2012年12月底，《土地管理法修正案（草案）》正式提交全國人大常委會初審。修法草案對現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度革命性的改造，展示了豐富的意味。此次修法行動，既是維護(hù)農(nóng)民最核心利益的一次制度化努力，也被看作是試圖破解中國社會最尖銳矛盾的一劑“解藥”。

誰的眼淚在飛

2010年1月7日，200多名手持棍棒、砍刀的壯漢，殺氣騰騰地闖入江蘇邳州市河灣村，欲強(qiáng)行征用該村耕地，聞聲前來護(hù)地的百余名村民在寡不敵眾的抵抗中，一死一傷。事后，當(dāng)?shù)卣€動用防暴警察搶尸，導(dǎo)致憤怒的村民集體上街討說法。該事件最終引發(fā)高層震動。相關(guān)調(diào)查表明，自2003年以來，河灣村僅有的3000多畝耕地，已被當(dāng)?shù)卣?ldquo;租用”名義強(qiáng)征了2500畝，并提供給企業(yè)建廠房，而農(nóng)民得到的補(bǔ)償款僅為每畝每年1000元，且時有拖欠。

違規(guī)征地，低價補(bǔ)償，權(quán)力與資本聯(lián)手掠奪農(nóng)民利益，動用警力、城管甚至黑惡勢力強(qiáng)征亂占……邳州血案幾乎集中了征地悲劇的所有標(biāo)簽，但它揭開的只是冰山一角。

伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的引吭高歌，大量農(nóng)村土地在“圈地運動”的狂潮中不斷淪陷，而無數(shù)農(nóng)民失去土地這一命根子后，并未因此獲得公平的回報。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)查顯示：征地之后土地增值部分的收益分配，開發(fā)商拿走40%至50%，政府拿走20%至30%，村級組織留下25%至30%，而農(nóng)民得到的補(bǔ)償款僅占5%至10%。

這種利益分配的極端不平衡，被形象地比喻為開發(fā)商和地方政府“吃肉”，失地農(nóng)民“喝湯”。一些地方低價征地高價賣出的差價，往往達(dá)到數(shù)十倍甚至百倍以上。由此足以解釋一些地方政府竭盡全力從農(nóng)民手中奪地的原始沖動，也不難窺見其與開發(fā)商、村干部等攜手巧取的利益輸送。

在這場“低進(jìn)高出”的不公平“游戲”中，開發(fā)商賺得盆滿缽滿，地方政府撐起“土地財政”，基層官員博取“政績”，一些出賣農(nóng)民利益的村干部一夜暴富，而無數(shù)失地農(nóng)民只能依靠可憐的補(bǔ)償款勉強(qiáng)維生，陷入“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份”的絕境，甚至走投無路之下，被迫踏上告狀上訪的艱途。

早在2006年就有統(tǒng)計表明，當(dāng)時我國失地農(nóng)民數(shù)量已達(dá)2000萬人，且以每年至少100萬人的規(guī)模遞增；另據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，60%的群體性上訪事件與土地有關(guān)，每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛已達(dá)400萬件左右。而面對暴力征地的血腥之勢，一些無力抵抗的失地農(nóng)民甚至選擇了以命抗?fàn)幍膽K烈方式。

普遍的共識是，征地問題以及由此引發(fā)的社會不公、民怨沸騰，已經(jīng)演變成影響社會穩(wěn)定的高危因素，甚至是一個極其嚴(yán)重的政治問題。

第47條之弊

從制度層面檢討，法定征地程序不完善、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，是導(dǎo)致當(dāng)下征地危局的一大根源。

其中，最為關(guān)鍵的涉及征地補(bǔ)償制度的法律規(guī)定，是現(xiàn)行《土地管理法》第47條。該法條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”；“征收耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費”；“土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍”。

上述法律規(guī)定，實際上設(shè)置了限制農(nóng)民權(quán)益的兩大柵欄。

首先，與“原用途”掛鉤且按年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，回避了土地區(qū)位、供求關(guān)系等因素，忽略了土地對農(nóng)民的就業(yè)和保障功能。而產(chǎn)值不高的農(nóng)地“原用途”，意味著失地農(nóng)民所獲補(bǔ)償極為有限，卻無法從土地轉(zhuǎn)向“新用途”后的增值中獲益。與此同時，同樣一塊土地，農(nóng)民只能按“原用途”獲得每畝數(shù)萬元的低廉補(bǔ)償，地方政府卻能按“新用途”以每畝數(shù)十萬元甚至數(shù)百萬元的高價轉(zhuǎn)讓，這種雙重標(biāo)準(zhǔn)所形成的巨大價格“剪刀差”，也為農(nóng)民心理失衡、征地沖突頻發(fā)埋下了禍根。

其次，“30倍”的補(bǔ)償上限，暴露了標(biāo)準(zhǔn)偏低、規(guī)定過死的弊端?；谵r(nóng)地產(chǎn)值相對不高、生活成本日益上漲的現(xiàn)實，即使依此標(biāo)準(zhǔn)足額補(bǔ)償，也難以保障失地農(nóng)民的未來生存和發(fā)展。而維持農(nóng)民30年生計的理論假設(shè)，也無法回答一個懸念：30年后，失地農(nóng)民何以為生？

這樣的限制，決定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整必定遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上地塊價值的漲幅。統(tǒng)計顯示，1995年至2005年10年間，全國土地出讓價格平均上漲了3.6倍，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅提高了0.5倍。

更大的危險在于，“30倍”的補(bǔ)償上限，也為克扣農(nóng)民權(quán)益提供了“合法”空間。一些地方政府本能地選擇“就低不就高”，尤其是在財政吃緊時，更是據(jù)此盡量壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、削減補(bǔ)償金額。另一方面，因征地難度不斷加大等因素，不少地方的征地補(bǔ)償已突破了“30倍”的法定上限，盡管有利于農(nóng)民權(quán)益，卻難免“違法”之嫌。

多年以來，圍繞《土地管理法》的修法呼聲不斷，而第47條所設(shè)計的征地補(bǔ)償制度，更是成為質(zhì)疑的焦點。也正因此，早在三年前就已啟動的《土地管理法》修改，最終將第47條列為首要的修法突破口，以優(yōu)先解決矛盾最為尖銳的征地補(bǔ)償問題。而其他涉及土地管理制度的改革議題，則留待未來條件成熟時再行修法。

2012年12月24日，“只修第47條”的《土地管理法修正案（草案）》提交十一屆全國人大常委會第三十次會議初審。但修一條而牽全局，社會期盼已久的征地補(bǔ)償制度改革，正是由此迎來了歷史性拐點。

構(gòu)建公平原則

《土地管理法修正案（草案）》的首要變化，是刪除了現(xiàn)行法第47條所規(guī)定的“按照被征收土地的原用途補(bǔ)償”和“30倍補(bǔ)償上限”等內(nèi)容，并明確規(guī)定：征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)“給予公平補(bǔ)償，保證被征地農(nóng)民原有生活有改善、長遠(yuǎn)生計有保障，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”

上述規(guī)定最關(guān)鍵的字眼是“公平補(bǔ)償”，這一原則的確立，既是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法律承諾，也是未來征地補(bǔ)償制度轉(zhuǎn)型的核心標(biāo)志。“公平補(bǔ)償”是大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家土地征收補(bǔ)償所遵循的基本原則，其總體要求都是按照土地被征收時的市場價格或者附近同類土地的市場價格補(bǔ)償。但中國的特殊性在于，按照憲法和法律規(guī)定，農(nóng)用地禁止直接買賣，因而無法用市場價格進(jìn)行評估，“公平補(bǔ)償”也不能簡單地理解成按照市場價格補(bǔ)償。因此，能否真正落實這一原則，就在于如何細(xì)化其內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)。

在農(nóng)村土地市場尚未形成的現(xiàn)階段，“公平補(bǔ)償”原則究竟如何體現(xiàn)？有關(guān)人士指出：在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，既要考慮被征收土地原用途年產(chǎn)值的因素，又要綜合考慮土地區(qū)位、供求關(guān)系、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等多種因素，特別是被征地農(nóng)民社會保障的因素；在住房及地上附著物的補(bǔ)償上，遵循市場原則；在補(bǔ)償效果上，要保證被征地農(nóng)民原有生活有改善、長遠(yuǎn)生計有保障。

與“公平補(bǔ)償”原則相呼應(yīng)，修法草案將征地補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容由三項擴(kuò)充為五項，即在土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、青苗和地上附著物補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，明確增加了社會保障費用和村民住宅補(bǔ)償。

征地對于農(nóng)民而言，失去的不僅是土地，也是生活的可靠來源。調(diào)查顯示，按照現(xiàn)在的物價水平，征地補(bǔ)償款在非常節(jié)約的情況下最多只能維持6年。失地農(nóng)民因缺乏后續(xù)保障，迅速陷入生活、就業(yè)、養(yǎng)老等困境的不在少數(shù)。這也是許多農(nóng)民恐懼征地、抵制征地的一個重要原因。

2007年出臺的《物權(quán)法》，已經(jīng)明確規(guī)定征收集體土地，應(yīng)當(dāng)依法“安排被征地農(nóng)民的社會保障費用”?！锻恋毓芾矸ㄐ拚福ú莅福返南嚓P(guān)改進(jìn)，可謂與之一脈相承，更有專家建議，未來應(yīng)進(jìn)一步完善《社會保障法》，將失地農(nóng)民納入社會保障范圍。這都意味著征地補(bǔ)償正在從“一次性補(bǔ)償”轉(zhuǎn)向“永久性保障”。

可以預(yù)見，隨著未來農(nóng)村土地市場日趨發(fā)育成熟，“公平補(bǔ)償”原則的界定將進(jìn)一步融入市場化色彩，但不管如何演變，土地收益更多地向失地農(nóng)民傾斜的時代大勢，不會、也不應(yīng)逆轉(zhuǎn)。

阻擊侵權(quán)危險

“補(bǔ)償資金不落實的，不得批準(zhǔn)和實施征地”，是《土地管理法修正案（草案）》備受關(guān)注的又一制度設(shè)計。這一規(guī)定針對的是普遍存在的“未補(bǔ)償先征地”現(xiàn)象，尤其是阻擊拖欠、挪用、截留補(bǔ)償款等侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為。

在現(xiàn)實生活中，征地對農(nóng)民權(quán)益的傷害，不僅表現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且還存在補(bǔ)償款不能及時、足額到位等問題。一方面，一些地方政府通過“圈地”建立了各種開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，并以“零地價”等所謂的優(yōu)惠政策吸引工商企業(yè)進(jìn)駐，但又無錢補(bǔ)償失地農(nóng)民，只好千方百計壓低補(bǔ)償，拖欠成風(fēng)；另一方面，一些掌控補(bǔ)償款分配的部門、官員以及村干部，出于利益本能甚至貪心私欲，常常從中層層挪用截留，導(dǎo)致本就低廉的補(bǔ)償款，到了農(nóng)民手中更是所剩無幾。據(jù)2010年的統(tǒng)計，在該年的土地市場治理整頓中，全國清理出的拖欠、截留、挪用農(nóng)民征地補(bǔ)償費，高達(dá)150億元。大量群體性事件亦由此而起。

失地農(nóng)民難以獲得足額補(bǔ)償，甚至被大肆克扣，在很大程度上還與補(bǔ)償費的分配、發(fā)放機(jī)制有關(guān)。由于征收主體并非直接對農(nóng)民個體進(jìn)行一對一的補(bǔ)償，中間環(huán)節(jié)幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，為截留、克扣現(xiàn)象提供了空間，導(dǎo)致“縣扣留”、“鄉(xiāng)扣留”、“村扣留”甚至貪官私分現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

尤其是農(nóng)村集體組織的內(nèi)部分配，更是問題叢生?，F(xiàn)行法律所規(guī)定的土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗補(bǔ)償費三項征地補(bǔ)償費用，除了最后一項明確屬于農(nóng)民個人外，前兩項都?xì)w集體所有，由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分配。由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，常常只有極小比例發(fā)放到農(nóng)民手中，絕大部分都被集體甚至個別村干部截留。這是一些地方看似征地補(bǔ)償款項已經(jīng)到位，農(nóng)民實際收益卻大大縮水的癥結(jié)所在。

2012年1月國土資源部下發(fā)通知，要求省級政府制定完善征地補(bǔ)償費的分配辦法。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)支付給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費，直接支付給農(nóng)民個人，不再通過鄉(xiāng)、村等環(huán)節(jié)支付，以防止截留、挪用等問題。

而此次《土地管理法修正案（草案）》寫入“補(bǔ)償資金不落實的，不得批準(zhǔn)和實施征地”，標(biāo)志著將在法律層面進(jìn)一步強(qiáng)化被征地農(nóng)民的維權(quán)機(jī)制。有專家進(jìn)一步指出，未來還應(yīng)設(shè)計賬戶單列、?？顚Ｓ玫染唧w辦法，以推動這一機(jī)制更好地運作起來。

尊重程序正義

如何才能落實“公平補(bǔ)償”原則？《土地管理法修正案（草案）》給出的答案是：“征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序。”這一規(guī)定的主旨，當(dāng)是以程序正義制約征地行為。而程序正義的缺失，正是許多征地悲劇的根源所在。不事先取得民眾的同意，不確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以超常速度強(qiáng)征蠻拆……在強(qiáng)悍的公權(quán)力量面前，民眾權(quán)益極為脆弱。

盡管相關(guān)法律對征地問題規(guī)定了告知、確認(rèn)、聽證等程序制度，但事實上，農(nóng)民在征地利益博弈中的話語力量極其微弱，參與程度也非常有限。一些地方既不公開征地信息，也不聽取利益訴求，許多農(nóng)民不知不覺間便痛失土地。而且在現(xiàn)行體制下，農(nóng)民無法直接參與征地補(bǔ)償議價，談判籌碼實際上掌握在村委會甚至個別村干部手中，大量迎合政府意圖的暗箱操作，以及出賣農(nóng)民利益的腐敗交易，正是由此而生。

程序正義缺失的又一表征是，我國長期沒有建立起合理、通暢的土地糾紛裁決救濟(jì)制度。權(quán)益受損的失地農(nóng)民無論多么執(zhí)著和頑強(qiáng)，在權(quán)力和資本的利益同盟面前都顯得勢單力薄。當(dāng)他們向上級政府投訴時，收獲的往往是權(quán)力庇護(hù)的苦果；而當(dāng)他們向法院求援時，又常常遭遇“不予受理”，或被一紙裁定踢回行政渠道。尋求公道無門的失地農(nóng)民，只能被逼踏上充滿荊棘、成本高昂、效率低下的群體上訪之路，甚至不惜采取非理性的極端抗?fàn)幨侄巍?/p>

正因此，《土地管理法修正案（草案）》明確征地“應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序”，意義深遠(yuǎn)。如何依據(jù)這一原則，細(xì)化并嚴(yán)格征地程序，設(shè)立對違法違規(guī)征地的行政問責(zé)制度，以加強(qiáng)對政府征地行為的規(guī)范和約束；同時保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)，打通行政復(fù)議、行政訴訟等權(quán)利救濟(jì)途徑，以維系土地利益博弈的公平底線，將是未來的緊迫議題。

規(guī)則細(xì)化之考題

從更長遠(yuǎn)的角度看，《土地管理法》針對征地補(bǔ)償制度的修法行動，也為下位法的出臺鋪平了道路。

2012年全國兩會期間，溫家寶總理公開承諾，將制定農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例。該年7月又有消息稱，國土資源部起草的相關(guān)條例草案已提交國務(wù)院。但依據(jù)《物權(quán)法》所規(guī)定的“征收集體的土地必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”，作為上位法的《土地管理法》必須先行修改，相關(guān)行政法規(guī)才能繼續(xù)跟進(jìn)。

也正因此，《土地管理法修正案（草案）》在確立征地補(bǔ)償基本原則的同時，也明確作出授權(quán)，規(guī)定“征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償安置的具體辦法，由國務(wù)院制定。依照國務(wù)院制定的具體辦法，省、自治區(qū)、直轄市可以規(guī)定補(bǔ)償安置的具體標(biāo)準(zhǔn)”。這意味著，修法草案未來一旦通過，并非征地補(bǔ)償制度改革的終點，而是新的起點，各層級下位法的出臺將進(jìn)入倒計時。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，征地補(bǔ)償問題極為復(fù)雜，因經(jīng)濟(jì)水平不同，各地承受能力差異極大，因而由法律確定原則框架，下位法規(guī)定具體細(xì)則，是一種務(wù)實的制度選擇。但是在“土地財政”高溫不退的現(xiàn)實語境下，相關(guān)行政法規(guī)的制定，會不會因地方政府的掣肘而偏離“公平補(bǔ)償”的軌道？尤其是制定具體標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力直接下放給省級政府，會不會為“利益自保”提供便捷之利？不免令人擔(dān)心。

統(tǒng)計顯示，早在2005年各地就已啟動征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定，但直到2010年，僅有約三分之二的省市區(qū)公布了標(biāo)準(zhǔn)，且普遍存在補(bǔ)償水平低、補(bǔ)償不到位等問題。那么此次會不會又重蹈覆轍？

避免這一局面的出路在于，在相關(guān)下位法的制定過程中，通過征集意見、聽證等公眾參與和民主機(jī)制，傾聽社會、尤其是農(nóng)民的合理訴求，以制約政府過于強(qiáng)大的單方話語權(quán)。同時，人大通過備案審查等機(jī)制，對下位法是否符合法律的基本精神和原則進(jìn)行有效監(jiān)督。

在確定征地補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)時，如何合理平衡各方利益？

有輿論擔(dān)心，大幅度提高征地補(bǔ)償，勢必推高征地成本，妨礙城市化、工業(yè)化進(jìn)程。因此抬升的房價，也會轉(zhuǎn)嫁到消費者頭上，使中低收入者面臨更加離譜的高房價。在《土地管理法修正案（草案）》審議過程中，亦有全國人大常委對取消“30倍補(bǔ)償上限”表示異議，認(rèn)為無上限的補(bǔ)償，會在城市周圍因征地形成一個“暴富圈”，提高土地流轉(zhuǎn)成本，造成新的不公。

而在現(xiàn)實生活中，一些大城市郊區(qū)確已出現(xiàn)了征地過度補(bǔ)償現(xiàn)象。因土地價值高，被征地農(nóng)民獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過期望值的高額補(bǔ)償，一夜暴富，而未列入征地區(qū)域的鄰近農(nóng)民，大多對此無比羨慕，感嘆時運不濟(jì)，翹首盼望下一次餡餅?zāi)茉业阶约侯^上，這與其他地區(qū)農(nóng)民的畏懼、抵制心態(tài)形成了鮮明對比。與此同時，由于過快上升的征地拆遷成本與難以抑制的高房價形成惡性循環(huán)，甚至導(dǎo)致市政建設(shè)和重點村改造停滯，北京等一些大城市近年來已被迫考慮重新調(diào)低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

過低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)違背社會公正原則，損害農(nóng)民合法權(quán)益；過高的補(bǔ)償又不利于合法征地，阻礙“公共利益”的實現(xiàn)。如何合理平衡國家、集體和個人的利益，既避免人為壓低，又防止漫天要價，乃是未來各地制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所面臨的重大考題。

治本改革之路徑

盡管現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》等法律都強(qiáng)調(diào)基于公共利益需要才可以征地，但由于并未明確何謂“公共利益”，以及哪些建設(shè)項目屬于“公共利益”范疇，導(dǎo)致征地實踐中對“公共利益”擴(kuò)大化解釋的傾向極為嚴(yán)重，以“公共利益”為名行“商業(yè)利益”之實的現(xiàn)象比比皆是。多少開發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)開發(fā)，乃至圈地炒地、亂占濫征等等，莫不頂著“公共利益”的光環(huán)，本來旨在維護(hù)多數(shù)人利益的“公共利益”，因其模糊不清，反而成了利益集團(tuán)乃至少數(shù)人牟利的工具。

正因此，必須盡快解開的一個懸念是，如何通過立法手段厘清“公共利益”的概念，劃定公益性用地和經(jīng)營性用地的界線。在此基礎(chǔ)上，土地征用權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)僅限于“公共利益”，其他用地項目不能濫用，只能通過市場機(jī)制獲得。

從更深度的改革而言，要真正遏制濫占亂征、損害民權(quán)等現(xiàn)象，緩和因征地引發(fā)的農(nóng)村社會沖突，僅僅提高征地補(bǔ)償并不足夠，而是應(yīng)當(dāng)打破地方政府的征地壟斷權(quán)，縮小征地范圍，允許部分集體土地上市交易、自由流轉(zhuǎn)，使土地增值收益分配由政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)。倘若農(nóng)民能成為土地交易的重要主體，擁有完整法律意義上的土地處分權(quán)，許多征地矛盾也就迎刃而解。

事實上，盡管現(xiàn)行法律有所限制，但一些地方農(nóng)地入市的自發(fā)趨勢已經(jīng)不可阻擋，廣東、成都、安徽等地的試點更是方興未艾。不過，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、產(chǎn)權(quán)主體、收益分配等等，仍存許多爭議，這也是未來《土地管理法》修改需要著力破解的難題。

有學(xué)者呼吁，應(yīng)當(dāng)盡快出臺專門的土地征用法，確立和完善以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征用制度，進(jìn)一步契合市場經(jīng)濟(jì)和社會公平的要求。

亟需改變的還有一些地方政府沉迷于“土地財政”的觀念和行為誤區(qū)。從歷史的角度看，我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程起步于社會資源極其有限的建國初期，只能以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益為代價。而在改革開放、經(jīng)濟(jì)起飛后，這種思維依然根深蒂固，在一波波的圈地狂潮中，農(nóng)民再次成為犧牲品。

據(jù)統(tǒng)計，2010年，全國土地財政收入高達(dá)2.9萬億元，占地方公共財政的一半；2011年，盡管樓市調(diào)控呈高壓之勢，此項收入仍超3萬億元。“土地財政”慣性之強(qiáng)，由此可見一斑。但與此同時，扣除不斷推高的征地拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀?，地方政府從土地轉(zhuǎn)讓中獲取的凈收益日趨下降，2010年為15534億元，2011年大幅降為9536.27億元，而2012年預(yù)計僅有7595億元，“土地財政”正逐漸成為雞肋。

更重要的是，依靠倒賣土地雖然能在短期內(nèi)擴(kuò)張地方財源、支撐政績工程，但這種竭澤而漁、飲鴆止渴的做法不僅難以為繼，而且因損害民權(quán)、違背民心而埋下了巨大風(fēng)險，由此可能激發(fā)的社會動蕩和高昂代價，地方政府將難以買單。

要擺脫“土地財政”的陰霾，除了以“公正補(bǔ)償”等原則抑制“賣地生財”的利益沖動，也需要通過稅收等手段滿足地方政府正當(dāng)?shù)呢斦枨螅热缰醒胂路挪糠重敹惲⒎?quán)，比如在推動集體土地自由流轉(zhuǎn)的同時，允許政府從中收取合理的稅費。

當(dāng)被征地農(nóng)民能享有應(yīng)有的權(quán)益和尊嚴(yán)，土地交易更多地由市場而非權(quán)力主導(dǎo)，違規(guī)征地難以越過法律監(jiān)管和公共監(jiān)督，經(jīng)濟(jì)動力不再源自掠奪式的圈地炒地，政府運轉(zhuǎn)無需依賴“土地財政”，官員升遷與GDP和政績工程徹底脫鉤……那么征地將真正回歸其公益、公正的本位，而這樣的改革達(dá)成之時，也將是征地悲劇終結(jié)之日。