編者按:人口老齡化是人類社會面臨的發(fā)展趨勢,也是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中無法回避的基本國情。“未富先老”的社會現(xiàn)實(shí),決定了人口老齡化對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響日益深刻。如何正確認(rèn)識和積極應(yīng)對人口老齡化,已經(jīng)成為關(guān)系我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的一個重大課題。近日,本刊約請部分專家學(xué)者,從社會保障、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等不同角度和層面,對如何應(yīng)對人口老齡化提出了意見和建議?,F(xiàn)將文章刊載如下。

積極、理性地應(yīng)對人口老齡化

中國人民大學(xué)教授 鄭功成

長壽是自古以來人類之追求、人心之所向,也是衡量當(dāng)代社會發(fā)展進(jìn)步最具綜合意義的核心指標(biāo),因?yàn)樵贌o任何一個指標(biāo)能夠像人均預(yù)期壽命這樣全面、準(zhǔn)確地反映一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。中國的人均預(yù)期壽命已經(jīng)達(dá)到75歲,堪稱發(fā)展中國家之最,所揭示的恰恰是中國發(fā)展進(jìn)步之成果巨大,但與發(fā)達(dá)國家相比,還有一定的差距,從而只能算是國家發(fā)展進(jìn)程中所取得的階段性成果。有鑒于此,在對待人口老齡化現(xiàn)象方面,我們的態(tài)度不應(yīng)當(dāng)是悲觀、消極甚至恐懼老年社會的到來,而應(yīng)當(dāng)是繼續(xù)為人均預(yù)期壽命的持續(xù)延長而努力,同時客觀正視人口老齡化所導(dǎo)致的人口結(jié)構(gòu)變化及其必然帶來的經(jīng)濟(jì)社會影響,以積極的心態(tài)和理性的制度安排來應(yīng)對。

據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署公布的2011年人類發(fā)展報告及人類發(fā)展指數(shù)中的排名,人均預(yù)期壽命達(dá)80歲以上的有日本、中國香港、瑞士、澳大利亞、意大利、冰島、以色列、法國、瑞典、西班牙、挪威、新加坡、加拿大、奧地利、安道爾、荷蘭、新西蘭、愛爾蘭、韓國、德國、英國、比利時、芬蘭、盧森堡等20多個國家或地區(qū),中國(大陸)則排在第83位。這份排名榜表明了人均預(yù)期壽命長短和國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平事實(shí)上存在著正相關(guān)關(guān)系,同時揭示出來的是人口老齡化現(xiàn)象并不可怕,因?yàn)檫@些國家或地區(qū)并未出現(xiàn)中國一些學(xué)者所擔(dān)憂的局面。因此,我們沒有理由來否定人口老齡化的進(jìn)步意義。然而,人口老齡化現(xiàn)象畢竟是人口結(jié)構(gòu)的深刻變化,其帶來的影響是全面而深刻的。例如,在經(jīng)濟(jì)方面,人口老齡化會直接影響到消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、勞動力市場供求、稅收收入等,在社會方面會直接影響到社會保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生保健、生活居住方式等,還會對一國的政治結(jié)構(gòu)和文化發(fā)展產(chǎn)生影響(如老年政治和文化等),如果缺乏理性的制度安排,就可能陷入發(fā)展困境而難以自拔。

面對人口老齡化,需要把握這一人口現(xiàn)象的客觀發(fā)展規(guī)律。從發(fā)達(dá)國家的發(fā)展進(jìn)程來看,進(jìn)入工業(yè)社會以后,伴隨著生產(chǎn)方式與生活方式的改變以及教育程度的提升,人們的生育行為往往存在著三個不可逆轉(zhuǎn):一是生育意愿下降不可逆轉(zhuǎn),即越來越多的人會選擇少生孩子甚至不生孩子;二是晚婚晚育不可逆轉(zhuǎn),即人的初婚年齡從不足20歲延遲到近30歲,甚至是30歲以后仍不急著結(jié)婚,而晚婚帶來的便是晚育;三是不婚不育現(xiàn)象的上升不可逆轉(zhuǎn),即自愿選擇不結(jié)婚不生育子女者或者因環(huán)境等問題導(dǎo)致不孕不育者增加。因此,西方國家近幾十年來幾乎都采取刺激生育的福利政策,即利用健全的福利制度來促進(jìn)人口增加,但效果都不太明顯,從而表明了生育率下降在人類社會發(fā)展到一定階段后具有不可避免性。這一客觀規(guī)律證明馬爾薩斯的人口增長理論并不符合人類社會的長期發(fā)展規(guī)律。上述三種現(xiàn)象在中國城鄉(xiāng)已經(jīng)同時出現(xiàn),年輕人的生育意愿在普遍下降,初婚年齡在不分城鄉(xiāng)地普遍推遲,不婚不育者也在不分城鄉(xiāng)地增長。因此,事實(shí)上的生育率下降,在客觀上迫使政府必須重新考慮并規(guī)劃人口政策的取向。

與生育率下降不可逆轉(zhuǎn)相伴而生的,是攸關(guān)老年保障的三個不可逆轉(zhuǎn):一是家庭結(jié)構(gòu)小型化、核心化不可逆轉(zhuǎn)。即多子多女的大家庭已經(jīng)成為歷史,而以核心家庭為主體的家庭規(guī)模小型化已經(jīng)成為主流。不僅如此,丁克家庭、單親家庭甚至其他形式的家庭形態(tài)也會出現(xiàn),這種現(xiàn)象揭示的是家庭結(jié)構(gòu)及其固有的功能正在發(fā)生深刻變化,崇尚個人自由取代家庭主義已經(jīng)成為一種價值取向;二是家庭保障功能持續(xù)弱化不可逆轉(zhuǎn)。由于家庭規(guī)模小型化及多樣化,傳統(tǒng)的家庭成員相互保障機(jī)制便必然遭到大幅削弱,老年人口對社會的依賴程度會明顯增加,如果沒有社會化的機(jī)制替代或彌補(bǔ),人口老齡化的結(jié)果將是老年人口的生活質(zhì)量持續(xù)下降;三是老年保障的社會成本不斷增長不可逆轉(zhuǎn)。即用于老年人口的各種資源,包括養(yǎng)老金支付規(guī)模、老年服務(wù)供給規(guī)模、國家財政用于老年人口的開支等都必然持續(xù)增長,如果沒有理性的制度安排,勢必釀成嚴(yán)重的社會問題。

從生育率下降的三個不可逆轉(zhuǎn)到老年保障機(jī)制變化的三個不可逆轉(zhuǎn),決定了我們只能順應(yīng)社會進(jìn)步所帶來的人口老齡化時代的到來。對快速發(fā)展中的中國而言,應(yīng)對人口老齡化現(xiàn)象的挑戰(zhàn)更具有特殊意義。一方面,中國現(xiàn)階段的人口老齡化不是人口自然增長形成的結(jié)果,而是加入了計劃生育政策全面實(shí)施這一外在的加速度,它導(dǎo)致人口老齡化在一個較短的時期內(nèi)加速行進(jìn),而且還會持續(xù)若干年。這一特點(diǎn)決定了留給中國適應(yīng)老年社會并做好相應(yīng)的應(yīng)對準(zhǔn)備的時間不會寬裕,如果沒有及時的行動,勢必因老年人口的急劇增長而陷入異常被動的局面,這種被動不僅會直接影響老年人口的生活質(zhì)量,而且會影響到整個社會經(jīng)濟(jì)乃至政治、文化的健康發(fā)展。另一方面,在討論人口老齡化現(xiàn)象時,必須拋棄現(xiàn)階段正在彌漫的悲觀情緒,那種以所謂“四二一”家庭結(jié)構(gòu)來預(yù)測老齡化前景的設(shè)想不可能成為現(xiàn)實(shí),因?yàn)槿司鶋勖娱L是中國發(fā)展進(jìn)步的標(biāo)志性成果,中國現(xiàn)行人口政策也不會一成不變。盡管因人口老齡化來得太快而導(dǎo)致中國想從容應(yīng)對這一現(xiàn)象比先進(jìn)國家要艱難一些,但中國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)持續(xù)高速增長30多年,并且還在持續(xù)增長,物質(zhì)財富在高速積累,應(yīng)對老齡社會的制度安排也在加速推進(jìn),還有中國特有的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng),再加上借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn),中國應(yīng)當(dāng)能夠妥善應(yīng)對人口老齡化現(xiàn)象。因此,高度重視人口老齡化并采取切實(shí)有效的措施來應(yīng)對是完全必要的,但同時更要用積極的心態(tài)來認(rèn)識老齡化及其影響。它既是挑戰(zhàn),又是機(jī)遇,正確的做法應(yīng)當(dāng)是把握好老齡社會為調(diào)整社會、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及可持續(xù)發(fā)展所帶來的機(jī)遇,理性構(gòu)建應(yīng)對老齡化的制度體系。

對待人口老齡化的心態(tài)要從消極、悲觀轉(zhuǎn)向積極、理性。我們應(yīng)當(dāng)形成這樣的共識:人口老齡化是壽命延長的美好結(jié)果,是社會發(fā)展進(jìn)步的主要標(biāo)志;應(yīng)對人口老齡化不是無計可施,而是完全可以順勢而為。心態(tài)積極了,行動才會積極;看法理性了,應(yīng)對才會理性。如果我們將人均預(yù)期壽命延長視為正面成果,就不會為老年人口的增加而悲觀,而是會在化解人口結(jié)構(gòu)趨向老年化的挑戰(zhàn)中,為繼續(xù)延長人均預(yù)期壽命而努力奮斗,并在這種努力中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的健康、持續(xù)發(fā)展。

人口政策要適時調(diào)整,從限制性的一胎化轉(zhuǎn)向普遍性的二胎化。人口生產(chǎn)攸關(guān)國家長遠(yuǎn)發(fā)展,人口政策是百年大計,在以一胎化為核心指標(biāo)的計劃生育政策實(shí)施30多年并已經(jīng)帶來中國人口結(jié)構(gòu)深刻變化的背景下,新時期的人口政策必須有新的戰(zhàn)略思維與頂層設(shè)計?;谏庠赶陆挡豢赡孓D(zhuǎn)、晚婚晚育不可逆轉(zhuǎn)、不婚不育上升不可逆轉(zhuǎn)的人口生產(chǎn)規(guī)律,全面放開二胎生育應(yīng)當(dāng)成為中國現(xiàn)階段人口均衡發(fā)展的合理取向。再經(jīng)過一段時間,則應(yīng)當(dāng)完全放開生育政策;而到本世紀(jì)中葉,則可能需要采取刺激生育的政策。因此,在現(xiàn)行計劃生育政策持續(xù)30多年后,用更具戰(zhàn)略眼光的制度安排來實(shí)現(xiàn)人口的均衡發(fā)展無疑是實(shí)現(xiàn)“中國夢”的基礎(chǔ)性工程。

老年保障體系要重塑,真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障協(xié)同發(fā)展。“老有所養(yǎng)”需要的是一個完整的老年保障體系而絕對不是單一的制度安排。當(dāng)前許多人對“老有所養(yǎng)”理解為只能靠社會養(yǎng)老保險制度支撐是不正確的,將老年人的養(yǎng)老預(yù)期完全寄托在養(yǎng)老保險制度上也是極不正常的,因?yàn)轲B(yǎng)老保險只能解決或者補(bǔ)充老年人的經(jīng)濟(jì)來源問題,而不可能自動滿足老年人的生活服務(wù)需求,也不能充當(dāng)老年人口合理分享國家發(fā)展成果的制度保證。針對老年人的需求需要不同的項目,而不同的項目又負(fù)有不同使命并在不同層次上承擔(dān)著責(zé)任。比如老年人分享社會發(fā)展成果,需要老年福利經(jīng)濟(jì)、老年生活服務(wù)、老年醫(yī)療保障服務(wù)等等。如果只提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn),沒有其他好的老年保障制度建設(shè),就不可能真正保障老年人的生活質(zhì)量。因此,在初步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度全覆蓋的條件下,一定要統(tǒng)籌考慮建設(shè)“老有所養(yǎng)”的完整制度體系,做好養(yǎng)老保險與老年服務(wù)等制度安排的頂層設(shè)計,并使之協(xié)同發(fā)展。從現(xiàn)實(shí)出發(fā),就是要扭轉(zhuǎn)重養(yǎng)老保險制度建設(shè)、輕老年服務(wù)體系構(gòu)建的政策取向,要重視利用公共投入帶動社會投入及市場投入以滿足老年人的生活需求,要均衡養(yǎng)老責(zé)任負(fù)擔(dān)以實(shí)現(xiàn)老年保障體系的可持續(xù)發(fā)展。

要維護(hù)優(yōu)良傳統(tǒng),并與現(xiàn)代養(yǎng)老文明相互融合。從人的本性出發(fā),生活在親人關(guān)愛中和熟悉的環(huán)境里是最理想的養(yǎng)老方式,而從歐美國家在老年保障制度中開始考慮“去機(jī)構(gòu)化”的取向也能夠看出居家養(yǎng)老與社區(qū)照顧是符合人性的選擇。在這方面,中國顯然具有優(yōu)良的傳統(tǒng)。然而,從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來看,中國面對養(yǎng)老問題似乎正在經(jīng)歷著“去家庭化”,一些地區(qū)只見對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的高度重視,卻缺乏維護(hù)或鼓勵居家養(yǎng)老的公共政策與公共投入。而在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的政策取向中,又不乏追求興建“老人集中營”式的大規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象,既存在著公辦養(yǎng)老院一床難求的現(xiàn)象,亦出現(xiàn)了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率過高的問題。因此,強(qiáng)化家庭責(zé)任與個人責(zé)任,弘揚(yáng)親情與孝道仍然有必要,中國需要繼續(xù)維護(hù)家庭作為養(yǎng)老的基石地位,在引入西方機(jī)構(gòu)養(yǎng)老做法的同時,也宜將西方制度措施本土化,堅定不移地走中國特色的老年保障道路。與此同時,還需要與時俱進(jìn)地更新養(yǎng)老觀念,特別需要樹立“以老養(yǎng)老”的新觀念,即年齡低的老年人為年齡高的老年人服務(wù)就是一個方案,因此,要多使用65歲以上的老年人概念,提倡健康老齡化。如果能夠通過相關(guān)制度安排將優(yōu)良傳統(tǒng)與現(xiàn)代文明養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合起來,則老年人的生活質(zhì)量無疑會得到更好的保障。

要盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老制度的定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展,樹立公眾對制度的信心。毋庸諱言,當(dāng)前社會彌漫著一種不信任養(yǎng)老保險制度的焦慮情緒,這種現(xiàn)象除了養(yǎng)老保險等制度尚未最后定型及還難以提供足夠清晰的穩(wěn)定安全預(yù)期外,在一定程度上還與不良的輿論導(dǎo)向和社會氛圍密切相關(guān)。因?yàn)榭偸怯腥斯室饣煜B(yǎng)老保險的歷史、現(xiàn)實(shí)與未來責(zé)任,夸大養(yǎng)老保險基金的所謂“缺口”,渲染養(yǎng)老保險制度不可靠,許多媒體也表現(xiàn)出只顧吸引“眼球”而有意淡化真實(shí)數(shù)據(jù)及客觀分析的觀點(diǎn),片面渲染制度危機(jī)。殊不知社會養(yǎng)老保險制度建立在責(zé)任分擔(dān)、政府擔(dān)保的基礎(chǔ)之上,世界上只有破產(chǎn)的商業(yè)保險公司,從來沒有破產(chǎn)的社會養(yǎng)老保險制度。因此,國家有必要盡快通過優(yōu)化各項養(yǎng)老保險制度安排來使之定型、穩(wěn)定,真正為國民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期,而公眾亦要樹立對養(yǎng)老保險制度的足夠信心,無需杞人憂天。

總之,人口老齡化是人類發(fā)展的自然的、進(jìn)步的現(xiàn)象,它的影響是全面而長久的,特別需要戰(zhàn)略思維與戰(zhàn)略性舉措來應(yīng)對。如果人均預(yù)期壽命不能延長,國家發(fā)展就失去了本源意義;如果缺乏理性的制度安排來應(yīng)對人口老齡化,我們面臨的可能不是擔(dān)心不長壽而是害怕太長壽。因此,積極、理性地應(yīng)對人口老齡化與老年社會的到來,是我們應(yīng)持的科學(xué)態(tài)度,同時在遵循普遍規(guī)律與中國國情的基礎(chǔ)上,尋求應(yīng)對人口老齡化現(xiàn)象的中國式方案,顯然是我們必須完成的戰(zhàn)略性任務(wù)。

完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的政策思路

西南財經(jīng)大學(xué)保險與社會保障研究中心主任 林義

西南財經(jīng)大學(xué)保險與社會保障研究中心   林熙

老齡化背景下我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度建設(shè)需要重視的問題

如何有效應(yīng)對人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),已構(gòu)成各國政要關(guān)注的關(guān)鍵性發(fā)展議題之一。無論是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還是新興經(jīng)濟(jì)體,對人口老齡化的挑戰(zhàn)均給予了高度關(guān)注。然而,不同于世界上任何國家,我國的人口老齡化呈現(xiàn)出的主要特征是:老年人口規(guī)模巨大;老齡化發(fā)展迅速;地區(qū)發(fā)展不平衡;城鄉(xiāng)倒置顯著;女性老年人口多于男性;老齡化超前于現(xiàn)代化。不僅如此,人口老齡化是伴隨21世紀(jì)始終的我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的世紀(jì)性課題。人口老齡化問題與人口總量壓力相交織,老齡化的發(fā)展與就業(yè)矛盾尖銳化長期并存,呈現(xiàn)出與歐美國家迥然不同的發(fā)展態(tài)勢;我國人口老齡化的發(fā)展與現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程相伴隨,社會結(jié)構(gòu)面臨大轉(zhuǎn)型,人員流動總量和結(jié)構(gòu)均呈現(xiàn)出我國自身發(fā)展的特點(diǎn)。尤為突出的是人口老齡化進(jìn)程與傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)的巨變相交織,使經(jīng)濟(jì)保障、精神慰藉、服務(wù)保障的綜合性老年保障成為區(qū)別于歐美人口老齡化背景下的又一重大特征和制度需求,使從戰(zhàn)略高度關(guān)注人口老齡化背景下的應(yīng)對策略,關(guān)注政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化全方位戰(zhàn)略部署的需求更為緊迫和重要!目前我國已做出了若干重大戰(zhàn)略部署,加快了覆蓋城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系的建設(shè)步伐,但仍面臨極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),需要從中國經(jīng)濟(jì)社會長期可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度,將應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系構(gòu)建納入國家戰(zhàn)略發(fā)展的議題,形成國家戰(zhàn)略發(fā)展的一項基本國策,爭取戰(zhàn)略主動權(quán),避免全局性、戰(zhàn)略性的失誤。

重視人口老齡化加速發(fā)展背景下,我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度優(yōu)化與制度頂層設(shè)計,重視我國多層次養(yǎng)老保險制度戰(zhàn)略構(gòu)想及有效實(shí)施。我國多層次養(yǎng)老保險制度構(gòu)建在推行過程中嚴(yán)重受阻,第二、三層次保障的發(fā)展受到很大限制。而無論是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還是新興經(jīng)濟(jì)體,近年來最重要的國際經(jīng)驗(yàn)就是千方百計完善多層次養(yǎng)老保險體系的制度構(gòu)建、政策支持、綜合配套,這是有效應(yīng)對人口老齡化,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略措施。我國發(fā)展的現(xiàn)實(shí)無論是總量還是結(jié)構(gòu),無論是市場營運(yùn)還是有效監(jiān)管都明顯滯后。如果在未來10年中我國多層次養(yǎng)老保險制度未能快速推進(jìn),我們很可能喪失有效應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。我國在2020年以后就將步入人口老齡化的高峰期,制度構(gòu)建和政策思路都將嚴(yán)重受阻。有效平衡政府、市場與家庭保障機(jī)制是完善多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急和重中之重。

重視老齡化背景下,對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系資金需求的科學(xué)預(yù)測和各種責(zé)任合理分擔(dān)機(jī)制的科學(xué)設(shè)計。受老齡化挑戰(zhàn)的影響,我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的資金需求將會以超常規(guī)模增長,構(gòu)建城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險長效機(jī)制的資金支持將成為養(yǎng)老保險長期可持續(xù)發(fā)展的一個關(guān)鍵性約束條件。為此,需要在對老齡化挑戰(zhàn)背景下我國養(yǎng)老保險的資金供求總量和結(jié)構(gòu)分析預(yù)測的基礎(chǔ)上,研究政府、企業(yè)、個人的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,研究中央政府與地方政府的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,研究政府、市場、家庭與個人的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,探索財政轉(zhuǎn)移支付制度支持西部地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險的新機(jī)制, 研究中央和地方財政負(fù)擔(dān)比例及實(shí)施難點(diǎn)。我國養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵就在于責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的科學(xué)設(shè)計及有效運(yùn)行。

重視動態(tài)經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境下,我國養(yǎng)老保險基金管理和基金保值增值。目前,我國養(yǎng)老保險基金規(guī)模已達(dá)3萬多億元,但長期以來養(yǎng)老保險基金的保值增值難題一直未能有效解決,養(yǎng)老保險基金存入財政專戶按銀行利息計息的做法面臨極大的基金貶值風(fēng)險。在潛在通貨膨脹的威脅下,必須拿出一攬子政策思路,實(shí)施政府有效干預(yù)政策,完善養(yǎng)老保險基金與資本市場的良性互動創(chuàng)新,從而在我國債券、資本市場不斷發(fā)展壯大的進(jìn)程中,有效解決養(yǎng)老保險基金的保值增值和安全管理,有效應(yīng)對人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

完善我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險改革的決策基點(diǎn)

將城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系構(gòu)建與制度優(yōu)化納入國家經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略框架之中,從經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的高度重視城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系構(gòu)建。人口老齡化發(fā)展進(jìn)程中的養(yǎng)老保險體系構(gòu)建,已成為制約一國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性議題而備受各國政要關(guān)注。而對于中國人口老齡化問題的嚴(yán)重性和養(yǎng)老保障體系構(gòu)建的長期性、復(fù)雜性、敏感性,更應(yīng)從國家戰(zhàn)略發(fā)展的高度給予充分關(guān)注。

經(jīng)濟(jì)的長期持續(xù)增長是我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。任何一種形式的養(yǎng)老保險制度都不可避免地要觸及到實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r和國民產(chǎn)出的分配問題,無論養(yǎng)老金權(quán)益的積累方式是采取現(xiàn)收現(xiàn)付制還是基金積累制,對于整個社會而言,最終都需要變現(xiàn)購買經(jīng)濟(jì)活動人口所生產(chǎn)的物品和服務(wù)來保證勞動者退休后的生活。從宏觀層面來看,隨著人口老齡化程度的不斷加深,老年人口數(shù)持續(xù)增加,經(jīng)濟(jì)活動人口數(shù)持續(xù)減少,在勞動生產(chǎn)率一定的情況下,整個社會所能夠提供給老年人口消費(fèi)的物品和服務(wù)減少,勢必加劇代際之間的矛盾。從微觀層面來看,國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展才能使政府掌握雄厚的財力用以資助養(yǎng)老保障制度的改革與發(fā)展,才能使政府有能力不斷償還各種歷史債務(wù),并保證新債務(wù)的發(fā)行不斷得到民眾的支持和信任,才能使企業(yè)和個人有足夠的繳費(fèi)能力。因此,對我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度而言,只有國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展,才能在人口老齡化背景下提供足夠的國民產(chǎn)出,以滿足其可持續(xù)發(fā)展的需要。另一方面,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度決定了養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的水平。養(yǎng)老保障制度的發(fā)展水平如果超越了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平,可能導(dǎo)致養(yǎng)老保障制度在財務(wù)平衡上難以為繼。同時,養(yǎng)老保障制度與國民經(jīng)濟(jì)良性互動機(jī)制的確立是養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。

對城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋的制度模式、實(shí)施步驟及推進(jìn)的時序進(jìn)度等進(jìn)行周密論證,并在此基礎(chǔ)上,科學(xué)評估,積極推進(jìn)。需要強(qiáng)調(diào),我國與歐美發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保險制度發(fā)展的重大差異在于,目前仍處于制度的建立與完善的初創(chuàng)時期,制度建設(shè)和改革發(fā)展步伐較快,尤其對農(nóng)村養(yǎng)老保險體系構(gòu)建,調(diào)控空間較大,這恰好也是提升養(yǎng)老保險戰(zhàn)略研究重大決策價值的最佳時機(jī)。必須抓住目前短暫的機(jī)遇,反復(fù)論證并明確我國養(yǎng)老保險制度優(yōu)化與改革的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略框架、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略步驟。只有在避免重大戰(zhàn)略失誤的前提下,我們才有可能贏得應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略主動權(quán)。否則,如果我們是在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋之后,再明晰養(yǎng)老保險的戰(zhàn)略目標(biāo)及主體性戰(zhàn)略框架,那么,我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險改革發(fā)展將面臨極大的風(fēng)險,不但戰(zhàn)略調(diào)整的空間非常小,而且調(diào)整進(jìn)程將嚴(yán)重受阻。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度發(fā)展的一條重要國際經(jīng)驗(yàn)是,養(yǎng)老保險制度具有很強(qiáng)的路徑依賴特征,制度演化發(fā)展的慣性極大,改革調(diào)整極為困難。尤其對我國養(yǎng)老保險制度的改革調(diào)整而言,比其他國家更為艱巨。這已為我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險改革的曲折發(fā)展道路所證實(shí)。

強(qiáng)調(diào)堅持適度普惠與繳費(fèi)相結(jié)合的原則,體現(xiàn)國家責(zé)任與個人責(zé)任的有機(jī)結(jié)合。完全的普惠福利型意味著國家承擔(dān)無限責(zé)任,福利國家的教訓(xùn)需要認(rèn)真汲取,我國經(jīng)濟(jì)長期增長的能力和嚴(yán)峻的養(yǎng)老保險支付壓力必將使其難以為繼。因而,適度普惠福利型有助于盡快擴(kuò)大我國養(yǎng)老保險覆蓋面,縮小城鄉(xiāng)差別,讓更多城鄉(xiāng)居民擁有養(yǎng)老保險的制度化保障。同時,也為養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展奠定良好的制度基礎(chǔ)。國家責(zé)任的體現(xiàn)旨在為國民最基本養(yǎng)老保險待遇提供一定的資金支持。發(fā)展中國家養(yǎng)老保險發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明,完全繳費(fèi)型養(yǎng)老保險在農(nóng)村推廣的成功經(jīng)驗(yàn)很少,由于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、管理能力與管理水平的限制,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民可持續(xù)繳費(fèi)大都存在較大阻力,應(yīng)多方面鼓勵農(nóng)民多繳費(fèi)、長繳費(fèi),尤其注意通過機(jī)制創(chuàng)新和技術(shù)手段創(chuàng)新,吸引農(nóng)民的長期繳費(fèi)意愿。堅持個人繳費(fèi),體現(xiàn)個人責(zé)任,也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展,避免國家承擔(dān)無限責(zé)任的重要決策基點(diǎn)。但需要將個人繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼有機(jī)結(jié)合,個人繳費(fèi)與養(yǎng)老保險待遇調(diào)整有機(jī)結(jié)合,個人繳費(fèi)與基金保值增值有機(jī)結(jié)合,為居民的長繳費(fèi)、多繳費(fèi)創(chuàng)造有利條件和激勵機(jī)制。簡單行政命令下的個人繳費(fèi)方式難以持久,機(jī)制創(chuàng)新與政策鼓勵的有機(jī)結(jié)合是維持居民長期繳費(fèi)意愿的重要制度保證。實(shí)現(xiàn)我國養(yǎng)老保障戰(zhàn)略目標(biāo),應(yīng)該按照“雙軌運(yùn)行,縮小差距,創(chuàng)造條件,逐步統(tǒng)一”的實(shí)施步驟,納入我國經(jīng)濟(jì)社會的長期發(fā)展規(guī)劃,穩(wěn)步有序地加以推進(jìn)。

必須從戰(zhàn)略高度上重視城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險管理體系改革與重構(gòu)。現(xiàn)行社會保障管理按屬地化原則設(shè)計,曾經(jīng)在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險改革進(jìn)程中發(fā)揮過重要作用。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度之所以長期未能實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌,利益機(jī)制和管理體制是其中重要原因,但城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,則根本取決于構(gòu)建垂直管理體制及其高效運(yùn)行。如果沒有管理體制上的大調(diào)整,覆蓋城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險戰(zhàn)略目標(biāo)可能很難實(shí)現(xiàn),城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)也將大打折扣。因此,從戰(zhàn)略高度重構(gòu)社會保險管理體制,高度重視基層社會保險管理平臺建設(shè),高度重視城鄉(xiāng)社會保險管理干部的系統(tǒng)培訓(xùn)和能力建設(shè),應(yīng)當(dāng)成為我國社會保障高層決策的一項重要議題,給予充分重視并盡快付諸實(shí)施。這是我國養(yǎng)老保險發(fā)展戰(zhàn)略的一項長期而艱巨的任務(wù),在加快構(gòu)建城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)實(shí)背景下,更具有緊迫性。

強(qiáng)化制度體系及管理能力建設(shè)是我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的重要制度保證。城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度體系、管理能力建設(shè)主要包括養(yǎng)老基金管理、養(yǎng)老保險經(jīng)辦體制建設(shè)和專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人才培育等方面,其中,養(yǎng)老保險基金管理處于核心地位。養(yǎng)老保險經(jīng)辦體制和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)是我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題。發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,養(yǎng)老保險政策的制定和實(shí)際管理操作方面的不同步往往難以避免。只有在養(yǎng)老保險經(jīng)辦體制完善和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的情況下,當(dāng)關(guān)鍵戰(zhàn)略問題預(yù)期可操作時,城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的改革與發(fā)展才能真正做到可持續(xù)。此外,管理能力的提升有賴于大量專業(yè)化管理人才的培養(yǎng)。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的良好運(yùn)行依賴于專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人才優(yōu)秀的工作績效。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險管理服務(wù)最終是通過經(jīng)辦人員傳遞到國民手中,經(jīng)辦人員的專業(yè)化程度直接關(guān)系到城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的管理服務(wù)績效和國民對養(yǎng)老保險制度滿意度的評價,關(guān)系到城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度長期穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的公眾信任基礎(chǔ)。必須加大對城鄉(xiāng)社會保障基層管理平臺的投入與建設(shè),加快社會保障管理服務(wù)能力建設(shè)步伐。

積極應(yīng)對人口老齡化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略選擇

中國社會科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所研究員 李軍

當(dāng)前,我國已經(jīng)進(jìn)入全面建成小康社會的決定性階段。然而,日趨嚴(yán)重的人口老齡化也正成為深刻影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的約束性基礎(chǔ)因素。作為人口大國,中國的人口老齡化具有特別重大的意義,對這一問題的充分認(rèn)識及積極應(yīng)對,已經(jīng)成為至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)問題。

人口老齡化的發(fā)展態(tài)勢及其特殊性

一般而言,人口老齡化是指一定社會中老年人口比重不斷上升的過程,是人口年齡結(jié)構(gòu)的一種深刻變化。如果一定社會中的65歲及以上年齡人口比重超過7%,或60歲及以上年齡人口比重超過10%,目前國際社會稱之為老齡社會。然而,人口老齡化問題的本質(zhì)并不是一個統(tǒng)計概念,主要表現(xiàn)為:無論如何界定老年人的年齡標(biāo)準(zhǔn),其壽命期不同,個人一生所消耗與占用的經(jīng)濟(jì)社會資源不同。

在經(jīng)濟(jì)層面,人口老齡化問題的本質(zhì)在于由人類預(yù)期壽命不斷延長而引發(fā)的各種經(jīng)濟(jì)效應(yīng),其中的核心問題是增加資源消耗及經(jīng)濟(jì)社會負(fù)擔(dān)。一些具體表現(xiàn)是:個人一生收入中的養(yǎng)老費(fèi)用所占比重不斷提高;家庭要為其成員的養(yǎng)老支付更多的財富;企業(yè)需要提供越來越多的養(yǎng)老金;政府要不斷提高養(yǎng)老及社會保障支出規(guī)模;整個社會要為老年人口提供更多的資源。這些效應(yīng)在宏觀經(jīng)濟(jì)上就是經(jīng)濟(jì)社會資源配置關(guān)系的深刻變化,并且這些效應(yīng)不會因?yàn)槔夏耆丝谀挲g標(biāo)準(zhǔn)的改變而消失。

我國已經(jīng)于2000年前后進(jìn)入老齡社會。2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示,當(dāng)年中國65歲及以上年齡人口比重為6.96%,基本達(dá)到了老齡社會的標(biāo)準(zhǔn)。

2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示,中國65歲及以上年齡人口比重已經(jīng)上升到8.87%,即超出老齡社會標(biāo)準(zhǔn)約1.87個百分點(diǎn)。

2013年1月國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,2012年我國15-59歲勞動年齡人口為93727萬人,比上年減少345萬人,占總?cè)丝诘谋戎貫?9.2%,比上年末下降0.6個百分點(diǎn)。這是中國15-59歲的勞動年齡人口比重首次下降,也是人口年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)拐點(diǎn)性變化的一種標(biāo)志,同時意味著中國人口老齡化進(jìn)入快速提升期。

預(yù)計到2022—2024年前后,我國65歲及以上年齡人口比重將超過14%,進(jìn)入中度老齡社會;2033—2035年前后該比重將超過20%,進(jìn)入高度老齡社會。

預(yù)計在未來幾十年內(nèi),我國人口老齡化將呈現(xiàn)速度快、程度高、規(guī)模大的發(fā)展態(tài)勢。

作為當(dāng)今世界上人口最多的發(fā)展中國家,中國的人口老齡化有其特殊性。首先,我們擁有世界上最多的老年人口。2012年,我國60歲及以上人口19390萬人,占總?cè)丝诘?4.3%。當(dāng)前我國老年人口總量比美國、日本、英國、法國和德國等國老年人口的總和還多。

其次,中國仍是發(fā)展中國家,“未富先老”是顯著的特點(diǎn)。發(fā)達(dá)國家一般是在經(jīng)濟(jì)富裕后才進(jìn)入老齡社會的,而我國雖然經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)位居世界第二位,但人均經(jīng)濟(jì)水平仍然較低。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù),2011年中國人均GDP世界排名第86位,相當(dāng)于美國的11%,世界平均水平的54%。

再次,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的非均衡、非協(xié)調(diào)及不可持續(xù)問題十分突出。同時,我國農(nóng)村人口老齡化程度高于城市,社會保障體系、醫(yī)療體系和養(yǎng)老體系尚不健全,基礎(chǔ)十分薄弱。這都給我國應(yīng)對人口老齡化帶來了更大的困難。

最后,中國人口老齡化來得快,缺少應(yīng)對的時間。從2013年到進(jìn)入中度老齡社會(65歲以上人口比重達(dá)到14%),預(yù)計約用10年時間,即留給我們應(yīng)對人口老齡化的時間很短。而美國從進(jìn)入老齡社會到現(xiàn)在已經(jīng)70多年,尚未進(jìn)入中度老齡社會。另外,發(fā)達(dá)國家可以通過移民方式緩解其人口老齡化進(jìn)程,而這種方式對中國這個人口大國則不適宜。在面臨老齡化的同時,中國又將面臨“少子化”問題。

總之,人口老齡化已經(jīng)成為21世紀(jì)不可逆轉(zhuǎn)的常態(tài)。它正在深刻且長期性地改變以往支撐中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本環(huán)境,并將對中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生深刻的系統(tǒng)性影響。

人口老齡化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深刻影響

我國1978—2012年的GDP年均增長率達(dá)到9.8%,是同期世界上經(jīng)濟(jì)增長最快的國家。然而,這種經(jīng)濟(jì)的快速增長是在勞動人口比重不斷上升的人口結(jié)構(gòu)背景下實(shí)現(xiàn)的,因此以往我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與人口結(jié)構(gòu)狀況有著密切的關(guān)系。例如,以投資和出口為主要動力的經(jīng)濟(jì)增長方式,以低勞動力成本為比較優(yōu)勢、勞動密集型加工貿(mào)易為主導(dǎo)的出口結(jié)構(gòu),不盡合理的消費(fèi)投資比例關(guān)系,以及大量存在的低水平產(chǎn)業(yè),都與中國擁有數(shù)量豐富而廉價的勞動力資源密切相關(guān)。充足而廉價的勞動力供給,成為支撐以往中國經(jīng)濟(jì)快速增長的重要基礎(chǔ)。而未來的人口老齡化將深刻地改變這一基礎(chǔ)。

人口老齡化不利于提高經(jīng)濟(jì)增長潛力。

經(jīng)濟(jì)增長潛力主要由生產(chǎn)方面的資本積累、勞動投入及技術(shù)進(jìn)步等因素綜合決定。人口老齡化對國民儲蓄(資本積累)、勞動力供給及技術(shù)進(jìn)步的不利影響,最終體現(xiàn)為對長期經(jīng)濟(jì)增長潛力提升的內(nèi)在制約。

首先,人口老齡化降低國民儲蓄率。老年人口比重上升,相應(yīng)要求提高產(chǎn)出或收入中用于老年人口支出部分的比例。老年人口是單純的“消費(fèi)型”人口,不再從事生產(chǎn),因此如果養(yǎng)老水平一定,老年人口比重越高,其分享產(chǎn)出成果的比例越高,意味著可用于生產(chǎn)投資的產(chǎn)出比例相對越小。該效應(yīng)對宏觀實(shí)體經(jīng)濟(jì)的意義是:人口老齡化導(dǎo)致國民儲蓄率下降而消費(fèi)率上升,不利于提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)的資本積累。

其次,人口老齡化減弱勞動力供給。人口是勞動力供給的源泉。然而,勞動力數(shù)量的多少并不完全取決于人口的總量,還與總?cè)丝诘哪挲g結(jié)構(gòu)有關(guān)。人口老齡化是老年人口比重不斷上升的過程,當(dāng)人口老齡化達(dá)到一定程度后,會導(dǎo)致勞動年齡人口數(shù)量相對乃至絕對減少,從而減弱勞動力供給。

再次,人口老齡化對技術(shù)進(jìn)步有不利影響。一方面,人口老齡化提高國民收入中的消費(fèi)比例,增加經(jīng)濟(jì)社會資源占用,在一定程度上直接或間接擠壓技術(shù)進(jìn)步相關(guān)投入增加。另一方面,人口老齡化伴隨著勞動力隊伍的大齡化,不適應(yīng)未來技術(shù)更新不斷加快、技術(shù)強(qiáng)度不斷趨高的技術(shù)發(fā)展趨勢。如在目前一些技術(shù)更新頻率快、技術(shù)強(qiáng)度高的領(lǐng)域(如電子信息技術(shù)、計算機(jī)軟件開發(fā)、航天航空、海洋探測等),對技術(shù)研發(fā)從業(yè)人員有明顯的年輕化傾向要求。人口老齡化降低年輕勞動力的供給,長期來看將不利于一些高新技術(shù)的發(fā)展。

人口老齡化不利于提升經(jīng)濟(jì)增長活力。

長期的經(jīng)濟(jì)增長潛力主要由生產(chǎn)能力決定,但是在一定短期內(nèi)的生產(chǎn)能力相對穩(wěn)定,需求不足往往成為制約經(jīng)濟(jì)增長的“瓶頸”性因素。人口老齡化對需求產(chǎn)生的多方面不利影響,最終體現(xiàn)為人口老齡化是影響經(jīng)濟(jì)增長活力的重要因素。

首先,人口老齡化不利于老年人收入增長。收入是影響消費(fèi)需求的重要因素,因此在老年人口比重不斷提高的背景下,老年人收入狀況對總消費(fèi)需求有越來越重要的影響。然而在當(dāng)前國民收入分配體制下,老年人收入增長主要受制于相關(guān)退休制度及社會保障制度的安排,是被動的。在不能及時而有效地擴(kuò)大老年人收入“蛋糕”的情況下,人口老齡化提高老年人口比重的效應(yīng),將產(chǎn)生降低老年人口人均收入水平的內(nèi)在傾向。

其次,人口老齡化是擴(kuò)大代際收入差距及代際貧富差距的重要內(nèi)因。未來經(jīng)濟(jì)增長主要依靠技術(shù)進(jìn)步與資本貢獻(xiàn),由此將加劇退休老年人與年輕勞動力之間代際收入增長的非均衡性,產(chǎn)生擴(kuò)大代際收入差距乃至代際貧富差距的內(nèi)在傾向。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中,初次收入分配主要由要素貢獻(xiàn)決定,如資本的利潤主要由資本所有者獲得,技術(shù)進(jìn)步的收益主要由技術(shù)持有者或?qū)@麚碛姓攉@得,勞動力取得相應(yīng)的工資收入。老年人是生產(chǎn)過程中的局外者,不參與國民收入初次分配,無法直接分享經(jīng)濟(jì)增長的成果。雖然他們參與二次收入分配,但是受制于制度安排而不能主導(dǎo)收入分配的格局。特別是未來的經(jīng)濟(jì)增長主要依靠技術(shù)進(jìn)步及資本積累,由此產(chǎn)生財富向技術(shù)及資本持有者集中的內(nèi)在機(jī)制。這意味著老年人在未來的收入分配中將處于更加不利的地位。

積極應(yīng)對人口老齡化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略選擇

人口既是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主體,也是重要的基礎(chǔ)性資源,兼有消費(fèi)者與生產(chǎn)者雙重屬性,與經(jīng)濟(jì)有著天然的內(nèi)在聯(lián)系。由此決定了作為人口結(jié)構(gòu)深刻變化的人口老齡化,必然對總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生內(nèi)在的系統(tǒng)性的深刻影響。因此,應(yīng)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全方位積極應(yīng)對人口老齡化,特別是要在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略層面上形成由國家主導(dǎo)、全社會共同參與的應(yīng)對格局。

要充分認(rèn)識人口老齡化是重大經(jīng)濟(jì)問題。認(rèn)識問題至關(guān)重要,只有充分認(rèn)識到人口老齡化不只是單純的社會問題,不是單純的社會保障問題,才能真正引起各方面的高度重視,這是加強(qiáng)從經(jīng)濟(jì)層面應(yīng)對人口老齡化工作的前提。

提高國民教育水平,特別是加強(qiáng)基礎(chǔ)教育與相關(guān)職業(yè)培訓(xùn)。經(jīng)濟(jì)增長的長期動力在于不斷提高技術(shù)的水平,而推動技術(shù)進(jìn)步的根本則在于提高人力資源質(zhì)量。從長遠(yuǎn)來看,提高國民教育水平,提高人口素質(zhì),建立終生學(xué)習(xí)與教育的機(jī)制,將有利于克服人口老齡化的不利影響。

有效轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。中國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長方式的特點(diǎn)與以往擁有數(shù)量豐富而價格低廉的勞動力資源密切相關(guān)。如低勞動力成本的比較優(yōu)勢,是我國以往一些出口產(chǎn)品競爭力的重要基礎(chǔ)。而從長期來看,人口老齡化意味著中國曾擁有的這種勞動力資源優(yōu)勢終將失去,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式勢在必行。

把握好經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時機(jī)與路線。積極發(fā)展資本與技術(shù)型產(chǎn)業(yè),逐步有序地減少勞動密集型產(chǎn)業(yè),是應(yīng)對人口老齡化的必然要求。然而如何實(shí)現(xiàn)這一過程的技術(shù)路線是非常重要的。中國的人口總量與結(jié)構(gòu)決定了在一定時期內(nèi)解決勞動就業(yè)仍是十分突出的問題。在這個過程中,要處理好短期內(nèi)勞動就業(yè)與長期勞動力結(jié)構(gòu)性短缺的關(guān)系。由此要求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不能過快、過急,而是要根據(jù)不同地區(qū)、不同階段以及不同的具體情況分別采取相應(yīng)措施,不能搞“一刀切”。

建立養(yǎng)老金與經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)聯(lián)的國民收入分配機(jī)制?,F(xiàn)行的國民收入分配機(jī)制不利于老年人收入增長,不僅有失社會公平,而且難以維持現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的基本穩(wěn)定。養(yǎng)老金是老年人對過去創(chuàng)造價值的回報,不是國家與社會提供的福利,老年人有權(quán)利分享現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的成果。為克服現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)不利于老年人收入增長的局面,應(yīng)建立老年人收入增長與經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)聯(lián)的國民收入分配機(jī)制。

建立和完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系

華中科技大學(xué)社會保障研究所所長 丁建定

社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)成為我國社會建設(shè)的迫切內(nèi)容之一?!独夏耆藱?quán)益保障法》規(guī)定:“國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。”民政部制定并發(fā)布的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃2011—2015》指出:“社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐,著眼于老年人的實(shí)際需求,優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象及低收入的高齡、獨(dú)居、失能等困難老年人的服務(wù)需求,兼顧全體老年人改善和提高養(yǎng)老服務(wù)條件的要求。”隨著社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)地位和作用的日益凸顯,如何建立和完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系已成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本理念

確保老年人的生活質(zhì)量。這是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本目標(biāo),居家、社區(qū)以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老都是為了保證老年人的生活質(zhì)量。老年人的生活質(zhì)量包括老年人物質(zhì)生活質(zhì)量、精神慰藉、自我意識與尊嚴(yán)、相關(guān)權(quán)益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)等方面的內(nèi)容。社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以確保老年人的生活質(zhì)量為前提,根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)需求合理確定養(yǎng)老服務(wù)方式選擇。

尊重老年人的選擇意愿?!独夏耆藱?quán)益保障法》規(guī)定:“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ),家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照料老年人。”“贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù),照顧老年人的特殊需要。”“對生活不能自理的老年人,贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)照料責(zé)任。不能親自照料的,可以按照老年人的意愿,委托他人或者養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照料。”法律規(guī)定應(yīng)該付諸社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)實(shí)之中,養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)必須尊重和盡量滿足老年人選擇意愿。

強(qiáng)調(diào)家庭、社會與政府的共同責(zé)任。隨著社會的發(fā)展變遷,傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老開始走向現(xiàn)代社會養(yǎng)老,使得養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵發(fā)生顯著變化。家庭養(yǎng)老是指以家庭成員為惟一責(zé)任主體的養(yǎng)老服務(wù),現(xiàn)代社會養(yǎng)老服務(wù)則是家庭、社會與政府責(zé)任相結(jié)合,是家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)等多種方式的有機(jī)結(jié)合。傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老服務(wù)與現(xiàn)代社會養(yǎng)老服務(wù)的根本區(qū)別在于養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任主體的變化,現(xiàn)代社會養(yǎng)老服務(wù)的根本特征是政府責(zé)任的引入,強(qiáng)調(diào)家庭、社會與政府的共同責(zé)任。

社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的具體原則

相關(guān)法律與政策文件對我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提出一些宏觀原則,如政府主導(dǎo)與多方參與相結(jié)合、立足當(dāng)前與著眼長遠(yuǎn)相結(jié)合、因地制宜與突出重點(diǎn)相結(jié)合。在這些宏觀原則下,社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)還需要重視和堅持以下微觀原則:

自力為主,家庭與社區(qū)為輔。對于那些有一定自我養(yǎng)老服務(wù)能力的老年家庭成員來說,自力養(yǎng)老應(yīng)該成為主要的養(yǎng)老服務(wù)方式,這有助于老年家庭成員養(yǎng)老能力的培養(yǎng)和發(fā)展,在一定時間內(nèi)減輕家庭成員提供養(yǎng)老服務(wù)的壓力,增強(qiáng)老年家庭成員自我認(rèn)同感和自我價值感。在自力養(yǎng)老服務(wù)方式中,老年人無法自我實(shí)現(xiàn)的養(yǎng)老服務(wù)需求,則須由家庭成員和社區(qū)提供輔助性服務(wù)。

居家為主,社區(qū)與機(jī)構(gòu)為輔。居家養(yǎng)老服務(wù)是社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ),社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該以居家養(yǎng)老服務(wù)為主。但居家養(yǎng)老服務(wù)需要以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為必要的依托和支持,也需要有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)作為支撐,只有這樣,才能使居家養(yǎng)老服務(wù)具有必要的服務(wù)依托與機(jī)構(gòu)支持,共同構(gòu)建一個居家養(yǎng)老服務(wù)的供給體系。

家庭為主,政府和社會支持。家庭是提供養(yǎng)老服務(wù)的主體,同時也應(yīng)該引入政府與社會的責(zé)任。政府應(yīng)認(rèn)可家庭成員所提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會責(zé)任,并建立必要的政策支持體系對居家養(yǎng)老予以支持。

社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策建議

理性選擇社會養(yǎng)老服務(wù)的基本方式。應(yīng)該根據(jù)老年人自理能力和養(yǎng)老服務(wù)需求選擇養(yǎng)老服務(wù)方式。非高齡、身體健康、具有一定自理能力的老年人,應(yīng)提倡自力養(yǎng)老服務(wù),同時由家庭成員和社區(qū)提供輔助性養(yǎng)老服務(wù);那些在較大程度上需家庭成員提供養(yǎng)老服務(wù)的老年人,應(yīng)該實(shí)施居家養(yǎng)老服務(wù)方式,由家庭成員并借助于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施提供居家養(yǎng)老服務(wù);那些需要家庭成員提供必要的養(yǎng)老服務(wù)而家庭成員又不可能提供全天候養(yǎng)老服務(wù)的老年人,則可以實(shí)施以居家養(yǎng)老服務(wù)為主,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為輔的居家與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合的方式;那些失能、半失能的老年人,則需要根據(jù)其意愿與家庭成員的養(yǎng)老服務(wù)能力,采取機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)方式。根據(jù)不同老年人的狀況采用不同的養(yǎng)老服務(wù)方式,必須注意多種方式之間的相互協(xié)調(diào)與配合。在自力養(yǎng)老服務(wù)中需要家庭與社區(qū)提供輔助性養(yǎng)老服務(wù);在居家養(yǎng)老服務(wù)中需要社區(qū)提供依托和機(jī)構(gòu)提供支撐;在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中,其核心內(nèi)容是居家養(yǎng)老服務(wù),并需要養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。自力、居家、社區(qū)與機(jī)構(gòu)等養(yǎng)老服務(wù)方式相互依賴、相互支持,共同構(gòu)成社會養(yǎng)老服務(wù)的基本方式,任何過于強(qiáng)調(diào)某種單一性養(yǎng)老服務(wù)方式的觀點(diǎn)與做法,都不利于社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

盡快建立社會養(yǎng)老服務(wù)的政策支持體系。盡快試點(diǎn)建立長期護(hù)理保險制度與養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度,為社會養(yǎng)老服務(wù)提供必要的支持。逐步建立有助于完善社會養(yǎng)老服務(wù)的收入所得稅優(yōu)惠或者購房優(yōu)惠等政策。借鑒香港實(shí)行贍養(yǎng)年邁父母以及與年邁父母一同居住者的納稅優(yōu)惠政策,認(rèn)同家庭成員所履行的贍養(yǎng)老人和提供養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任與義務(wù);借鑒新加坡所實(shí)行的與老年人共同居住者購房優(yōu)先與優(yōu)惠政策,實(shí)行與父母(包括岳父母)及祖父母一起居住者在購買經(jīng)濟(jì)適用房等時享有優(yōu)先和優(yōu)惠權(quán)。對提供居家養(yǎng)老服務(wù)的家庭成員給予履行社會責(zé)任認(rèn)同。家庭成員每照顧年邁的家庭成員一年,可以免繳一定月數(shù)的社會保障費(fèi),亦即視同其繳納一定月數(shù)的社會保障費(fèi),因?yàn)榧彝コ蓡T對年邁的家庭成員所提供的養(yǎng)老服務(wù),實(shí)際上是其所履行的一種社會責(zé)任,而非僅僅是一種血緣、家庭和倫理方面的責(zé)任與義務(wù)。對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)加大投入。居家養(yǎng)老服務(wù)需要依托社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,加大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入,是居家養(yǎng)老服務(wù)政策支持體系的重要內(nèi)容,應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè),增加養(yǎng)老設(shè)施網(wǎng)點(diǎn),提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的便利性,增強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力,打造居家養(yǎng)老服務(wù)平臺。

推進(jìn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老服務(wù)體系均衡發(fā)展。建立均等化的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)該成為我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)。目前,在推進(jìn)城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老服務(wù)的同時,要著力推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系。強(qiáng)化對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的政策支持,尤其是對特困農(nóng)村老年人社會養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè),為農(nóng)村老年人居家養(yǎng)老服務(wù)提供必要的依托,要建立多功能的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心,每個自然村建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)站及其他配套設(shè)施。逐步建立農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),構(gòu)建起縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村居委會和自然村四級社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。還要建立必要的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),縣(區(qū))應(yīng)該建立綜合養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),并作為示范性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況建立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),為那些存在居家養(yǎng)老服務(wù)困難、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)難以滿足需要的農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。特別需要指出的是,較之城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)來說,農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)更應(yīng)該注意其就近性與便利性。

建立有效的社會養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行機(jī)制,推進(jìn)政府公共養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。中央設(shè)立專項補(bǔ)助投資,積極支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展,重點(diǎn)用于社區(qū)日間照料中心和老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)。國務(wù)院有關(guān)部門制定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)等標(biāo)準(zhǔn),建立健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理和養(yǎng)老服務(wù)評估制度。民政部本級福利彩票公益金及地方各級彩票公益金要增加資金投入,優(yōu)先保障社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。地方各級政府要切實(shí)履行基本公共服務(wù)職能,強(qiáng)化在社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的財政責(zé)任,安排財政性專項資金,支持公益性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè),并采取措施,鼓勵、支持專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其他組織和個人,提供多種形式的社會養(yǎng)老服務(wù)。