設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略考量

當(dāng)中國(guó)人民在新一屆中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體帶領(lǐng)下懷揣中國(guó)之夢(mèng)，雄心勃勃地要加快改革開放前進(jìn)步伐之時(shí)，環(huán)視天下風(fēng)云、周遭國(guó)家，審視自身現(xiàn)狀、改革動(dòng)力，深感中國(guó)正面臨前所未有的國(guó)內(nèi)外巨大壓力。

在國(guó)際方面，世界各國(guó)正在力圖通過(guò)新一輪的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大調(diào)整尋找復(fù)蘇機(jī)會(huì)，以擺脫和避免全球性金融危機(jī)的糾纏和覆轍，重建國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序。這場(chǎng)結(jié)構(gòu)大調(diào)整的杠桿是更高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)貿(mào)、投資和服務(wù)規(guī)則體系，即：構(gòu)建更公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，更嚴(yán)厲的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、更優(yōu)惠的勞工標(biāo)準(zhǔn)和更高水平的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，人們?cè)南＜接赪TO的魅力，但多哈談判長(zhǎng)達(dá)12年的僵局使國(guó)際社會(huì)開始對(duì)它失去信心。美國(guó)巧借國(guó)際社會(huì)人心所向，在WTO之外另開爐灶，主導(dǎo)起跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定（TTIP）談判。TPP談判國(guó)的GDP總量占世界35.5％，成為世界最大自貿(mào)區(qū)，而TTIP則是有史以來(lái)最大的美國(guó)與歐盟雙邊貿(mào)易協(xié)定談判。與此同時(shí)，國(guó)際最大的覆蓋全球服務(wù)總量70%的服務(wù)貿(mào)易談判（TISA）也在緊鑼密鼓地進(jìn)行。對(duì)于美國(guó)主導(dǎo)的TPP談判，起先我國(guó)過(guò)于看重其圍堵中國(guó)的政治傾向，冷眼旁觀，而忽視了它對(duì)全球經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略重構(gòu)的經(jīng)濟(jì)意義，更重要的是，一旦“三T”談判成功，世界范圍的高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)投資服務(wù)規(guī)則體系建立起來(lái)，中國(guó)在過(guò)去30多年好不容易開拓的世界經(jīng)濟(jì)觸角，將由于規(guī)則版本低而被擋在世界大門之外。毫無(wú)疑問(wèn)，到那時(shí)我國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)的能量勢(shì)將萎縮，我國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際化、全球化的戰(zhàn)略空間必將大大壓縮，這絕不是我們?cè)敢饪吹降?。值得欣慰的是?013年12月7日冰凍12年的WTO多哈回合終于簽署了“巴厘一攬子協(xié)定”，給世界投下了一線曙光。但美國(guó)認(rèn)定WTO多邊合作機(jī)制無(wú)法形成它所期望的“21世紀(jì)經(jīng)貿(mào)規(guī)則”，仍然我行我素，無(wú)意改弦更張。

在上述嚴(yán)峻的世界經(jīng)濟(jì)大變革下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的勢(shì)頭怎可停滯，在世界經(jīng)濟(jì)講臺(tái)的未來(lái)話語(yǔ)權(quán)豈可旁落。有鑒于此，中國(guó)迅速調(diào)整戰(zhàn)略：正式表態(tài)愿加入TISA談判，重新開啟中美之間投資協(xié)定談判（BIT），并積極申請(qǐng)加入TPP的談判。

壓力同樣來(lái)自國(guó)內(nèi)，突出地反映在深層次的經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制障礙不斷阻礙著改革的深入。35年的經(jīng)濟(jì)改革，基本破除了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中許多面上的制約因素，但不斷深化的改革開始挑戰(zhàn)原有經(jīng)濟(jì)體制性障礙，中國(guó)的改革遇到了前所未有的巨大阻力。比如，利益部門化頑強(qiáng)地拒絕改革打破已有的利益格局；政府的投資項(xiàng)目審批制在滋生錢權(quán)交易腐敗的同時(shí)遲滯著企業(yè)迎接全球化挑戰(zhàn)的腳步；國(guó)企對(duì)市場(chǎng)壟斷，并不斷地扼殺著創(chuàng)新和改革的活力等等。如今的改革已非當(dāng)年幾乎是在白紙上勾畫改革藍(lán)圖，而是更多地需要在過(guò)去絢爛多彩的藍(lán)圖上尋找顏色之間的空白。過(guò)去的改革是畫國(guó)畫，筆筆是畫；今天的改革則是畫油畫，色色覆蓋。中共中央希望在國(guó)際新一輪全球經(jīng)濟(jì)格局大調(diào)整，特別是在世界經(jīng)貿(mào)、投資、服貿(mào)和金融高質(zhì)量更開放的規(guī)則體系重構(gòu)中，破除阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性制度性樊籬，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和管理體制的現(xiàn)代化、國(guó)際化。過(guò)去那種“摸著石頭過(guò)河”的路子是行不通的，必須拿出壯士斷腕的決心，堅(jiān)定地架橋過(guò)河，“以開放促改革，以改革促改革”，即以國(guó)際潮流推開國(guó)內(nèi)守舊，以更大的改革撬動(dòng)新的改革，借力打力，以外促內(nèi)。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的思路由此應(yīng)運(yùn)而生，它應(yīng)和了我國(guó)新形勢(shì)下改革開放的要求和時(shí)機(jī)。

上海自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位和期待

以自貿(mào)區(qū)破解改革之題，是中共中央的一招妙棋，它既加大開放之門，又可突破國(guó)內(nèi)體制制度之樊籬，一石二鳥。與當(dāng)年觀望深圳建立特區(qū)試驗(yàn)開放不同，今天各地對(duì)中央要建立自貿(mào)區(qū)的設(shè)想求戰(zhàn)心情十分殷切，紛紛申請(qǐng)，提出了各具特色的自貿(mào)區(qū)，但最終中共中央還是選擇了上海自貿(mào)區(qū)。

上海自貿(mào)區(qū)被選中先行先試不但基于上海具有獨(dú)到的較為堅(jiān)實(shí)廣泛的對(duì)外開放的硬件基礎(chǔ)和在原有綜合保稅區(qū)方面積累的經(jīng)驗(yàn),更重要的是上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)思路：著眼于在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的制度創(chuàng)新，不要中央的稅收等政策優(yōu)惠；將“種苗圃”,不搞“盆栽”,為全國(guó)提供可復(fù)制的改革開放的經(jīng)驗(yàn)。這一思路完全契合中共中央的進(jìn)一步改革開放戰(zhàn)略。

那么,上海自貿(mào)區(qū)將是怎樣的自貿(mào)區(qū)?將如何具體展現(xiàn)中共中央的改革開放戰(zhàn)略呢?

我們知道國(guó)際上約有幾千個(gè)自貿(mào)區(qū)(FTA),多數(shù)在發(fā)達(dá)國(guó)家。早在上世紀(jì)90年代末，美國(guó)就創(chuàng)辦了近200個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)，加上分區(qū)，總數(shù)達(dá)到480多個(gè)。目前中國(guó)在境外也已經(jīng)建立12個(gè)自貿(mào)區(qū)，如：中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)、中國(guó)-新西蘭自貿(mào)區(qū)、中國(guó)-智利自貿(mào)區(qū)等，還有6個(gè)自貿(mào)區(qū)正在談判，包括與海灣合作委員會(huì)的自貿(mào)區(qū)、與澳大利亞的自貿(mào)區(qū)以及中日韓自貿(mào)區(qū)等,共涉及31個(gè)國(guó)家和地區(qū)。

據(jù)德國(guó)漢堡經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特•崔邁的研究成果,世界上各類開發(fā)區(qū)和特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)可歸納為七大類:保稅倉(cāng)庫(kù)區(qū)、自由區(qū)、對(duì)外貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、企業(yè)區(qū)和銀行自由區(qū)。它們所呈現(xiàn)的共同特點(diǎn)是：崇尚高度法制管制下的貿(mào)易、投資、服務(wù)自由化和資金與人員的自由兌換與流動(dòng)。截止到2013年3月，我國(guó)各地業(yè)已建設(shè)了191個(gè)國(guó)家級(jí)的各種名目的自貿(mào)區(qū),它們大多數(shù)是圍繞貨物的保稅、加工和倉(cāng)儲(chǔ)與運(yùn)輸，一般不涉及投資、服務(wù)和金融創(chuàng)新。

2013年9月18日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，按照該總體方案，上海自貿(mào)區(qū)將不拷貝國(guó)際上的自由港,如香港自由港、迪拜自由港，因?yàn)樗黄鹾闲乱惠喐母镩_放的宗旨；當(dāng)然也不會(huì)翻版上海綜合保稅區(qū),更不會(huì)是國(guó)內(nèi)任何開發(fā)區(qū)的繼續(xù)，因?yàn)閮H僅是貨物層面的保稅、物流或加工無(wú)法承載我國(guó)新一輪改革開放的重望。

上海自貿(mào)區(qū)重在制度創(chuàng)新，追求如下具體的經(jīng)濟(jì)、金融和政治改革目標(biāo)：一是加快中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易、加工貿(mào)易向新型的貿(mào)易業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變；推進(jìn)貨物貿(mào)易、投資和金融服務(wù)的便利化；促進(jìn)我國(guó)對(duì)外產(chǎn)業(yè)層次在國(guó)際貿(mào)易“價(jià)值鏈”的升級(jí)。二是通過(guò)上述在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的一系列創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)改革和與國(guó)際接軌的高標(biāo)準(zhǔn)的營(yíng)商環(huán)境的建立，放大制度的溢出效益，有效地倒逼行政管理方式的改革。三是以改革政府審批管理制度為切入口，促進(jìn)全面的政府管理方式的改革，進(jìn)而向更高層次的法治改革邁進(jìn)，這也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)最具改革意義的亮點(diǎn)。

上述“以對(duì)外開放促對(duì)內(nèi)改革”的戰(zhàn)略思路在2013年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上再次得到印證和強(qiáng)調(diào)。六大經(jīng)濟(jì)工作中，“提高對(duì)外開放水平”被提高到與糧食和民生問(wèn)題同等的高度，其中主要有兩項(xiàng)具體工作：一是通過(guò)大型成套裝備的出口帶動(dòng)關(guān)聯(lián)行業(yè)的出口能力，加快為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)服務(wù)的設(shè)備和技術(shù)的進(jìn)口，該項(xiàng)工作可以解讀為：通過(guò)進(jìn)出口進(jìn)一步加快我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的速度；二是加快自貿(mào)區(qū)談判和投資協(xié)定談判，這意味著對(duì)“三T”和BIT談判的高度關(guān)切，關(guān)系到正在形成的新的世界經(jīng)濟(jì)利益的格局?？梢?jiàn)，建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)不但直接關(guān)系到我國(guó)近期的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，更關(guān)系到政府簡(jiǎn)政放權(quán)的政治目標(biāo)，其重要性絲毫不遜色于房地產(chǎn)調(diào)控。

簡(jiǎn)言之，上海自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位和作用意在：以制度創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革，進(jìn)而以經(jīng)濟(jì)改革促進(jìn)政府管理方式和法制的改革。上海自貿(mào)區(qū)不僅是經(jīng)濟(jì)改革的試驗(yàn)田，還是政治改革的試驗(yàn)田，其意義十分深遠(yuǎn)。

上海自貿(mào)區(qū)中的“負(fù)面清單”問(wèn)題

在上海自貿(mào)區(qū)的改革試驗(yàn)中，“負(fù)面清單”問(wèn)題（又稱“否定清單”、“負(fù)面列表”或“否定列表”）引起了大家的關(guān)注。

關(guān)于“負(fù)面清單”基本概念的通說(shuō)是：投資東道國(guó)對(duì)投資市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域的限制，通常被簡(jiǎn)略地表述為“法不禁即可為”或“非禁即可”，即不被法律明令禁止的投資領(lǐng)域，都允許投資。

負(fù)面清單的“法不禁即可為”是相對(duì)于正面清單的“法授權(quán)才可為”的概念，兩者都是西方行政法的規(guī)則術(shù)語(yǔ)。前者對(duì)應(yīng)于西方自由主義的理念，即除非法律明文禁止，應(yīng)允許公民和企業(yè)享受廣泛的自由，故應(yīng)適用于私法領(lǐng)域；后者則適用于公法領(lǐng)域，對(duì)于政府公職人員和國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力應(yīng)采用嚴(yán)格的權(quán)力法定主義。

在國(guó)際貿(mào)易和投資協(xié)定中，有采用正面清單的，如WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》下當(dāng)事人的義務(wù)就是通過(guò)正面清單做出承諾；也有采取負(fù)面清單的，如《北美自由貿(mào)易協(xié)定》就規(guī)定了“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加上負(fù)面清單”。

在我國(guó)的立法和司法實(shí)踐中，負(fù)面清單和正面清單的模式都沒(méi)有明確的適用規(guī)定，也不區(qū)分公權(quán)或私權(quán)領(lǐng)域的界限。在行政管理中，由于我國(guó)政府部門沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式，過(guò)多介入企業(yè)具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，強(qiáng)調(diào)“法授權(quán)才可為”，故正面清單模式下的審批制成為了主要的管理手段，構(gòu)成了今日改革的最大阻力。

上海自貿(mào)區(qū)對(duì)負(fù)面清單的試驗(yàn)實(shí)際上是中美雙邊投資協(xié)定中“負(fù)面清單”的先行先試，其重要意義在于改革現(xiàn)有不合理的行政審批制度，通過(guò)審批制變成備案制，最大程度地限制政府官員利用審批搞錢權(quán)交易，鏟除腐敗的溫床，減少改革阻力，同時(shí)通過(guò)成功后的“推廣和復(fù)制”，為推動(dòng)我國(guó)法制改革積累力量。可見(jiàn)，負(fù)面清單也是一份“限制權(quán)力清單”。該方法比我們一貫的對(duì)政府部門的權(quán)力逐項(xiàng)消減的方法阻力小、見(jiàn)效快，是一項(xiàng)重要的創(chuàng)新。該創(chuàng)新思路得到了中共中央的肯定，被寫入到中共十八屆三中全會(huì)文件中。

2013年10月1日，上海市政府公布了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013）》。該清單遭到了海內(nèi)外的廣泛詬病。主要原因是它對(duì)我國(guó)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄下投資領(lǐng)域幾乎都有限制，有的限制甚至超出了自貿(mào)區(qū)的范圍，于是該版的負(fù)面清單被人戲稱為“不開放清單”、“管制清單”。對(duì)此商務(wù)部和上海市政府急忙出面解釋澄清誤會(huì)，并承諾2013版負(fù)面清單將會(huì)在2014年后不斷縮短。

負(fù)面清單在理論界也引起了負(fù)面的反響和爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是對(duì)負(fù)面清單性質(zhì)和功效的認(rèn)識(shí)。我們知道2013年版負(fù)面清單是依據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》制定的。根據(jù)該目錄，外商面臨的投資項(xiàng)目分為鼓勵(lì)性、禁止性和限制性產(chǎn)業(yè)三類。而國(guó)務(wù)院2002年2月公布的《指導(dǎo)外商投資方向》（第364號(hào)令）中規(guī)定：不屬于“鼓勵(lì)性的”、“禁止性的”和“限制性的”項(xiàng)目或未被它們提及的項(xiàng)目則為“允許性的”項(xiàng)目。由此可以得出外商投資面臨的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有四類：“鼓勵(lì)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”屬于正面清單的范疇；“禁止性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”無(wú)需用負(fù)面清單來(lái)限制；負(fù)面清單所要規(guī)定的應(yīng)該是“限制性的”產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；凡上述以外的項(xiàng)目則為“允許性的”，是允許外商投資隨意進(jìn)入的項(xiàng)目。

對(duì)于外商來(lái)說(shuō)，可以考慮投資的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目應(yīng)該在限制性和允許性兩個(gè)領(lǐng)域。限制性項(xiàng)目雖然在負(fù)面清單范圍之內(nèi)，但并不是絕對(duì)不允許，只是設(shè)有條件和限制。所謂負(fù)面清單的“非禁即可”的眼光實(shí)際上就是落在允許性項(xiàng)目領(lǐng)域的隨意進(jìn)入。而即便是允許性項(xiàng)目也有著至少兩大例外：一是一般例外，又稱兜底例外，如涉及到國(guó)家安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。任何項(xiàng)目如果觸犯了這些例外，即便處于允許性的范疇或不在負(fù)面清單之內(nèi)，同樣不得投資；二是協(xié)定例外，即國(guó)際協(xié)定談判之例外，這些例外是在雙邊國(guó)際談判中單方獲得的。

2013版負(fù)面清單除去禁止性和鼓勵(lì)性項(xiàng)目，在剩余的領(lǐng)域都附加了限制和條件，至于外商所關(guān)注的允許類幾乎所剩無(wú)幾，若再加上一般例外和可能的協(xié)定例外，可以說(shuō)，負(fù)面清單幾乎已經(jīng)把外商拒之門外。

但無(wú)論怎樣，上海自貿(mào)區(qū)的2013版負(fù)面清單第一次正面觸動(dòng)了體制性障礙，集中且真實(shí)地折射出既得利益對(duì)審批制改革的抗拒，這是中國(guó)深水區(qū)改革的第一場(chǎng)較量，也預(yù)示著行政管理體制改革的高難度。可以料想，今后要縮短負(fù)面清單絕不可能輕松做到，無(wú)視這一點(diǎn)就是輕視審批制改革的難度。負(fù)面清單能否縮短到足以吸引外商積極自由地投資于上海自貿(mào)區(qū)的程度，是上海自貿(mào)區(qū)取得成功、審批制改革獲得勝利的關(guān)鍵所在。對(duì)此，我們滿懷期待。

（本文系上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)“TPP對(duì)亞太經(jīng)濟(jì)一體化的影響及我國(guó)的對(duì)策研究”重大攻關(guān)項(xiàng)目階段性成果）