編者按：城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然道路，它既是未來中國經(jīng)濟增長的最大潛力，也是未來中國持續(xù)發(fā)展的核心任務。如何深刻理解推進城鎮(zhèn)化建設的重要意義，加快推進城鎮(zhèn)化建設；如何貫徹落實科學發(fā)展觀，更加科學合理地規(guī)劃建設新型城鎮(zhèn)，彰顯城鎮(zhèn)的歷史、文化、靈魂和氣質(zhì)，使城鎮(zhèn)化更好地為提高人民生活水平服務、更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務，更加富有活力和發(fā)展?jié)摿?，成為我們必須思考的問題。近日，本刊約請部分專家學者進行筆談，從不同角度對推進新型城鎮(zhèn)化建設提出了意見和建議?，F(xiàn)將文章刊載如下。

人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與發(fā)展

中國（海南）改革發(fā)展研究院院長 遲福林

以人口城鎮(zhèn)化為主要載體擴大內(nèi)需，以制度創(chuàng)新為重點釋放城鎮(zhèn)化的需求潛力，是我國全面建成小康社會、走向公平可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略重點。我的主要建議是：用3年左右時間，在全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)有條件的農(nóng)民工市民化；用5—8年左右時間，形成人口城鎮(zhèn)化的制度框架；用8年左右時間，即到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。

人口城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇

以人口城鎮(zhèn)化為支撐，加快消費主導的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，充分釋放國內(nèi)巨大的需求潛力、尤其是消費需求潛力，將形成我國未來5—10年轉(zhuǎn)型發(fā)展的突出優(yōu)勢和主要動力。這里，需要討論的重要問題是：

城鎮(zhèn)化能否支撐未來10年7%—8%的中速增長？

人口城鎮(zhèn)化承載著釋放內(nèi)需潛力的重大使命。初步估算，到2020年我國消費、投資需求規(guī)模可能高達百萬億元。如果這個巨大的內(nèi)需潛力能夠得到充分釋放，將成為我國經(jīng)濟未來10年7%—8%中速增長的強力支撐。毫無疑問，人口城鎮(zhèn)化是釋放內(nèi)需的最大潛力和主要載體。

人口城鎮(zhèn)化蘊含著巨大的消費需求。2010年，我國消費總量是16萬億元。2011年城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民人均消費支出比為3.3:1。未來10年左右，通過徹底打破城鄉(xiāng)二元結構，人口城鎮(zhèn)化率有望達到50%以上，城鄉(xiāng)居民消費需求將有望達到45—50萬億元左右，居民消費率將達到50%左右，最終將達到60%左右。由此，將基本形成消費主導的經(jīng)濟增長格局。

人口城鎮(zhèn)化蘊含著巨大的投資需求。未來10年，我國城鎮(zhèn)化率若年均提高1.2個百分點，將再增加2億農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，加上現(xiàn)有的1.6億農(nóng)民工，新增城鎮(zhèn)人口將達4億左右。保守估計，農(nóng)民工市民化以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計算，也能夠增加40萬億元的投資需求。

人口城鎮(zhèn)化將支撐我國未來10年的中速增長。人口城鎮(zhèn)化在未來的8—10年將給我國帶來百萬億的需求。即使只有70—80萬億元，未來10年我國也可以保持7%左右的增長。在目前世界經(jīng)濟低迷的狀態(tài)下，由城鎮(zhèn)化所帶來的百萬億的內(nèi)需，可以說是未來我國經(jīng)濟發(fā)展的最大潛力。

人口城鎮(zhèn)化能否承擔起轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大使命？

現(xiàn)在情況發(fā)生變化，期盼高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，既要解決城市環(huán)境污染、房價居高不下等問題，更重要的是能在推動我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中發(fā)揮重大作用。

人口城鎮(zhèn)化推動服務業(yè)發(fā)展。城鎮(zhèn)化是以產(chǎn)業(yè)為支撐的城鎮(zhèn)化，沒有產(chǎn)業(yè)的城市就變成“空城”；反過來說，沒有人口做支撐，如果像過去一樣靠重化工業(yè)支撐城市，這種發(fā)展模式將難以為繼。人口城鎮(zhèn)化是服務業(yè)發(fā)展的內(nèi)在推動力。為什么這些年我國服務業(yè)比重長期徘徊在40%左右？原因之一是人口城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴重滯后。以前靠一個鋼鐵廠帶動一座鋼鐵城市，是因為過去以工業(yè)城鎮(zhèn)化為主要特點，靠重化工業(yè)拉動城市發(fā)展。如今，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的時候，必然要求城市盡快形成以服務業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)結構，以適應人們在城市生活的需求。人們需要得到好的服務，比如教育、文化、醫(yī)療等基本公共服務。當然，更需要好的生態(tài)環(huán)境。所以，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，首要的是推動服務業(yè)、尤其是現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展。

人口城鎮(zhèn)化推動工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。通過北京的霧霾問題可以看到，環(huán)境問題給社會帶來了嚴重影響。人口城鎮(zhèn)化將進一步促進工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。發(fā)展低碳經(jīng)濟是人口城鎮(zhèn)化的必然要求。

人口城鎮(zhèn)化推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。資本下鄉(xiāng)不能跟農(nóng)民爭奪土地，而應主要用于建設農(nóng)業(yè)服務體系，比如流通、運輸、包裝、加工等，帶動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程。

人口城鎮(zhèn)化能否承載城鄉(xiāng)一體化的重大使命？

總的判斷是，我國已進入以城鎮(zhèn)化拉動城鄉(xiāng)一體化的新階段?？陀^地說，前些年建設新農(nóng)村的投入不少，但總體看成效不明顯，并且難以持久。一個重要原因就在于沒有把城鎮(zhèn)化的因素綜合考慮在內(nèi)。通過城鎮(zhèn)化拉動城鄉(xiāng)一體化，應當成為城鎮(zhèn)化建設的重大任務。

人口城鎮(zhèn)化重在農(nóng)民工市民化

人口城鎮(zhèn)化的過程，是農(nóng)民進入城鎮(zhèn)就業(yè)并融入城鎮(zhèn)生活的過程。即農(nóng)民工市民化是推進人口城鎮(zhèn)化的核心。城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)包容性增長，“重頭戲”是解決好農(nóng)民工市民化的問題。

實現(xiàn)農(nóng)民工市民化到了臨界點。一方面，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住呈長期化趨勢，他們中的八成即使不放開戶籍也要留在城鎮(zhèn)，即實現(xiàn)農(nóng)民工市民化有很強的現(xiàn)實需求；另一方面，農(nóng)民工長期融不進城市社會，長期享受不到應有的權利，累積了大量的社會矛盾和風險。面對利益關系的失衡，面對社會矛盾凸顯，解決農(nóng)民工市民化的時間空間約束明顯增強。

盡快出臺農(nóng)民工市民化的國家規(guī)劃。到2020年總體解決農(nóng)民工市民化，需要財力等相關條件。綜合多方面的情況看，關鍵在于戰(zhàn)略判斷和政治決心。我的建議是：用2—3年時間，初步實現(xiàn)有條件的農(nóng)民工市民化；用3—5年時間，通過放開戶籍制度和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的制度安排，基本解決存量農(nóng)民工的市民化；用8年時間，即到2020年總體解決農(nóng)民工市民化，初步形成人口城鎮(zhèn)化的格局。

多種方式解決農(nóng)民工基本公共服務均等化。農(nóng)民工市民化的過程，實質(zhì)是基本公共服務均等化的過程。有專家建議：以農(nóng)民工整體融入城市公共服務體系為核心，推動農(nóng)民工“個人融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會”，即實現(xiàn)“四個融入”。從現(xiàn)實的情況看，推進基本公共服務對農(nóng)民工全覆蓋，需要充分發(fā)揮國家和社會兩方面的積極性。以住房保障為例，在各級政府將符合條件的外來務工人員納入公共租賃住房保障范圍的同時，對招用農(nóng)民工比較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，可以考慮出臺政策鼓勵支持企業(yè)在依法取得的土地上建設農(nóng)民工的宿舍樓。農(nóng)民工市民化牽動全局，推進農(nóng)民工市民化，讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家，享受與城鎮(zhèn)居民同等的權利和義務，不僅有利于經(jīng)濟社會穩(wěn)定，而且會由此贏得轉(zhuǎn)型與發(fā)展的主動權。

人口城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新

城鎮(zhèn)化進程中的許多矛盾和問題，都與人口城鎮(zhèn)化的體制機制改革滯后直接相關。推進人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展，關鍵是加快體制機制的變革與創(chuàng)新。為此需要盡快取得重大突破：一是讓農(nóng)民工成為歷史；二是盡快打破二元戶籍結構，改革戶籍制度；三是推進土地制度改革，尤其是農(nóng)村土地制度改革；四是調(diào)整人口政策；五是推進與人口城鎮(zhèn)化相適應的財稅體制改革；六是推進農(nóng)村社區(qū)管理體制改革；七是以打破行政主導城鎮(zhèn)化為目標，調(diào)整行政區(qū)劃體制；八是推進行政體制改革。這里重點討論三個問題：

創(chuàng)造條件，讓戶籍制度退出歷史舞臺。我國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度始于20世紀50年代末，至今已有50多年的歷史，成為橫亙在城鄉(xiāng)居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，并由此形成城鄉(xiāng)居民之間權利、享有公共資源和社會福利的不平等。對戶籍制度，不是一般的改革創(chuàng)新問題，而是要明確提出取消的目標，并且有時間表。例如：1—2年內(nèi)剝離戶籍制度的福利分配功能, 在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3—5年內(nèi)，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度；5—8年內(nèi)，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。

實現(xiàn)農(nóng)地物權化的制度創(chuàng)新。這些年，城鎮(zhèn)化中暴露出來的農(nóng)地問題，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權完整的物權性質(zhì)直接相關：第一，農(nóng)村征地強拆、補償標準過低等問題，深層次的原因在于農(nóng)地實際上為債權而非物權，農(nóng)民難以成為征地中的談判主體。第二，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營受制于農(nóng)村土地交易市場發(fā)育滯后。第三，企業(yè)可以通過自身資產(chǎn)抵押獲得銀行貸款，但按照《物權法》規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”，使得農(nóng)民通過土地使用權抵押獲得銀行貸款的行為面臨法律障礙。第四，由于農(nóng)地和宅基地的物權性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，帶著資本進城，由此導致人口城鎮(zhèn)化嚴重滯后。

為此，盡快修改相關法律法規(guī)，賦予農(nóng)地使用權以物權性質(zhì)，可以收獲多方面的改革紅利：有利于使農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)權或流轉(zhuǎn)所得的資本進城，加快人口城鎮(zhèn)化進程；有利于推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營；有利于提高農(nóng)民在土地出讓中的主體地位，保護農(nóng)民土地權益，提高農(nóng)民的土地收益。

這里需要指出的是，土地不是國家無償給農(nóng)民的一種福利，不能把“雙放棄”（放棄承包地和宅基地）作為農(nóng)民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農(nóng)民退地，即農(nóng)民工的市民權利不能以土地權利換取。從法律上保障農(nóng)地使用權的物權性質(zhì)，在嚴格用途管制的前提下，賦予農(nóng)民工對承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權更大的處置權，是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重要保障。

推進城鄉(xiāng)基本公共服務制度對接。近來，又有討論警惕“高福利”傾向的問題。我國仍是一個發(fā)展轉(zhuǎn)型的大國，確實需要考慮公共服務的可持續(xù)性。目前突出的矛盾在于：一是福利結構不合理。一部分人的確享受了過分的“高福利”，但更多的中低收入者是“低福利”甚至“負福利”。例如2011年農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的比重僅為13.9%，明顯低于城鎮(zhèn)戶籍居民，形成了“中高收入有保障、中低收入缺保障”的“負福利”現(xiàn)象。二是公共財政支出比例仍然偏低。以社會保障和就業(yè)支出占財政支出的比重為例，2010年金磚國家中的巴西和南非分別為35.5%和13%，我國僅為10.2%。

面對這個現(xiàn)實，我們需要堅定到2020年總體實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的目標，盡快出臺全國統(tǒng)一的基本公共服務均等化政策，解決農(nóng)民工面臨的最急迫的子女教育、養(yǎng)老與醫(yī)療保險、基本住房保障等問題，推動城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接和融合。

應該推動什么樣的城市化

中國社會科學院人口研究所所長 蔡昉

在整個改革開放期間，中國城市化率每年提高1個百分點，或者說城市常住人口占全部人口的比重每年提高3.2%，屬于世界上最快的城市化速度。然而，表面上突飛猛進，卻沒有伴隨戶籍制度改革實質(zhì)性跟進的城市化，實際上是不完整的城市化。這種不完整性表現(xiàn)在，它不能解決完整意義上城市化所能夠解決的問題。換句話說，沒有伴隨農(nóng)民工市民化的城市化，不能充分履行中國現(xiàn)階段所迫切期待于城市化的必要功能。

基本公共服務均等化

在中國目前的情況下，由于沒有城市本地戶口，農(nóng)民工在基本社會保險制度、最低生活保障及其他社會救助項目、子女義務教育、保障性住房等基本公共服務上的覆蓋率，大大低于城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)戶籍就業(yè)人員，其中許多項目甚至在制度上就把農(nóng)民工排斥在外了。2011年，在這些基本社會保險項目中，農(nóng)民工覆蓋率相當于城鎮(zhèn)戶籍就業(yè)人員覆蓋率的比率分別為：社會養(yǎng)老保險為23.2%，工傷保險為47.9%，基本醫(yī)療保險為31.6%，失業(yè)保險為20.1%，生育保險為14.5%。

2011年，全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，農(nóng)民工已經(jīng)占到35.2%，而新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，農(nóng)民工比例更高達65.4%。也就是說，沒有城市戶籍、未能均等地獲得相應基本公共服務的農(nóng)民工，已經(jīng)是城鎮(zhèn)就業(yè)的主體。作為勞動力供給的主體，尚未能夠充分享受基本公共服務的農(nóng)民工，一旦在勞動力市場上面臨著脆弱性，必然給中國經(jīng)濟整體帶來風險，及至誘發(fā)社會風險。

首先，隨著產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的加速進行，行業(yè)競爭和企業(yè)競爭的加劇，許多現(xiàn)存的崗位將不斷被破壞掉。雖然新的崗位也相應被創(chuàng)造出來，但是，由于結構性和摩擦性因素，許多勞動者會遭遇一段時間的失業(yè)。就個體而言，能否應對這種就業(yè)沖擊，取決于勞動者的人力資本狀況。由于目前農(nóng)民工平均只具有略高于初中畢業(yè)的受教育程度，因此，他們在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中經(jīng)歷結構性失業(yè)的概率將較大。

作為一種規(guī)律性現(xiàn)象，伴隨著產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，勞動力市場對人力資本的需求將提高。例如，目前作為農(nóng)民工集中就業(yè)的勞動密集型第二產(chǎn)業(yè)和勞動密集型第三產(chǎn)業(yè)崗位，分別要求平均受教育年限9.1年和9.6年，而資本密集型的第二產(chǎn)業(yè)和技術密集型的第三產(chǎn)業(yè)崗位，則分別要求平均受教育年限10.4年和13.3年。根據(jù)2011年農(nóng)民工的人力資本狀況估算，他們的平均受教育年限僅為9.6年。也就是說，農(nóng)民工的平均人力資本尚不能適應從勞動密集型產(chǎn)業(yè)向更加資本密集型和技術密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。因此，如果沒有社會保險項目的充分覆蓋與保護，面臨可能的勞動力市場沖擊，將來會有一批農(nóng)民工處于十分脆弱的勞動力市場地位。

挖掘勞動力供給潛力

中國長期處于二元經(jīng)濟發(fā)展階段，勞動年齡人口持續(xù)增長和人口撫養(yǎng)比持續(xù)降低，被轉(zhuǎn)化為人口紅利。因此，一旦人口結構向著不利于經(jīng)濟增長的方向發(fā)生變化，即人口紅利消失的話，經(jīng)濟增長速度必然下降。事實是，中國15—59歲勞動年齡人口已于2010年到達峰值，隨后開始負增長。伴隨著勞動力供給的變化，資本邊際回報率也已經(jīng)開始降低。即便生產(chǎn)率提高速度保持不變的話，中國GDP的平均潛在增長率，也將從“十一五”期間的10.5%下降到“十二五”期間的7.2%，并在“十三五”期間進一步下降到6.1%。

潛在增長能力是一個與生產(chǎn)要素的供給能力以及全要素生產(chǎn)率提高速度相關的概念，因此，從供給方因素入手，提高潛在增長率是可行的，也是必要的。根據(jù)我們的模擬，如果在2011—2020年期間，每年把非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動參與率提高1個百分點的話，這一期間的年平均GDP潛在增長率可以提高0.88個百分點。

農(nóng)民工沒有城鎮(zhèn)戶口，社會保險覆蓋率低的現(xiàn)實，意味著他們作為城鎮(zhèn)所需勞動力的主要供給者，就業(yè)預期不穩(wěn)定，從終身來看，非農(nóng)勞動參與率也較低。例如，隨著宏觀經(jīng)濟的波動，農(nóng)民工常常受到周期性失業(yè)的沖擊，許多人甚至不得已而返鄉(xiāng)。同時，由于不能享受相關的社會保險和社會救助，特別是不能預期在城市頤養(yǎng)天年，他們在較低的年齡上就主動退出了城市勞動力市場?？梢?，以市民化為核心的城市化，無疑可以穩(wěn)定農(nóng)民工的勞動力供給，提高他們的實際勞動參與率，產(chǎn)生提高潛在增長率的積極效果。

2003—2011年期間，農(nóng)民工工資的年均實際增長率達到12%，并且呈現(xiàn)逐年加速的趨勢。這個增長速度有利于繼續(xù)鼓勵勞動力轉(zhuǎn)移。但是，工資增長如果繼續(xù)加快，超越勞動生產(chǎn)率提高的速度，以及超過企業(yè)的承受力，就可能演變成休克式的結構調(diào)整，不利于中國經(jīng)濟增長的可持續(xù)性。因此，借助政府公共政策的調(diào)整，即推進以農(nóng)民工市民化為核心的城市化，可以達到推動農(nóng)村勞動力繼續(xù)向城市轉(zhuǎn)移的目的。

擴大居民消費需求

通過戶籍制度改革推進農(nóng)民工市民化為核心的城市化，將會提高潛在增長率，因此也需要更強勁、更可持續(xù)的需求因素與之適應。今后，無論是世界經(jīng)濟的復蘇乏力，還是中國比較優(yōu)勢所發(fā)生的變化，都難以使我們預期更樂觀的出口需求。同時，過度依靠投資拉動的傳統(tǒng)增長模式也需要轉(zhuǎn)變，所以我們也不寄希望于過快的投資需求增長。因此，說城市化蘊含著深厚的內(nèi)需潛力，實際上指的是以農(nóng)民工市民化為核心的城市化所創(chuàng)造的國內(nèi)消費需求。

在農(nóng)民工成為實質(zhì)意義上的城市市民之前，由于他們的收入缺乏穩(wěn)定性，其消費充滿了后顧之憂，并不能成為像城鎮(zhèn)居民一樣的正常消費者。通常，農(nóng)民工需要把收入的四分之一左右匯回農(nóng)村老家，作為個人的保障手段以平滑自身消費。這意味著，如果通過戶籍制度改革，很大一部分農(nóng)民工的社會保障覆蓋率能夠達到城鎮(zhèn)居民水平的話，即便在收入不提高的情況下，也就是把原來匯寄回家的四分之一工資留在手里，他們可支配的工資可以提高33.3%，提高幅度相當于從城鎮(zhèn)居民收入五等分組中的“較低收入戶”提升到“中等偏下戶”，而通常這個收入組的提升可以將消費支出提高29.6%。

不僅如此。根據(jù)中國的投入產(chǎn)出表，在國內(nèi)最終消費支出中，大約四分之三是城鄉(xiāng)居民的消費支出，四分之一是政府消費支出。后者是指政府部門為全社會提供公共服務的消費支出，以及免費或以較低價格向居民提供貨物和服務的凈支出。以農(nóng)民工市民化為核心的城市化，一方面由于為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力提供了更穩(wěn)定的就業(yè)機會，以及更加均等的基本公共服務，可以大幅度提高居民的消費水平，另一方面又因強化了政府提供均等化基本公共服務的責任，可以合理地擴大政府消費規(guī)模。這兩個效果進而都將表現(xiàn)為國內(nèi)消費需求的擴大，有助于促進經(jīng)濟增長更加平衡、更加協(xié)調(diào)、更可持續(xù)。

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式

進入到21世紀，中國的“三農(nóng)”事業(yè)經(jīng)歷了黃金時期，主要表現(xiàn)在國家財政對農(nóng)業(yè)的明顯傾斜，以及實施一系列“多予少取”和“只予不取”的政策措施。近年來農(nóng)村居民收入增長速度快于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)縮小的趨勢。但是，總體而言，目前中國“三農(nóng)”事業(yè)仍然是建立在政府補貼的基礎上，而不是靠現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式以及價格機制。國家各類種糧補貼逐年增加，糧食最低收購價格不斷提高。許多“三農(nóng)”問題學者和政策研究者，仍然把農(nóng)業(yè)看作是一個天生的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，缺乏國際競爭力，從而不能完全自生自立。

與此相應的政策傾向，出于對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)式微和農(nóng)村經(jīng)濟社會凋敝的擔憂，希望繼續(xù)把勞動力流動和人口遷移保持為一個“有來有去”的候鳥型模式。這應該是造成現(xiàn)今沒有市民化的城市化的政策根源。其實，羞羞答答的城市化，并不能造就一個建立在價格激勵和規(guī)?；?jīng)營基礎上的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。在缺乏穩(wěn)定的定居預期的情況下，外出的農(nóng)民工不敢轉(zhuǎn)讓承包土地的經(jīng)營權，更不愿意放棄已經(jīng)閑置的宅基地，造成在最嚴格的土地管理制度下，土地的生產(chǎn)和生活利用率卻有所下降。

2011年農(nóng)民工總規(guī)模為2.53億，其中9415萬在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這些勞動者從就業(yè)性質(zhì)來看，無疑已經(jīng)離開土地，但是，他們中很多人仍然兼營農(nóng)業(yè)，承包土地和宅基地無疑也繼續(xù)保留。同年，外出農(nóng)民工即離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個月及以上的農(nóng)村勞動力為1.59億，其中1.26億屬于住戶仍在農(nóng)村的外出家庭成員，他們無暇從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但并不會放棄承包地和宅基地。此外，還有3279萬舉家外遷農(nóng)村人口，已經(jīng)完全脫離了農(nóng)村生活和生產(chǎn)活動。但是，他們在很多情況下也沒有放棄名下的承包地和宅基地使用權。有些在把承包土地轉(zhuǎn)包他人耕種的情況下，卻享受著政府給予的種糧補貼。

由此可見，在務農(nóng)勞動力大幅度減少的同時，農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶總數(shù)，即或者全業(yè)或者兼業(yè)或者仍然實際擁有承包土地經(jīng)營權的農(nóng)戶數(shù)量，并沒有實質(zhì)性減少。這個“離土不棄地”的現(xiàn)象，導致農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模不能隨著農(nóng)業(yè)就業(yè)比重的下降而相應擴大，妨礙了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。作為家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的一個結果，中國農(nóng)業(yè)土地分布具有零散、細碎、經(jīng)營規(guī)模小的特點。在勞動力總數(shù)減少的情況下，如果未能根本改變這種土地經(jīng)營狀況，不僅不利于機械化耕作，更妨礙生產(chǎn)者對價格激勵作出積極的反應，不利于形成專業(yè)化和職業(yè)化經(jīng)營。

雖然在發(fā)達國家普遍存在政府對農(nóng)業(yè)的補貼，但是，真正具有可持續(xù)性和競爭力的發(fā)達農(nóng)業(yè)，歸根結底是建立在農(nóng)業(yè)本身的自立能力基礎上的。誠然，中國目前的發(fā)展階段，仍然需要實行城市支持鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策，但是，著眼于未來，構造現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式基礎，已經(jīng)越來越具有緊迫性。而這個符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的過程，需以農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的徹底性為前提條件。

推進戶籍制度改革實質(zhì)性突破

中共十八大召開以來，全國上下對于推進城市化的熱度前所未有地高漲。但是，推進城市化的澎湃激情，需要建立在基于一般規(guī)律和中國國情的對城市化內(nèi)涵的準確理解之上。從經(jīng)濟發(fā)展階段出發(fā)，中國城市化的核心應該是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入并落戶于城市，享受基本公共服務的普照之光。因此，推進城市化要求深化戶籍制度改革，實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化。當前最緊迫的任務，是從以下三個方面推進戶籍制度改革的實質(zhì)性突破。

首先，中央政府要提出改革目標和實施時間表。即把以城市戶籍人口為統(tǒng)計基礎的城市化率作為指導性規(guī)劃下發(fā)給地方政府，分人群有條件地設定完成改革的截止期。大致來說，在2020年之前分步驟、分人群滿足目前1.59億外出農(nóng)民工的落戶和基本公共服務需求，消除人戶分離的存量問題；同時按照每年城市化水平提高1個百分點的節(jié)奏，可以在勞動力轉(zhuǎn)移到城市后5年的時間里，解決戶籍問題。即到2030年前，大體上使完整意義上的城市化率達到70%。

其次，明確區(qū)分中央和地方在推進戶籍制度改革中的財政責任。中央要對基本公共服務的內(nèi)涵和外延作出明確界定，據(jù)此重新劃分中央和地方責任，同時也可以避免不顧國情無限擴大覆蓋范圍的現(xiàn)象。建議由地方政府為社會保障和最低生活保障等生活救助項目中補貼部分埋單，而中央政府承擔全部各級義務教育責任。這樣，也可以同時解決長期存在的義務教育在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的不均衡問題。

第三，地方政府根據(jù)中央的要求制定改革路線圖，按照既定時間表推進改革。對于尚未納入市民化時間表的農(nóng)民工及其家庭，地方政府有責任盡快為其提供均等化的基本公共服務。根據(jù)問題的緊迫性，區(qū)分先后地推進基本公共服務均等化進程，大體上，均等化的順序應依次為：基本社會保險（其中順序應為工傷保險、養(yǎng)老保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、生育保險）、義務教育、最低生活保障和保障性住房。其中基本社會保險和義務教育的充分覆蓋，應該無條件地盡快完成。

我們期待真正的城鎮(zhèn)化

中國社會科學院社會政策研究中心秘書長 唐鈞

當前我們經(jīng)常討論城鎮(zhèn)化，但是對于城鎮(zhèn)化的概念，不同的人可能有不同的理解，如果再去看媒體和學術刊物上對這個問題的討論，分歧可能更大?？傮w來講，關于城鎮(zhèn)化概念，我基本同意一些專家的說法，即城鎮(zhèn)化核心是農(nóng)民工市民化。但是這樣說也并不全面，因為我們總是把小城市、中等城市往大城市流動的這部分人遺忘了。如果光解決一個農(nóng)村戶口問題就叫城鎮(zhèn)化的話，顯然他們又被排斥在外。

其實戶籍問題并不是城鎮(zhèn)化的主要問題?，F(xiàn)在很多城市實際上已經(jīng)取消了所謂的農(nóng)村戶口和市民戶口，黑龍江省肇東市就是較早采取這項措施的。區(qū)分市民和農(nóng)民只要根據(jù)身份證上的住址就可以：住址是某區(qū)、某街道、某路的就是市民，住址是某鄉(xiāng)、某鎮(zhèn)、某村的就還是農(nóng)民。所以說，單純?nèi)∠麘艏菦]有用的，真正的問題是要國民待遇以及公共服務均等化。

當今社會十分重視包容的概念，包容首先是容納，從容納走向接納。在中國，討論包容的問題就一定要討論排斥和歧視的問題，否則包容就是空洞的。

當前，第二代農(nóng)民工，即80后、90后的農(nóng)民工的生活困境正在成為一個社會問題。他們不同于第一代農(nóng)民工，在實行家庭承包責任制的時候，他們可能還沒有成年甚至沒有出生，因此，承包土地的時候，在他們的名下沒有分得土地，他們自身對土地也沒有感情。他們可能初中畢業(yè)或高中畢業(yè)后就外出務工經(jīng)商，沒有務農(nóng)經(jīng)驗，因此，對于他們來說，進城務工經(jīng)商的目的就是要在城市生活，而不僅僅是種地之余搞副業(yè)，這就與第一代農(nóng)民工的價值取向完全不同。

當前，我們還要考慮社會心態(tài)的問題，中國的社會心態(tài)可以用馬斯洛的需求層次理論來解釋。如果用這個理論來觀察中國社會的很多問題，就很容易理解。這就是說，當一個人滿足了基本的生理需求以后，就會追求安全需求，而后有被社會承認的需求。舉例來說，第二代農(nóng)民工進城以后，當他們的基本生活和生理需求解決后，就會有更高層次的安全需求，而這跟他們能否在城市生活下去相關。他們還有被社會承認的需求，所以很多人喜歡在網(wǎng)絡上發(fā)表意見，表達見解，就是這種需求的釋放。人們有各種層次的需求，這是一種社會發(fā)展和變遷的自然狀態(tài)，不能用任何外力強行壓制。

那么農(nóng)民工市民化的成本會不會非常高昂呢？在我看來，即使我國不推進農(nóng)民工市民化，很多成本實際也已經(jīng)在支出，把農(nóng)民工市民化完全當成新的支出恐怕不準確。比如，為了解決社保和就業(yè)培訓問題，已經(jīng)投入了大量成本。在中國的大城市里，農(nóng)民工的住房問題實際上也不是十分突出。還有教育問題，北京、上海等大城市因為生源減少而關閉了多少中小學？有多少老師提早退休了？如果這些中小學重新利用起來的話，就可以解決更多農(nóng)民工子女的教育問題。所以說，農(nóng)民工市民化不必另外算一筆賬來嚇唬自己，而是要把很多已經(jīng)在支出的成本計算在內(nèi)。

城鎮(zhèn)化是一個自然的過程。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化存在先后順序：首先是工業(yè)化，工業(yè)化并不僅僅是辦工廠，而是生產(chǎn)方式的改變，即馬克思講的社會化大生產(chǎn)。比如，工業(yè)化本身也是可以涵蓋機械化的大農(nóng)莊的，同時也是涵蓋第三產(chǎn)業(yè)的。所以，工業(yè)化社會是要解決就業(yè)的問題。我們常常批評那些福利國家的人們太懶，其實他們的問題不在于懶不懶，歸根到底是失業(yè)問題造成福利國家今天的困難。如果我們轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的話，需要的勞動力也會越來越少。我們現(xiàn)在正處在勞動力最高峰的時期，有9.22億勞動年齡人口，但恰恰此時出現(xiàn)所謂的“民工荒”，這很值得我們認真思考，其實正是社會排斥造成了這樣的后果。

當今，我們推進城鎮(zhèn)化，還有很多問題需要考慮。比如說，遍地開花搞小城鎮(zhèn)，這個思路行不行？但如果走這條路，可能會造成兩個后果：一是全國都要污染一遍，然后再來治理，因為從大城市排斥出去的有污染嫌疑的企業(yè)會流向中小城市；二是各種矛盾的全國化，比如現(xiàn)在大城市里發(fā)生的政府與被拆遷者、被征地者的矛盾，推土機、鏟車都成為了一種變相殺人的工具。這需要我們從社會的角度來考慮，付出如此巨大的代價是否值得？

大家也在討論農(nóng)村問題和農(nóng)民問題。千萬不能認為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)就代表著落后。在我看來，最理想的出路是：農(nóng)民成為一種職業(yè)，而不是一種身份。城里的人也可以去經(jīng)營農(nóng)場，經(jīng)營農(nóng)業(yè)。希望將來會向著這方面發(fā)展。

文化建設是城鎮(zhèn)化的靈魂

澳門城市大學教授 李嘉曾

實現(xiàn)城鎮(zhèn)化是我國全面建成小康社會的有效途徑。十二屆全國人大一次全體會議按照中共十八大制定的“全面建成小康社會”宏偉目標，在提出2013年經(jīng)濟社會發(fā)展總體要求時，即明確指出“城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成”，同時還強調(diào)“要遵循城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，積極穩(wěn)妥推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。城鎮(zhèn)化的方向已經(jīng)確定，但人們對于城鎮(zhèn)化的理解卻未必形成共識，因而在執(zhí)行過程中也會出現(xiàn)一些偏差。一味強調(diào)加大投入、盲目追求經(jīng)濟建設規(guī)模就是一例。其實，回顧人類歷史上城鎮(zhèn)的起源與發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)文化建設才是城鎮(zhèn)化的靈魂。

城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的必然趨勢

人類社會由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的社會變遷現(xiàn)象，很早就引起人文社會科學中一些門類的關注。這一歷史過程被概括為術語“城市化”。20世紀90年代初期，我國一些學者結合本國國情，提出與“城市化”大同小異的概念“城鎮(zhèn)化”，逐漸在研究中國社會變革的過程中得到較廣泛的應用。

不同學科的學者從不同的角度對城鎮(zhèn)化的概念進行了有效的探索。比較流行的城鎮(zhèn)化概念見諸于人口學、地理學、經(jīng)濟學和社會學的著作。人口學中將城鎮(zhèn)化界定為農(nóng)業(yè)人口向城市人口轉(zhuǎn)移的過程，并用在一定區(qū)域總人口中城市和鎮(zhèn)聚集區(qū)常住人口的百分比來表示城鎮(zhèn)化率（或稱城鎮(zhèn)化水平）。經(jīng)濟學中的城鎮(zhèn)化主要指傳統(tǒng)自然經(jīng)濟轉(zhuǎn)化為社會性大生產(chǎn)的過程，而經(jīng)濟地理學中則將農(nóng)村地貌轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯坝^的過程稱為城鎮(zhèn)化。社會學的關注焦點在于人類的生活方式，這一學科將城鎮(zhèn)化理解為由農(nóng)村生活方式向城市生活方式轉(zhuǎn)變的過程。盡管眾說紛紜，畢竟都描繪出人類社會變遷中的美好景象，給人們帶來信心與希望。

城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展的必然趨勢。世界上許多國家都有過城鎮(zhèn)化的經(jīng)歷。人口學中將城鎮(zhèn)人口在總人口中的比例定為城鎮(zhèn)化率，由于這一概念便于量化，因此成為比較通用的城鎮(zhèn)化衡量指標。有學者傾向于將城鎮(zhèn)化率低于30%定為城鎮(zhèn)化低級階段，30%至70%為中級階段，70%以上為高級階段。老牌歐洲國家如英國、德國，大約從19世紀初就開始逐步城市化，經(jīng)過近一個世紀才進入中級階段。美國從19世紀末到20世紀中期，日本從20世紀30年代中期到70年代中期，都陸續(xù)經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化率超過50%的歷史發(fā)展過程。

我國內(nèi)地的城鎮(zhèn)化進程雖然從新中國成立后就陸續(xù)開始，但主要進程是同改革開放聯(lián)系在一起的。20世紀80年代，著名社會學家費孝通倡導發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，揭開了加速城鎮(zhèn)化的序幕。2002年至2011年，我國城鎮(zhèn)人口平均每年增長2000多萬，城鎮(zhèn)化率則以年均增加1.35%的速度提升。2011年，全國城鎮(zhèn)人口已增至逾6.9億人；城鎮(zhèn)人口比重（即城鎮(zhèn)化率）則達到51.27%,10年間增加了12.18個百分點。據(jù)最新的統(tǒng)計資料，截至2012年底，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)上升到52.60%。

歐洲城邦開啟民主化起點

讓我們把追溯的目光投向2800多年前的歐洲，投向地中海北岸、歐洲大陸南端的巴爾干半島。

這是兩個半島——希臘半島和伯羅奔尼撒半島相連的區(qū)域，丘陵起伏、地勢崎嶇。沿海發(fā)育著一些面積不大的小塊平原，卻被品都斯山脈陡峭的山巒隔離開來，大有“雞犬相聞，老死不相往來”的態(tài)勢。大約從公元前8世紀開始，在以氏族和部落為基礎的農(nóng)村公社逐漸解體之后，以小塊平原為中心，形成了屋宇連片、人口集中的居民點。在這樣的族群中一旦萌生出管理的、政治的乃至軍事的職能需要，便形成一種嶄新的社會組織形式——城邦。

英國學者杰弗里•巴勒克拉夫曾經(jīng)指出：“希臘歷史的關鍵是城邦。城邦是一種規(guī)模有限、獨立自治并得到其公民的最高忠誠的共同體。”希臘城邦的規(guī)模一般都比較小，多數(shù)城邦的面積不足100平方英里，人口從數(shù)千人到數(shù)萬人不等。主要城邦雅典在全盛時期人口曾達到25萬余人，最大的城邦斯巴達的疆域也只有3000平方英里。

城邦是一種以城鎮(zhèn)為中心，輻射周邊村莊和田地的新型社會組織形式，堪稱人類社會城市化的濫觴。城邦的興起固然推動了住宅與市政建設等物質(zhì)文明的發(fā)展，但是，其更重要的社會作用卻在于改變生活方式與開啟社會民主化等精神文明建設。

從城邦派生出一系列相關的概念，深刻地影響了人類社會的進程。這些概念包括公民、政治生活、憲法、政府、公民團體、城邦治理者、政治家、城邦治理術、政治學等等?？梢院敛豢鋸埖卣f，城邦開啟了人類民主化的起點。哲人亞里士多德曾經(jīng)精辟地概括：“城邦的一般涵義，就是為了要維護自給生活而具有足夠人數(shù)的一個公民集團。”“凡有權參加議事或?qū)徟新毮艿娜?，我們就可以說他是那一城邦的公民。”作為城邦的主人，公民參與治理城邦的權利和義務天經(jīng)地義。伯里克利時代的雅典公民總數(shù)不到6萬，卻有6000多人擔任陪審法庭成員。每月數(shù)次召開“公民大會”，商討和決定宣戰(zhàn)、媾和，評議城邦事務，審查法庭訟事等。公元前6世紀開始，希臘城邦逐漸進入鼎盛時期，出現(xiàn)了民主蔚然成風，公民的社會積極性極大涌流的興旺景象。

以城邦為代表的早期城市化趨勢不僅開啟了人類民主化的進程，而且催生了古希臘文明的優(yōu)秀成果。美麗典雅的希臘神話，樸素深沉的希臘哲學，大喜大悲的希臘戲劇，剛健神勇的希臘競技體育和奧林匹亞精神，都成為人類文明寶庫中的珍奇。

美國城市化轉(zhuǎn)變生活方式

往事越千年。當人類社會進入19世紀后期，在北美洲遼闊的土地上，又開始經(jīng)歷一段城市化的進程。

大約從17世紀初開始，隨著越來越多的歐洲移民踏上這塊新大陸，交通便利、自然條件較優(yōu)的東海岸首先集聚起眾多的人群，出現(xiàn)了紐約、波士頓、費城等早期港口城市。雖說是城市，規(guī)模卻相當有限。至17世紀末，當時最大的城市波士頓，其人口總數(shù)充其量不過7000人；而直到18世紀末期，農(nóng)業(yè)在美國國民經(jīng)濟中仍然占據(jù)主導地位，城市人口在人口總數(shù)中的比例(城市化率)也只有5.1%。

19世紀中期，美國的生產(chǎn)力逐步提升。鐵路、公路網(wǎng)的完善與交通運輸技術的進步，采礦業(yè)的興旺，制造業(yè)的漸趨成熟和西部開發(fā)的深入，揭開了工業(yè)化的序幕，與此同時也引發(fā)了城市化的趨勢。特別是60年代中期經(jīng)歷了南北戰(zhàn)爭之后，社會趨于穩(wěn)定，人口集中和住宅建設升溫的趨勢加速了城市化的進程。工業(yè)化集聚效應的大手筆在美利堅合眾國的遼闊大地上描繪城市化的宏偉藍圖，至20世紀20年代，美國的城市人口比例已經(jīng)達到51.2%,標志著基本完成了城市化的歷史使命。

從1920年開始，工業(yè)的興盛、大量人口涌入城市，使許多城市的中心地帶不堪重負，也導致了交通堵塞、能源不足、污染嚴重等新的社會問題。于是美國的城市化進程出現(xiàn)了由集中轉(zhuǎn)向分散的新特點，形成了郊區(qū)城市化的趨勢。汽車的普及，公路交通的發(fā)達，聯(lián)邦政府鼓勵住宅建設的政策導向，種種有利因素為城市人口提供了建設郊區(qū)、向城郊疏散的可能。第二次世界大戰(zhàn)結束后，由萊維頓父子經(jīng)營的建筑公司敏銳地抓住機遇，在紐約市郊一舉購買了4000英畝土地，建起2000余套住房，大受歡迎并引起許多人仿效。此后他們又在賓夕法尼亞、新澤西等州開發(fā)了類似的項目。父子倆的創(chuàng)舉不僅帶動了城市郊區(qū)開發(fā)的熱潮，而且使“萊維頓”成為城郊開發(fā)的代名詞。許多大城市的郊區(qū)迅速成長，城市像面團發(fā)酵一樣地擴散開來，逐漸連接為成片的都市群。東部大紐約區(qū)、西部大洛杉磯區(qū)、北部五大湖區(qū)等地區(qū)最終發(fā)展成全球矚目的現(xiàn)代大都市帶的典范。

回顧美國的城市化進程，不難總結出兩個特點：一是城市化與工業(yè)化同步，從而也與產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整伴生；二是城市化反映生活方式、價值觀念的轉(zhuǎn)變。這兩點都體現(xiàn)了文化內(nèi)涵。只要粗略地瀏覽一下美國城市的形成時間，便能看出城市化的蔓延軌跡：從東部、北部逐漸向西部、南部擴展。而作為城市發(fā)展動力源的產(chǎn)業(yè)門類，也從商貿(mào)業(yè)、棉紡織業(yè)、鋼鐵業(yè)、汽車制造業(yè)、飛機制造業(yè)，逐步向高新科技產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)轉(zhuǎn)移。人們在接受鄉(xiāng)村萎縮而城市擴張的同時，更加重視公共設施建設、社會治安、醫(yī)療保健、教育普及、社區(qū)服務、養(yǎng)老關愛等社會問題，同時也接受了“出城居住，進城上班”、“節(jié)能低碳”、“綠色環(huán)保”、“快餐文化”、“開放流動”、“多元文化并存”等理念，可見城市化絕不僅僅是住宅建設一個主題。

中國城鎮(zhèn)化見證社會變革歷程

當我們將探究城市化的思緒從大洋彼岸收回到華夏大地的時候，便會情不自禁地聯(lián)想到20世紀80年代小城鎮(zhèn)從蘇南興起的情景。

這是一片人杰地靈的熱土。在漫長的小農(nóng)經(jīng)濟社會中，因山川秀麗、物產(chǎn)富庶和人才輩出，這里被譽為堪與天堂媲美的人間圣地。得益于同國際大都市上海的毗鄰關系，西學東漸的影響、科技成果的傳播、近代工商業(yè)的輻射，以及千絲萬縷的社會聯(lián)系，使這里的社會發(fā)展水平始終走在時代的前列。源遠流長的家庭手工業(yè)在這里傳承，中國民族資本主義工商業(yè)在這里發(fā)祥，人民公社時期的集體經(jīng)濟企業(yè)也在這里萌芽。這片希望的田野似乎隨時都在醞釀新生事物，迎接變革與奇跡的誕生。

20世紀70年代后期，在粉碎“四人幫”、結束文化大革命的厄運以后，中華民族迎來了難得的發(fā)展機遇。1978年以后，在中共十一屆三中全會“把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來”的精神指導下，蘇南地區(qū)的人民意氣風發(fā)，甩開膀子大干起來。一時間，機械加工廠、化肥廠、紡織廠、服裝廠、自行車廠、無線電廠、食品加工廠，五花八門的小企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)。2008年8月15日，在我國最早的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)——無錫春雷造船廠舊址上建立起來的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)博物館正式開館。展覽大廳入口有一幅迎接觀眾的巨幅油畫，畫面上就展現(xiàn)了當年江南水鄉(xiāng)農(nóng)田村舍之間廠房星羅棋布，煙囪高聳林立，“村村點火，處處冒煙”的興旺景象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很快就占據(jù)了蘇南經(jīng)濟的半壁江山。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶頭羊的無錫縣，1978年全縣公社與大隊兩級已經(jīng)創(chuàng)建企業(yè)1982家，實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值5.16億元，在全縣工業(yè)總產(chǎn)值中占據(jù)64.8%。至鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)全盛時期，江蘇全省擁有10萬多家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值約占全省農(nóng)村經(jīng)濟總量的4/5、工業(yè)產(chǎn)值的2/3、國內(nèi)生產(chǎn)總值的1/3。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的同時也帶動了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。農(nóng)民們“就地辦廠”、“就地做工”，被形容為“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”。富裕起來的農(nóng)戶翻修了茅舍，建起了樓房；規(guī)模漸增的工廠招收了外來勞工，興建了宿舍；新修的公路向四面八方延伸，大大小小的商業(yè)服務網(wǎng)點和公共設施也隨之出現(xiàn)。老村莊逐漸向周邊拓展，新興的居民點迅速崛起而又橫向擴散。屋宇鱗次櫛比、人口相對集中的小城鎮(zhèn)成為錦繡江南引人注目的新景觀。1979年江蘇全省共有建制鎮(zhèn)115個，10年后的1989年竟增加到392個，增長了2.4倍。

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展，是當代中國城鎮(zhèn)化的重要方式之一。社會學家費孝通將蘇南地區(qū)以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為突破口促進經(jīng)濟發(fā)展的方式概括為“蘇南模式”，他認定“蘇南模式”也是一種中國特色的實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的途徑，并且不厭其煩地多次強調(diào)：“小城鎮(zhèn)，大問題”，“小城鎮(zhèn)，大政策，大學問”，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”。

總結蘇南模式為代表的我國當代城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程，我們同樣感悟到文化的魅力。費老在小城鎮(zhèn)嶄露頭角的時候就敏銳地預言了小城鎮(zhèn)未來的社會作用，30多年來的社會實踐已經(jīng)雄辯地證實了費老的預言。我們欣慰地看到，小城鎮(zhèn)不僅充當了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展過程中農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和人口遷移的“蓄水池”，而且成為商品集散和市場匯聚的經(jīng)濟中心，成為居民精神寄托的文化中心?？梢院敛豢鋸埖卣f，小城鎮(zhèn)的興盛見證了我國改革開放30年的社會變革歷程。

與時俱進是包括蘇南人在內(nèi)的中國人的一大特質(zhì)。從上世紀90年代開始，明智的蘇南人就率先推行“工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)地向規(guī)模集中”的“三集中”戰(zhàn)略，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提升到集約化和現(xiàn)代化的層次，同時也將城鎮(zhèn)化推向宜居、節(jié)能、環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的新階段。昆山花橋鎮(zhèn)地處江蘇和上海交界處的40多家小企業(yè)搬遷轉(zhuǎn)移還為時不久，一座新建的國際衛(wèi)星商務城已經(jīng)拔地而起，成為國際貿(mào)易、服務外包和現(xiàn)代物流的中心樞紐。江陰華西村老書記吳仁寶雖然已經(jīng)駕鶴西去，然而華西村仍將以城鄉(xiāng)合一的樣板形象永遠屹立于蘇南大地。我們深信，以物質(zhì)文明與精神文明相結合的文化建設為靈魂，中國當代城鎮(zhèn)化的進程一定能夠引領世界潮流，描繪出21世紀人類更加美好的宏偉藍圖。

創(chuàng)新土地利用方式 加快推進城鎮(zhèn)化

北京市農(nóng)村工作委員會副主任 李成貴

中共十八大報告提出要“促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，即“四化同步”的發(fā)展戰(zhàn)略。這其中，最為核心的是要積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。城鎮(zhèn)化既可以拉動投資需求，緩解工業(yè)產(chǎn)能過剩，又可以拉動內(nèi)需消費，還可以促進新型農(nóng)村社區(qū)建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。就像費孝通先生當年所說，城鎮(zhèn)化是大戰(zhàn)略，是前景廣闊的大事業(yè)。

城鎮(zhèn)化是一個復雜的過程，其核心在于創(chuàng)新土地利用方式；如果沒有土地制度的創(chuàng)新突破，城鎮(zhèn)化將難以完善其事或事半功倍。根據(jù)長期從事農(nóng)村發(fā)展理論研究和近年從事實際農(nóng)村工作的經(jīng)驗，即從知行合一的角度，簡要提出如下建議：

強化土地利用的法律保障。加快修訂和完善過去在城鄉(xiāng)二元體制下形成的土地利用和管理的法律法規(guī)，如《土地管理法》、《物權法》等，在堅持用途管制的前提下，從法律角度確認集體土地使用、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等權能，賦予農(nóng)民更加完整的土地財產(chǎn)權利，實現(xiàn)中共十七屆三中全會提出的集體土地與國有土地“同地同權”以及“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的目標。

加大重點小城鎮(zhèn)建設力度。優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)體系，必須按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，積極推動城市群這一城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的持續(xù)健康發(fā)展。同時，要高度重視小城鎮(zhèn)的作用，重點是要支持縣城和大城市周邊小城鎮(zhèn)的發(fā)展。在土地管理上，要支持重點小城鎮(zhèn)開展土地整理和土地置換，土地出讓金的全部和溢價的一半以上要用于本鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務設施建設，增強小城鎮(zhèn)的功能，將其發(fā)展成為集聚產(chǎn)業(yè)和人口、服務“三農(nóng)”的重要載體，促進農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化。

讓農(nóng)民更多地參與集體建設用地的開發(fā)利用。一是在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)，對現(xiàn)有集體土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可自征自用，用于租賃、發(fā)展產(chǎn)業(yè)和安置農(nóng)民就業(yè)，由其持有并不得轉(zhuǎn)讓。二是在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營。無論是圈內(nèi)還是圈外，對于那些集體經(jīng)濟實力較強的村莊，在符合規(guī)劃的前提下，都要鼓勵和引導其自主改造，推進自主城鎮(zhèn)化。

按照城鎮(zhèn)化的思路統(tǒng)籌推進新型農(nóng)村社區(qū)建設。目前村莊空心化人走屋空的現(xiàn)象已經(jīng)十分突出，而且一批批青年農(nóng)民離開村莊，一批批老年農(nóng)民離開人世，這種現(xiàn)象還會愈演愈烈，必須給予高度重視。適應形勢和趨勢的要求，必須對千百年來與農(nóng)耕文明相適應的星羅棋布的村莊格局進行規(guī)劃和改造，一部分作為保留村，另一部分則要在農(nóng)民自愿的基礎上合并建設新型農(nóng)村社區(qū)。新型農(nóng)村社區(qū)建設的關鍵也在土地利用，要深入研究宅基地退出機制，加強土地整理和開發(fā)利用，按照三個“三分之一”的原則加以利用，即三分之一用于復墾，三分之一用于居住和配套服務設施，三分之一用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。今后，隨著城鄉(xiāng)社保標準的接軌和公共服務的均等化，隨著“戶口”福利功能的弱化，農(nóng)民住在新型農(nóng)村社區(qū)同樣可以過上城市化的生活，這些新型農(nóng)村社區(qū)實際成了城鎮(zhèn)體系的一個重要節(jié)點。

加大土地統(tǒng)籌利用的力度。為解決區(qū)位較差地區(qū)城鎮(zhèn)化資金平衡或者說動力機制問題，同時解決偏遠農(nóng)村土地廉價和利用效率低的問題，需要提升土地統(tǒng)籌利用的層次和范圍，開展建設用地增減掛鉤，運用市場機制優(yōu)化空間資源配置，調(diào)節(jié)級差地租的收益分配。這些年，一些地方進行了改革試驗，比如“地票”的做法就是土地利用機制的重大創(chuàng)新，實踐中取得了很好的效果，農(nóng)民從中得到了切實的利益。建議對各地試點做法進行科學評估，加以完善，在更大范圍推廣。

改革地方土地財政。創(chuàng)新土地利用方式，特別是縮小征地范圍和規(guī)模，必然會直接影響到地方財政收入，削弱其融資能力和債務償還能力，為此就需要相應地改革地方財政模式，為地方政府開辟新的土地收入來源，基本思路就是“以稅代價”，政府不再依靠征地買地來獲得出讓金和溢價，而是對集體建設用地的流轉(zhuǎn)和保有建立財產(chǎn)稅體系。