kuò)大的重要表現(xiàn)。這種消費(fèi)不平等的風(fēng)險(xiǎn)威脅著整個(gè)改革開(kāi)放的進(jìn)程，甚至可以說(shuō)在威脅著走向現(xiàn)代化的進(jìn)程，威脅著中華民族的崛起。消費(fèi)差距的縮小，消費(fèi)的平等性，是改善民生需要考慮的內(nèi)容。第三，消費(fèi)不安全的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在消費(fèi)越來(lái)越讓人不放心，吃的、穿的、用的、玩的，幾乎沒(méi)有東西可以讓人放心。消費(fèi)的不安全性，會(huì)導(dǎo)致人們的生活質(zhì)量下降。這種宏觀消費(fèi)不安全的風(fēng)險(xiǎn)是我們當(dāng)前面臨的重大問(wèn)題。

微觀層面與宏觀層面的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，恰恰是改善民生所面臨的主要難點(diǎn)，也是改善民生的難題。改善民生到底要抓什么？宏觀的風(fēng)險(xiǎn)，需要政策關(guān)注；微觀的風(fēng)險(xiǎn)，要通過(guò)制度的創(chuàng)新去化解。當(dāng)前的政策思路應(yīng)當(dāng)是用風(fēng)險(xiǎn)的思維、風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)向，去化解整個(gè)社會(huì)中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)化解了，幸福自然就實(shí)現(xiàn)了。人的恐懼來(lái)自于不確定性，風(fēng)險(xiǎn)恰恰就是不確定性產(chǎn)生的。只有減少不確定性，減少消費(fèi)當(dāng)中的風(fēng)險(xiǎn)，才可能使老百姓覺(jué)得更加幸福。

政策導(dǎo)向是什么呢？就是社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)最小化。風(fēng)險(xiǎn)不可能完全消失，政府的目標(biāo)只能是公共風(fēng)險(xiǎn)最小化，這跟福利經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的目標(biāo)恰恰相反。公共風(fēng)險(xiǎn)最小化就意味著老百姓的生活幸福感最大化。所以，改善民生就是化解風(fēng)險(xiǎn)，使宏觀和微觀層面上的風(fēng)險(xiǎn)盡可能最小化。然而，微觀的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)老百姓可以直接感受到，但是宏觀的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)老百姓一時(shí)是感受不到的，只有大到了一定程度，出現(xiàn)了危機(jī)時(shí)，老百姓才會(huì)感受到，而一旦累計(jì)到了爆發(fā)危機(jī)的程度，再去化解和防范，就需要花費(fèi)巨大成本。所以，改善民生，首先要抓住宏觀消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。

改善民生是不是只是政府的責(zé)任，完全由政府包辦呢？其實(shí)，改善民生有一個(gè)責(zé)任分擔(dān)的問(wèn)題?，F(xiàn)代社會(huì)是分工的社會(huì)，不僅有生產(chǎn)的分工，而且有責(zé)任的分工。現(xiàn)在，這種責(zé)任意識(shí)在整個(gè)社會(huì)淡化了，社會(huì)的責(zé)任越來(lái)越集中于政府，很多社會(huì)主體并沒(méi)有意識(shí)到自己的責(zé)任。由于沒(méi)有一個(gè)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，依然存在一種“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”體制。改善民生不僅僅是政府的事情，也是全世界每個(gè)組織、每個(gè)家庭、每個(gè)人的事。改善民生不能由政府去包辦一切，也不是推卸政府責(zé)任，政府要懂得哪個(gè)該辦，哪個(gè)不該辦，哪些由個(gè)人承當(dāng)，哪些可以由社會(huì)組織承擔(dān)，哪些由政府承當(dāng)，從而達(dá)到分解風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而達(dá)到減少風(fēng)險(xiǎn)的目的。

從公共財(cái)政到民生財(cái)政

公共財(cái)政是從經(jīng)濟(jì)學(xué)中得出來(lái)的，是市場(chǎng)的視角，雖然跟過(guò)去的財(cái)政理論相比是很大的進(jìn)步，但依然是“物本財(cái)政”。因?yàn)楣藏?cái)政的理念還是講，市場(chǎng)能做的交給市場(chǎng)，市場(chǎng)不能做的交給政府來(lái)做，強(qiáng)調(diào)的是效率，而效率還是以生產(chǎn)為本位，以生產(chǎn)為本位的財(cái)政還是屬于物本財(cái)政?，F(xiàn)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)就是以生產(chǎn)為本位的經(jīng)濟(jì)學(xué)，而不是以人為本的經(jīng)濟(jì)學(xué)。因此，在以生產(chǎn)本位、以物為本的經(jīng)濟(jì)學(xué)指導(dǎo)下，形成的公共財(cái)政也是以物為本位的財(cái)政。

民生財(cái)政則是人本財(cái)政。前面談到，民生是社會(huì)的基本價(jià)值，像自由、平等、民主一樣，民生財(cái)政是與這個(gè)基本價(jià)值相聯(lián)系的。在經(jīng)濟(jì)學(xué)沒(méi)有變成以人為本的情況下，只是為生產(chǎn)而生產(chǎn)，就會(huì)一直出現(xiàn)危機(jī)。經(jīng)濟(jì)學(xué)要解放出來(lái)，要回歸到以人為本。民生財(cái)政只是一個(gè)名稱(chēng)而已，背后是人本財(cái)政。也就是說(shuō)，財(cái)政所有的制度安排，所有的政策，包括目標(biāo)取向，都應(yīng)當(dāng)以有利于人的生存與發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)。從學(xué)術(shù)界到政府部門(mén)，不少人對(duì)民生財(cái)政的理解是現(xiàn)象層面的，從統(tǒng)計(jì)口徑上去談民生支出的多寡。這是對(duì)民生財(cái)政的一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)。民生財(cái)政是屬性的定位，是主體的概念，與財(cái)政上的民生支出范圍無(wú)關(guān)。如果財(cái)政的一部分說(shuō)是民生財(cái)政，那么，另一部分是什么財(cái)政呢？這是自相矛盾的認(rèn)識(shí)。

民生財(cái)政是人本財(cái)政，是以人為本的財(cái)政，這與科學(xué)發(fā)展觀是非常吻合的。而公共財(cái)政源自西方，是按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架建設(shè)的，是物本財(cái)政。與過(guò)去的所有制財(cái)政相比，公共財(cái)政是一個(gè)巨大的進(jìn)步，它凸顯了公共性。但與民生財(cái)政比較，公共財(cái)政又有歷史的保守性，是以物為基礎(chǔ)的財(cái)政?，F(xiàn)在，政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題變得更加突出，民生政策的重要性日益顯現(xiàn)出來(lái)，從民生的角度來(lái)考慮所有政策變得越來(lái)越重要。

公共財(cái)政著眼于滿足社會(huì)公共需要，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和發(fā)展至為重要。我國(guó)財(cái)政公共性建設(shè)將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。但在推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)的同時(shí)，又不能滿足于公共財(cái)政本身，應(yīng)有民生財(cái)政的追求，使財(cái)政真正以人為本。只有形成這樣的認(rèn)識(shí)，改善民生、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)才會(huì)收到更好的效果，才能真正讓老百姓更加滿意、更加幸福。

關(guān)于民生及分配問(wèn)題的幾點(diǎn)思考

北京大學(xué)光華管理學(xué)院院長(zhǎng)　蔡洪濱

近年來(lái)，民生及分配問(wèn)題已成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，這里我談幾點(diǎn)看法。首先，合理的預(yù)期管理對(duì)民生和分配政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)非常重要。尤其是在提升政策的認(rèn)可度和政府公信力方面，預(yù)期管理起著重要作用。在民生和分配的問(wèn)題上，政府應(yīng)該多做少說(shuō)，而不是多說(shuō)少做。如果說(shuō)得多而做得少，容易在社會(huì)各個(gè)階層中形成不切實(shí)際的預(yù)期，也會(huì)造成社會(huì)各個(gè)階層之間的隔閡，對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、對(duì)尋求一個(gè)和諧的社會(huì)發(fā)展路徑是不利的。在民生和分配問(wèn)題上，如果政府能夠多做少說(shuō)，做好預(yù)期管理，讓人們確實(shí)感到生活水平在提高，福利在逐步改進(jìn)，這樣就能使整個(gè)社會(huì)保持一個(gè)理性、平和的狀態(tài)。人們的幸福感受是期望與現(xiàn)實(shí)之間的一種比較。如果期望很高，不切實(shí)際，再怎么努力也無(wú)法實(shí)現(xiàn)，人們便會(huì)產(chǎn)生挫折感和失望感，幸福感自然下降。改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、財(cái)富的增加和社會(huì)的進(jìn)步非常顯著，但是社會(huì)上不滿情緒仍然很強(qiáng)烈，各個(gè)社會(huì)階層都覺(jué)得自己是弱勢(shì)群體，都埋怨政府給自己分的蛋糕太小。這種現(xiàn)象和政府的預(yù)期管理有很大的關(guān)系。所以，對(duì)民生和分配問(wèn)題，政府一定要多做少說(shuō)，做好預(yù)期管理，這對(duì)營(yíng)造一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，對(duì)民生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是非常重要的。

其次，民生與分配方面的制度設(shè)計(jì)，需要更加合理化和科學(xué)化。目前我國(guó)人均GDP達(dá)到5000美元，剛剛進(jìn)入中等收入國(guó)家，這決定了我們解決民生和分配問(wèn)題，必須量力而為。要想將民生和分配問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)建設(shè)有機(jī)協(xié)調(diào)起來(lái)，處理好公平和效率的關(guān)系、權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的制度就非常重要?，F(xiàn)在的政府文件往往越寫(xiě)越全面，人們能想到的目標(biāo)都被包括進(jìn)去了，但如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，如何在不同目標(biāo)之間實(shí)現(xiàn)合理的平衡，則沒(méi)有具體的制度設(shè)計(jì)。在市場(chǎng)制度比較完善的發(fā)達(dá)國(guó)家，從政府的政策綱領(lǐng)，到政黨的競(jìng)選文件，到政治家的重要演講，談到民生和分配等問(wèn)題時(shí)都非常具體。政策就是算術(shù)，不論是醫(yī)療保障的增加還是養(yǎng)老保障的改革，保障增加百分之幾，費(fèi)用得增加多少，誰(shuí)來(lái)負(fù)擔(dān)，對(duì)不同人群有什么影響，這些都需要計(jì)算清楚。一個(gè)制度設(shè)計(jì)的好壞，往往就在于這些數(shù)據(jù)的真實(shí)度和計(jì)算分析的精確度上。而我們往往是提出一些理念，設(shè)立很多的目標(biāo)，但是如何實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。比如說(shuō)現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)民生，加大社會(huì)保障的力度，建立和完善“五險(xiǎn)一金”制度，這當(dāng)然是正確的方向。但是在現(xiàn)有的制度下，企業(yè)雇傭一個(gè)員工，假如工資是10萬(wàn)元，雇主為員工繳的五險(xiǎn)一金大概要占到工資的40%，即4萬(wàn)遠(yuǎn)，也就是說(shuō)企業(yè)雇傭一名員工的成本是14萬(wàn)元。如果大多數(shù)員工并沒(méi)感覺(jué)到這4萬(wàn)元帶來(lái)了相對(duì)應(yīng)的保障，而雇主卻直接增加了40%的勞動(dòng)力成本，這樣的制度設(shè)計(jì)是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)？如果保障的水平和具體的制度安排設(shè)計(jì)的不合理，社會(huì)保障有可能起到相反的作用，即抑制消費(fèi)，壓制勞動(dòng)者就業(yè)。再拿《勞動(dòng)合同法》來(lái)說(shuō)，理念很好，要著力保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)利，這也是任何一個(gè)政府都應(yīng)該做的。但是有些簡(jiǎn)單剛性的規(guī)定，一刀切就將全國(guó)所有不同企業(yè)和部門(mén)的用工合同都限定起來(lái)，這不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中真正改善勞動(dòng)者權(quán)利的做法，反而導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)的扭曲和勞動(dòng)者福利的損失。所以，只有好的理念和目標(biāo)，而制度設(shè)計(jì)不合理的話，是會(huì)起到非常壞的作用。因此，在民生和分配問(wèn)題上，制度設(shè)計(jì)方面需要做更深入的研究。

第三，民生和分配制度改革，不僅要重視靜態(tài)的不平等，更要重視動(dòng)態(tài)的不平等。設(shè)想一個(gè)社會(huì)靜態(tài)上非常平等，非常和諧，窮的不太窮，富的不太富；30年之后，這個(gè)社會(huì)仍沒(méi)有變化，靜態(tài)上很平等，但是富人的父輩都是富人，窮人的父輩都是窮人，這就是動(dòng)態(tài)上不平等、不公平。設(shè)想另一個(gè)社會(huì)，靜態(tài)上非常不平等，收入差距很大；30年后這個(gè)社會(huì)還是窮的很窮，富的很富，但窮人的父輩中有窮也有富，富人的父輩中同樣有富也有窮，這樣的社會(huì)盡管靜態(tài)上不平等，但是動(dòng)態(tài)上是平等的。這兩個(gè)社會(huì)相比，哪個(gè)更加有活力、更加健康、更加合理呢？顯然是后者。理想的社會(huì)狀態(tài)是靜態(tài)上很平等，動(dòng)態(tài)上也很平等，但在兩者不能兼得時(shí)，動(dòng)態(tài)的平等更加重要。對(duì)一個(gè)社會(huì)來(lái)講，最可怕的是動(dòng)態(tài)的不平等，也就是社會(huì)結(jié)構(gòu)固化，社會(huì)垂直流動(dòng)渠道不暢，不平等在代際之間固化，這樣的社會(huì)是最不健康、最不合理的。哈佛大學(xué)商學(xué)院的一些學(xué)者最近在美國(guó)做了一個(gè)非常廣泛的調(diào)查，分析美國(guó)人對(duì)社會(huì)不平等的感受。他們發(fā)現(xiàn)，盡管美國(guó)的財(cái)富不平等已經(jīng)很?chē)?yán)重（最富的20%的人占有了社會(huì)財(cái)富的84%), 但是人們的感受卻不強(qiáng)烈。原因在于，美國(guó)人普遍認(rèn)為他們的社會(huì)流動(dòng)性很高，不論其出身、財(cái)富和地位，每個(gè)人通過(guò)自己的努力可以改變自己的命運(yùn)，可以實(shí)現(xiàn)所謂的“美國(guó)夢(mèng)”,所以他們對(duì)于靜態(tài)的不平等的接受程度就比較高。 相反，我國(guó)社會(huì)目前所關(guān)注的焦點(diǎn)，雖然表面上是靜態(tài)的分配不平等，但實(shí)際上很多的怨氣源于社會(huì)流動(dòng)性下降，階層固化，相當(dāng)數(shù)量的社會(huì)底層民眾看不到未來(lái)的希望。所以，當(dāng)前我們討論民生和分配問(wèn)題，需要關(guān)注靜態(tài)的不平等，更要關(guān)注動(dòng)態(tài)的不平等，關(guān)注如何保持健康合理的社會(huì)流動(dòng)性。

保持一個(gè)健康合理的社會(huì)流動(dòng)性，不僅有利于保持社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，而且是保持長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。 經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)重要觀點(diǎn)是，長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力源泉是人力資本投資的積極性，也就是一個(gè)社會(huì)的廣大年青人有沒(méi)有積極性去獲得教育和培訓(xùn)，積極去提高自己的技能和勞動(dòng)生產(chǎn)率，努力去工作和創(chuàng)業(yè)。如果一個(gè)社會(huì)的代際之間的流動(dòng)性保持在一個(gè)合理健康的水平，垂直流動(dòng)的渠道比較暢通，年青人就有進(jìn)行人力資本投資的積極性；如果一個(gè)社會(huì)的垂直流動(dòng)的渠道不暢通，年青人再怎么努力也看不到希望，他們?nèi)绾文苡信W(xué)習(xí)、提高自己的積極性？比較那些成功跨越了中等收入陷阱的國(guó)家如日本、韓國(guó)與那些典型的陷入中等收入陷阱的國(guó)家比如拉美一些國(guó)家，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)政策，還是從政治制度，或者從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，都找不出顯著的差異。他們最大的差距在于教育的公平性和其導(dǎo)致的社會(huì)流動(dòng)性。在大多數(shù)拉美國(guó)家，如果一個(gè)年青人不是出生在一個(gè)條件比較優(yōu)越的家庭，就沒(méi)有好的教育機(jī)會(huì)和工作機(jī)會(huì)，因此也就沒(méi)有積極性去進(jìn)行人力資本投資。而在日本、韓國(guó)等東亞國(guó)家和地區(qū)，年青人享有教育機(jī)會(huì)的公平和就業(yè)機(jī)會(huì)的公平，所以這些國(guó)家和地區(qū)成功地跨越了中等收入陷阱。

中國(guó)未來(lái)面臨的挑戰(zhàn)就在于，如何通過(guò)政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制的改革，使社會(huì)保持一個(gè)健康合理的流動(dòng)性，讓廣大年青人都能夠看到希望，積極地去進(jìn)行人力資本投資。應(yīng)該說(shuō)，改革開(kāi)放30多年來(lái)，前20幾年是社會(huì)活力大增的時(shí)代，是一個(gè)社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)的時(shí)代，從一個(gè)人們被禁錮在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中、看不到希望的時(shí)代轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗兡軌蛲ㄟ^(guò)自己的努力改變自己命運(yùn)的時(shí)代。然而最近10年來(lái)，中國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)了社會(huì)流動(dòng)性下降、社會(huì)結(jié)構(gòu)固化的趨勢(shì)，這是極其危險(xiǎn)的。這樣一個(gè)趨勢(shì)的出現(xiàn)與中國(guó)所處的發(fā)展階段有很大的關(guān)系，我們剛剛進(jìn)入中等收入階段，很難保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的公平，政策缺乏前瞻性，這是發(fā)展中國(guó)家一個(gè)普遍的趨勢(shì)，中國(guó)現(xiàn)在正處于這樣一個(gè)階段。加上我國(guó)轉(zhuǎn)軌體制下的資源高度集中，導(dǎo)致社會(huì)流動(dòng)性下降的速度加快，現(xiàn)在社會(huì)上討論比較多的“富二代”、“官二代”現(xiàn)象就是這種趨勢(shì)的表現(xiàn)。在增強(qiáng)社會(huì)流動(dòng)性的思考框架下，教育公平是一個(gè)極其重要的問(wèn)題，因?yàn)樗潜３稚鐣?huì)流動(dòng)性的基礎(chǔ)。不可否認(rèn)的是，現(xiàn)在我國(guó)教育公平處于一種不斷惡化的狀態(tài)。雖然農(nóng)村孩子的大學(xué)升學(xué)率顯著地提高了，但在越好的大學(xué)里，農(nóng)村孩子的比例越低。以教育質(zhì)量來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)差距在擴(kuò)大。據(jù)報(bào)道，農(nóng)村兒童的失學(xué)率又回到十年前的水平了，說(shuō)明了廣大農(nóng)村兒童進(jìn)行人力資本投資的積極性在下降。如何去改變這樣一種趨勢(shì)，保持一個(gè)健康合理的社會(huì)流動(dòng)性，是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)和諧的根本。

追求更高質(zhì)量的就業(yè)

北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院院長(zhǎng)　賴(lài)德勝

就業(yè)是民生之本，也是生產(chǎn)力的源泉和社會(huì)融合的渠道，因此，各國(guó)都非常重視就業(yè)問(wèn)題。1946年美國(guó)頒布的《就業(yè)法案》中，就曾把聯(lián)邦政府的責(zé)任界定為：第一最大化就業(yè)，第二最大化產(chǎn)出，第三最大化購(gòu)買(mǎi)力。在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬一再申明，確保就業(yè)是經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的“底線”，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的根本標(biāo)準(zhǔn)是就業(yè)狀況的根本改善。歐盟2010年通過(guò)的“歐洲2020戰(zhàn)略”，確定了歐盟未來(lái)發(fā)展的3個(gè)重點(diǎn)，即實(shí)現(xiàn)以知識(shí)和創(chuàng)新為基礎(chǔ)的“智能增長(zhǎng)”，以發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)力為內(nèi)容的“可持續(xù)增長(zhǎng)”，以及以擴(kuò)大就業(yè)和促進(jìn)社會(huì)融合為基礎(chǔ)的“包容性增長(zhǎng)”，并以就業(yè)和增長(zhǎng)為最終目標(biāo)。我國(guó)歷來(lái)非常重視就業(yè)工作，“十二五”規(guī)劃和中共十八大報(bào)告，更是提出了就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策。相應(yīng)地，就業(yè)工作取得了顯著的成就，2003年至2011年的9年間，全國(guó)城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)累計(jì)達(dá)9800萬(wàn)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終保持在4.3%以下的較低水平。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，2011年底全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.5億多人，比2003年底增加1.39億人。在全面建成小康社會(huì)的新發(fā)展階段，我們要繼續(xù)擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，同時(shí)，要更加重視就業(yè)質(zhì)量，努力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。

提高就業(yè)質(zhì)量是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容

對(duì)高質(zhì)量就業(yè)的追求，是相對(duì)較新的理念。1999年6月，國(guó)際勞工組織前總干事胡安•索馬維亞（Juan Somavia），在第87屆國(guó)際勞工大會(huì)上首次提出了“體面勞動(dòng)”的概念，指勞動(dòng)者在自由、平等、保證安全和個(gè)人尊嚴(yán)的前提下，應(yīng)獲得體面、高效工作的機(jī)會(huì)。他認(rèn)為，目前“體面勞動(dòng)”是全球的需要，是最廣泛的需要，每個(gè)社會(huì)的人民、家庭和社區(qū)，無(wú)論處于何種發(fā)展水平，都有這種需要，為此，國(guó)際勞工組織采取了一系列的措施。此后，很多國(guó)家都把提高就業(yè)質(zhì)量列為重要議事日程。我國(guó)“十二五”規(guī)劃、促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃（2011—2015年）和中共十八大報(bào)告先后將提高就業(yè)質(zhì)量作為未來(lái)就業(yè)工作的重要內(nèi)容。這是一種實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的選擇，是實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，全面建成小康社會(huì)的必然要求。

衡量就業(yè)質(zhì)量有很多維度。北京師范大學(xué)勞動(dòng)力市場(chǎng)研究中心曾構(gòu)建了一個(gè)包括6個(gè)維度的就業(yè)指標(biāo)體系，包括就業(yè)環(huán)境、就業(yè)能力、就業(yè)狀況、勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)保護(hù)和勞動(dòng)關(guān)系，并于2011年7—8月對(duì)我國(guó)就業(yè)質(zhì)量進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查。

結(jié)果表明，我國(guó)的就業(yè)質(zhì)量總體來(lái)說(shuō)還比較低。比如，簽署勞動(dòng)合同是保證工作穩(wěn)定的重要前提，但在我們的調(diào)查樣本中，無(wú)勞動(dòng)合同的比例高達(dá)24.11%。而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，在以受雇形式從業(yè)的外出農(nóng)民工中，更是有近六成沒(méi)有與雇主或單位簽訂勞動(dòng)合同。在工作環(huán)境方面，3.75%的樣本表示當(dāng)前所從事的工作對(duì)身體健康有很大的影響，35.76%的樣本認(rèn)為有一定危害，這意味著近四成的勞動(dòng)者處于對(duì)身體健康有影響的工作中。當(dāng)問(wèn)到“當(dāng)前所從事工作的危險(xiǎn)（安全）程度”中，“很危險(xiǎn)”、“有一定危險(xiǎn)”和“不危險(xiǎn)”分別占比為3.51%、27.98%和68.51%，說(shuō)明有三分之一的就業(yè)個(gè)體正在從事存在一定或較大安全隱患的工作。在社會(huì)保護(hù)方面，當(dāng)前就業(yè)群體中，享有醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的比例較高，依次為68.6%、59.1%和46.07%，享有工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的比例較低，分別為30.77%和32.31%。工作和生活的平衡度是個(gè)事關(guān)就業(yè)質(zhì)量和生活質(zhì)量的指標(biāo)，其中又包括每天工作的時(shí)間和上班路上所需要的時(shí)間等。調(diào)查表明，每周工作時(shí)間均值為51.36小時(shí)，比《勞動(dòng)法》規(guī)定的周工作時(shí)間多7個(gè)多小時(shí)。每天上下班共耗用時(shí)間的均值為1.88小時(shí)。而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》, 以受雇形式從業(yè)的外出農(nóng)民工平均每個(gè)月工作26天，每周工作58.4小時(shí)，多于《勞動(dòng)法》規(guī)定的44小時(shí)的占89.8%。在工資水平比較低的情況下，部分加班也許是人們自愿的選擇，但過(guò)多的工作時(shí)間和上下班時(shí)間會(huì)擠占非工作時(shí)間和休息時(shí)間，不利于人力資本投資和身心健康。此外，勞動(dòng)收入份額不斷降低，工資收入水平低而且拖欠現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，勞資關(guān)系緊張，不斷有個(gè)體性事件或群體性事件發(fā)生等，都表明我國(guó)當(dāng)前的就業(yè)質(zhì)量仍比較低。

就業(yè)質(zhì)量較低給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了諸多的問(wèn)題。當(dāng)前就業(yè)領(lǐng)域里存在著農(nóng)民工招工難和大學(xué)生就業(yè)難的“二難”現(xiàn)象，其中的原因當(dāng)然很多，也很復(fù)雜，但就業(yè)質(zhì)量不高是一個(gè)重要原因。現(xiàn)在外出打工的農(nóng)民工中，60%以上是“80后”的新生代農(nóng)民工，與父輩相比，他們有更高的文化素質(zhì)和更開(kāi)闊的視野，同時(shí)，有更多的權(quán)益訴求，更希望能夠融入城市，更好地實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值，因此，對(duì)就業(yè)有更高的質(zhì)量要求，已從生存型就業(yè)轉(zhuǎn)向體面型就業(yè)。如果用人單位不在招工用工策略方面做出相應(yīng)調(diào)整，在劉易斯拐點(diǎn)來(lái)臨的背景下，招工難就不可避免。同理，大學(xué)生就業(yè)難的原因主要不在供給方，而在需求方。雖然大學(xué)擴(kuò)招已十多年，大學(xué)畢業(yè)生的數(shù)量每年都有幾百萬(wàn)，但截止到2010年，大專(zhuān)及以上學(xué)歷者在總體就業(yè)人員中的比例仍只有10.1%，也就是說(shuō)，大學(xué)畢業(yè)生并不是太多了。他們找工作難，主要是找到令人滿意的、較高質(zhì)量的工作難。因此，改善勞動(dòng)力市場(chǎng)，提高就業(yè)質(zhì)量，是進(jìn)一步擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模的重要途徑。當(dāng)然，就業(yè)質(zhì)量不僅事關(guān)就業(yè)和民生本身，它還關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)和全面小康社會(huì)建設(shè)，提高就業(yè)質(zhì)量具有特殊重要的意義。

推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)

對(duì)高質(zhì)量就業(yè)的追求，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后的產(chǎn)物，但這并不意味著我們只能坐等，相反，若盡早采取得當(dāng)措施，我們是能夠以較低成本和較快速度實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)的。

第一，有效實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略。我們經(jīng)常會(huì)聽(tīng)到保增長(zhǎng)和保就業(yè)的爭(zhēng)論，這說(shuō)明在很多人看來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是優(yōu)先考慮的目標(biāo)。保就業(yè)當(dāng)然要以一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為前提，但較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不一定帶來(lái)同比例的就業(yè)增長(zhǎng)。由于內(nèi)外環(huán)境的變化，未來(lái)20年要保持前30多年的高增長(zhǎng)速度，難度越來(lái)越大，因此，我們要習(xí)慣于中速增長(zhǎng)或慢速增長(zhǎng)。在這種情況下，如何確保就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略得到有效實(shí)施，無(wú)論對(duì)于就業(yè)本身，還是對(duì)于整個(gè)民生建設(shè)，都至關(guān)重要。習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)無(wú)水分的增長(zhǎng)。我理解，無(wú)水分的增長(zhǎng)不僅是資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的增長(zhǎng)，而且也是就業(yè)促進(jìn)型和分配平等型的增長(zhǎng)。

第二，平衡勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活性和穩(wěn)定性。勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活性是指面對(duì)經(jīng)濟(jì)的變化，就業(yè)量或工作時(shí)間(勞動(dòng)投入)或工資(勞動(dòng)成本)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整的靈活程度。勞動(dòng)力市場(chǎng)的安全性是指面對(duì)經(jīng)濟(jì)靈活性的變化，勞動(dòng)者在遭遇勞動(dòng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)(失業(yè)危險(xiǎn))時(shí)，能夠得到及時(shí)有效的幫助，并且最終能夠盡快返回到勞動(dòng)力市場(chǎng)當(dāng)中去的各種安全性措施的總和。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展進(jìn)程總體來(lái)說(shuō)是靈活性不斷增強(qiáng)，穩(wěn)定性不斷減弱，這也是勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高的原因。但勞動(dòng)力市場(chǎng)是分割的，一般說(shuō)來(lái)，可分為主要市場(chǎng)和次要市場(chǎng)?，F(xiàn)實(shí)情況是，次要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)靈活性有余穩(wěn)定性不足，而主要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)則是穩(wěn)定性有余靈活性不足。而且，在就業(yè)質(zhì)量的各項(xiàng)指標(biāo)上，次要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)者，明顯要低于主要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)者。因此，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)，要適當(dāng)提高次要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)的穩(wěn)定性，增加主要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)的靈活性，從而達(dá)到靈活性和穩(wěn)定性的平衡，或者說(shuō)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活穩(wěn)定性。

第三，提高勞動(dòng)者的就業(yè)能力。研究表明，就業(yè)能力與就業(yè)質(zhì)量密切相關(guān)，就業(yè)能力高的人，就業(yè)質(zhì)量也高。對(duì)于新進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的人群，就業(yè)能力的提高有賴(lài)教育教學(xué)模式的改革，要從應(yīng)試教育轉(zhuǎn)到素質(zhì)教育上來(lái)，要更加重視教育的質(zhì)量，使學(xué)生的知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力結(jié)構(gòu)更好地與勞動(dòng)力市場(chǎng)銜接。對(duì)于已在勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)的人群，政府要加強(qiáng)就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力的培訓(xùn)，要為他們參加培訓(xùn)提供更多的機(jī)會(huì)和資源。同時(shí)要進(jìn)行制度創(chuàng)新，使用人單位有更多動(dòng)力為職工提供更多培訓(xùn)機(jī)會(huì)，使勞動(dòng)者有更多動(dòng)力進(jìn)行繼續(xù)教育和終身學(xué)習(xí)。

第四，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系。曾有一幅漫畫(huà)說(shuō)勞動(dòng)和資本是雙胞胎，二者聯(lián)合起來(lái)就都能站起來(lái)，二者若分離，則都會(huì)倒下去。這是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，很有道理。和諧勞動(dòng)關(guān)系本身就是高質(zhì)量就業(yè)的重要組成部分。因此，要增加勞動(dòng)者社會(huì)保護(hù)、提高工會(huì)實(shí)效、增加社會(huì)對(duì)話、加強(qiáng)勞動(dòng)關(guān)系法治建設(shè)。我們已實(shí)施了三方協(xié)商機(jī)制，但有待進(jìn)一步完善。在目前這種狀況下，可鼓勵(lì)社會(huì)組織參與其中，形成政府、企業(yè)、工會(huì)、社會(huì)組織四方聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，以克服現(xiàn)有三方協(xié)商機(jī)制中利益邊界不清晰、利益主體不一致、監(jiān)督乏力等問(wèn)題，這既有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理創(chuàng)新，又有利于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。

中國(guó)醫(yī)改和中國(guó)道路

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授　李玲

醫(yī)改不僅僅是為老百姓解決看病難、看病貴的問(wèn)題，因?yàn)楦母锸俏覀冇篮愕闹黝}。醫(yī)改的起因在于2003年的SARS，SARS的爆發(fā)對(duì)中國(guó)是一次災(zāi)難，但也提供了一個(gè)反思的機(jī)會(huì)。之后中央才提出了科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)、以人為本等等理念，醫(yī)改也開(kāi)始起步?？梢哉f(shuō)，2003年爆發(fā)的SARS推動(dòng)了我們的改革開(kāi)放從過(guò)去以物為本轉(zhuǎn)向以人為本。2003年討論醫(yī)改時(shí)，一些官員們堅(jiān)持認(rèn)為，醫(yī)療應(yīng)該由老百姓自己出錢(qián)，政府沒(méi)必要管。所以，當(dāng)時(shí)整個(gè)社會(huì)環(huán)境包括一些的官員，根本沒(méi)有認(rèn)識(shí)到，老百姓交的錢(qián)是用來(lái)建立保障的，用來(lái)解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題的。如果都讓老百姓自己出錢(qián)看病，還要公共財(cái)政干什么？所以，醫(yī)改究竟怎么做，當(dāng)時(shí)爭(zhēng)議非常大。到了2006年，醫(yī)改的目標(biāo)和方向基本明確了，就是政府主導(dǎo)，回歸其公益性，建立覆蓋全民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。應(yīng)該說(shuō)，這也帶動(dòng)了后來(lái)所有社會(huì)領(lǐng)域的改革。方向和目標(biāo)確定了以后，就開(kāi)始制定方案，當(dāng)時(shí)世界衛(wèi)生組織、世界銀行都參加了中國(guó)醫(yī)改方案的研究，2007年還邀請(qǐng)全球最好的衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)者和各國(guó)具體參與過(guò)醫(yī)改的官員來(lái)評(píng)論中國(guó)的醫(yī)改方案，然后由16個(gè)部委將其綜合形成了國(guó)家的醫(yī)改方案，2008年初稿出來(lái)后又向全民征求意見(jiàn)。民主是每個(gè)國(guó)家必須要走的路，是大勢(shì)所趨，但是每個(gè)國(guó)家的民主道路和模式都不相同，中國(guó)要走出自己的民主道路。這次制定醫(yī)改方案，讓全社會(huì)發(fā)表意見(jiàn)，因?yàn)獒t(yī)療涉及每個(gè)人的切身利益。2009年4月醫(yī)改方案制定出來(lái)，到2011年4月，這三年的時(shí)間是醫(yī)改的第一期，主要的成效是在基層?，F(xiàn)在開(kāi)始進(jìn)入第二期，就是“十二五”時(shí)期的醫(yī)改規(guī)劃。社會(huì)保障制度建設(shè)涉及的面很廣，是一個(gè)系統(tǒng)工程，就醫(yī)改而言，核心就是錢(qián)從哪里來(lái)？怎么花？醫(yī)療服務(wù)有各級(jí)各類(lèi)機(jī)構(gòu)，公共衛(wèi)生系統(tǒng)就有大醫(yī)院、各類(lèi)專(zhuān)科醫(yī)院等等。另外，它是一個(gè)嚴(yán)重市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，不是誰(shuí)都可以辦醫(yī)，誰(shuí)都可以當(dāng)醫(yī)生，這就存在監(jiān)督問(wèn)題。與之配套的還有人才的培養(yǎng)，藥品的生產(chǎn)、流通和供給。用經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)說(shuō)就是它的產(chǎn)業(yè)鏈非常長(zhǎng)，涉及面非常廣，和每一個(gè)人的利益相關(guān)，是一個(gè)龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，所以醫(yī)改必須是綜合性的改革。三年醫(yī)改，簡(jiǎn)單地總結(jié)，做了四件事：公共衛(wèi)生，主要是預(yù)防；生了病要看病，涉及整個(gè)醫(yī)療服務(wù)體系的轉(zhuǎn)變；然后得吃藥，涉及基本藥物制度；最后是報(bào)銷(xiāo)，涉及個(gè)人保障體系。應(yīng)該說(shuō)，這四個(gè)方面都取得了非常大的進(jìn)展。衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺已向全世界宣稱(chēng)，我們已經(jīng)編制了世界上最大的醫(yī)保網(wǎng)。當(dāng)然，盡管現(xiàn)在百分之九十多的人都有了一個(gè)保險(xiǎn)，但是保險(xiǎn)的能力還非常差。我們應(yīng)該看到這其中的進(jìn)步，可以說(shuō)是從無(wú)到有，邁出了堅(jiān)實(shí)的第一步，進(jìn)展可以說(shuō)超過(guò)了當(dāng)年的預(yù)期。2009年出臺(tái)的醫(yī)改方案總體而言，可操作性不強(qiáng)，這就為各地留下了自主探索空間，比如神木、桑植等地的改革就比較成功，這些都是貧困的地方，但醫(yī)改做得缺非常好。我一直比較推崇安徽的模式。安徽人口有6800多萬(wàn)，是個(gè)農(nóng)業(yè)大省，人均財(cái)政收入排在全國(guó)的第29位。安徽在推行基本藥物制度的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，國(guó)家的方案不具有可操作性，因?yàn)楦鶕?jù)他們的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院70%的收入都是靠賣(mài)藥，以藥養(yǎng)醫(yī)，如果推行基本藥物制度，把原來(lái)15%的零差率取消，由政府把這部分補(bǔ)上，根本就實(shí)行不了。因此，他們重新設(shè)計(jì)了方案，建立了一個(gè)基本的醫(yī)療供應(yīng)保障制度，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院由政府來(lái)辦，為了避免“大鍋飯”、干好干壞一個(gè)樣的狀況，他們建立了競(jìng)爭(zhēng)性的用人制度，定編定崗定人；建立了激勵(lì)性的績(jī)效考核制度，他們采取了信息化的方式，具體劃分每個(gè)人的崗位，只要一刷卡，考核結(jié)果就出來(lái)了，真正達(dá)到了擇優(yōu)汰劣的效果；建立了政府給醫(yī)院撥款的機(jī)制，相當(dāng)于給鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院設(shè)置了一個(gè)框，既不能一管就死，也不能想怎么干就怎么干，既有激勵(lì)也有限制。再一個(gè)就是藥品采購(gòu)制度，每種藥只找一家生產(chǎn)廠家，真正做到了量?jī)r(jià)掛鉤?？傮w來(lái)說(shuō)，安徽醫(yī)改的效果非常好，其做法也在全國(guó)得到了推廣，從2011年開(kāi)始，全國(guó)基層醫(yī)療改革都是按照安徽模式來(lái)進(jìn)行的。三年醫(yī)改，農(nóng)村確實(shí)發(fā)生了很大的變化，老百姓得到了實(shí)實(shí)在在的好處，過(guò)去因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象得到了極大的緩解?？梢哉f(shuō)，安徽的醫(yī)改為中國(guó)醫(yī)改找到了出路。與其他國(guó)家不同的是，我們是以藥改促進(jìn)醫(yī)改，以落實(shí)基本藥物制度為手段打破醫(yī)和藥的利益鏈，推動(dòng)了醫(yī)改。而且，醫(yī)改有一系列的方法和組織保障，有行動(dòng)表、路線圖。通過(guò)改革，無(wú)論是政府的責(zé)任定位、投入，還是基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的職能和方式都發(fā)生了根本性的變革。一些定量分析表明，基層的醫(yī)療費(fèi)用實(shí)實(shí)在在地下降了，老百姓看病比原來(lái)質(zhì)量高了，也便宜了。遺憾的是，縣級(jí)以上的醫(yī)院的改革到目前還沒(méi)有全面推開(kāi)，只是在試點(diǎn)，縣級(jí)以上的醫(yī)院還是在趨利的路上快步往前走，所以在這些醫(yī)院看病，費(fèi)用并沒(méi)有下降，甚至還在增長(zhǎng)。但是，基層醫(yī)院的改革為下一步縣級(jí)以上醫(yī)院的改革探索出了一條路，對(duì)整個(gè)醫(yī)改是具有普遍意義的。我們要建立保障制度、公共衛(wèi)生服務(wù)制度、基本藥物制度，但醫(yī)療體制改革的核心是醫(yī)療體系，是要改掉過(guò)去那種趨利的機(jī)制，建立新的機(jī)制，關(guān)鍵是對(duì)醫(yī)務(wù)人員的正確激勵(lì)機(jī)制，要讓醫(yī)生的那支筆和政府的目標(biāo)一致?，F(xiàn)在北京一些醫(yī)院已經(jīng)把藥品15%的加成取消了。但是在破除了以藥養(yǎng)醫(yī)之后，醫(yī)生的收入如何保障？如果沒(méi)有其他配套的措施，很可能會(huì)變成以檢查養(yǎng)醫(yī)，以掛號(hào)費(fèi)養(yǎng)醫(yī)，人為地讓病人多回來(lái)看病。所以破除以藥養(yǎng)醫(yī)后，要通過(guò)新的綜合的機(jī)制和方法實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。這個(gè)方法就是基層醫(yī)改所走出來(lái)的那條路，從理論上來(lái)說(shuō)，就是地方探索和頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合。

中國(guó)的改革是30多年前從安徽開(kāi)始的，自下而上，30多年來(lái)的改革大體上也都是這個(gè)路徑，放權(quán)讓利。但這樣的路徑也存在著問(wèn)題，就是所有的改革都是碎片化的， “按下了葫蘆浮起了瓢”，結(jié)果是人人都不滿意。30多年后的今天我們新的改革“新”在哪里？在于改革要系統(tǒng)化、整體化，要協(xié)同推進(jìn)。單兵突進(jìn)只會(huì)導(dǎo)致問(wèn)題越來(lái)越多。所以，下一步的改革就是要從安徽醫(yī)改或者中國(guó)醫(yī)改的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。但是中國(guó)這么大，僅僅有頂層設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要地方去探索，找出路徑來(lái)，然后上下聯(lián)動(dòng)，自上而下和自下而上相結(jié)合，允許試錯(cuò)，政府可控，這就是改革的根本方法。只要有了正確的改革路徑，就一定能夠克服困難，實(shí)現(xiàn)下一步改革的目標(biāo)。最近中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，下一步改革要有頂層設(shè)計(jì)，要有整體規(guī)劃，要有路線圖、時(shí)間表，這些都是從醫(yī)改中總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)。系統(tǒng)化的改革必須整體地去推進(jìn)，單是一個(gè)進(jìn)行地方改革，很快就會(huì)變成改革孤島，不可能長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。另外，基層醫(yī)改實(shí)踐也為其他部門(mén)包括社會(huì)保障的改革探索出了目標(biāo)。在目標(biāo)明確的基礎(chǔ)上，就是制度的再造和系統(tǒng)重構(gòu)，是一系列政策的組合，每一項(xiàng)政策之間必須是兼容的，環(huán)環(huán)相扣，相互之間不能出現(xiàn)矛盾。這么多年的改革之所以會(huì)造成如此尖銳的社會(huì)矛盾，原因就在于很多政策之間不兼容，相互抵觸。安徽在一個(gè)很短的時(shí)間內(nèi)作出這樣系統(tǒng)的改革，證明我們完全有能力做好其他領(lǐng)域的改革。現(xiàn)在一個(gè)有利條件就是信息化手段的使用，使很多過(guò)去無(wú)法做的事現(xiàn)在可以做了，過(guò)去搞計(jì)劃，最后都變成了僵化，因?yàn)楦緵](méi)有信息化手段，現(xiàn)在只要有好的設(shè)計(jì)，都可以借助信息化手段來(lái)實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在講改革的系統(tǒng)性、綜合性和協(xié)調(diào)性，是非常切合中國(guó)實(shí)際的，是我們未來(lái)改革的重要保障和方法。

從這三年醫(yī)改實(shí)踐來(lái)看，最核心的問(wèn)題還不是錢(qián)的問(wèn)題，而是政策的制定及領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的問(wèn)題。因?yàn)獒t(yī)改搞得好的地方恰恰不是經(jīng)濟(jì)條件好的地方。下一步的改革還是面臨很大的挑戰(zhàn)，公立醫(yī)院的改革還沒(méi)有整個(gè)地推進(jìn)，盡管基層醫(yī)改取得了很大的成效，但它只占醫(yī)療服務(wù)總量的20%，靠這20%撬動(dòng)剩下的80%是不現(xiàn)實(shí)的。這就是為什么基層醫(yī)改探出了路，但老百姓卻沒(méi)感受到好處，看病還是很貴、很難，因?yàn)獒t(yī)院開(kāi)足馬力在逐利，老百姓吃了不少的冤枉藥。所以，下一步一定要加快公立醫(yī)院的改革，而且要整體推進(jìn)。各級(jí)干部一定要把人民的健康真正放在心上，一定要有執(zhí)行能力，不能瞎干。經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的規(guī)律完全不一樣，手段也完全不一樣，經(jīng)濟(jì)建設(shè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，主要靠物質(zhì)力量，靠?jī)r(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用，衡量經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成效是看經(jīng)濟(jì)效益，而社會(huì)建設(shè)主要是以社會(huì)組織為核心，更多地靠組織力量，不是單純地靠物質(zhì)資源，衡量社會(huì)建設(shè)的成效是看社會(huì)效益；經(jīng)濟(jì)建設(shè)主要是自下而上，放權(quán)讓利，社會(huì)建設(shè)應(yīng)該是整體設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌兼顧。中共十八大以后，中國(guó)已經(jīng)解決了舉什么旗、走什么路的問(wèn)題，三年醫(yī)改的探索也為中國(guó)下一步改革提供了一些經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于醫(yī)改十八大報(bào)告提出要?；?，建機(jī)制，重點(diǎn)推進(jìn)醫(yī)療保障、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、藥品供應(yīng)、監(jiān)管體制的綜合改革，這些都是基層醫(yī)改的經(jīng)驗(yàn)。

中共十八大舉出了 “共同富裕”的鮮明旗幟，先富要帶動(dòng)后富，從社會(huì)保障角度看，就是給全體國(guó)民底線的保障。所以社會(huì)改革一定會(huì)成為下一步改革的突破口。社會(huì)建設(shè)不僅僅是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有力推手，也是民主建設(shè)的很好的橋梁?，F(xiàn)在遇到的一個(gè)大問(wèn)題就是人民群眾不斷上升的民主參與意識(shí)與缺乏有效的表達(dá)渠道之間的矛盾。而所有的民生建設(shè)都是和老百姓的利益息息相關(guān)的，讓民眾有序地加入社會(huì)建設(shè)的過(guò)程中，可以培養(yǎng)其民主素質(zhì)和民主能力。所以從某種意義上說(shuō)，社會(huì)建設(shè)一頭挑著經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一頭挑著未來(lái)的政治體制改革，是中間的橋梁，社會(huì)建設(shè)一定會(huì)帶動(dòng)整個(gè)民生的改革?，F(xiàn)在我們提出了“中國(guó)夢(mèng)”，就是實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，這是一個(gè)國(guó)家的夢(mèng)，也是現(xiàn)在最能取得共識(shí)的地方。實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”，還要探索人類(lèi)以健康和幸福為目標(biāo)的新型的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的現(xiàn)代化。西方世界兩百多年來(lái)的發(fā)展也只是解決了幾億人的現(xiàn)代化，如果全世界都那樣發(fā)展，地球環(huán)境和資源是無(wú)法承受的，所以我們要探索新的模式。中共十八大報(bào)告鮮明地提出了“五位一體”，落實(shí)到根本上就體現(xiàn)在民生和健康領(lǐng)域，健康和幸福才是每一個(gè)老百姓追求的最終夢(mèng)想，它和醫(yī)改是息息相關(guān)的。中國(guó)特色的醫(yī)療衛(wèi)生制度根本上應(yīng)該是綜合的監(jiān)督管理體系、多元的投資體系、整合的醫(yī)療服務(wù)體系相結(jié)合，以人的健康為本、預(yù)防為主、節(jié)約成本、促進(jìn)健康，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是我們要走向全民終身的健康保障，利用信息化的手段和制度的優(yōu)勢(shì)，為每一個(gè)老百姓提供健康的保障。