國務(wù)院最新發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，開啟了新中國成立以來戶籍制度的根本性變革?！兑庖姟方K結(jié)了城鄉(xiāng)分割的戶口登記制度，進(jìn)一步明確了戶口遷移政策、人口管理制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、基本公共服務(wù)覆蓋等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革方向，1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口有望在2020年落戶城鎮(zhèn)。在戶籍改革的推進(jìn)過程中，城市需要為轉(zhuǎn)移人口及常住人口提供保障性住房和公共教育等關(guān)鍵性公共服務(wù)，據(jù)中國社會科學(xué)院2013《城市藍(lán)皮書》估算，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本高達(dá)13.1萬元，地方政府的財政負(fù)擔(dān)能力將面臨嚴(yán)峻考驗?！兑庖姟繁ＷC進(jìn)城農(nóng)民可以繼續(xù)擁有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，但是在缺乏高效土地流轉(zhuǎn)機制的情況下，農(nóng)民很難從土地上獲得穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入，同時還可能進(jìn)一步加劇農(nóng)地碎片化、耕地撂荒和宅基地空置等既有問題。

住房保障是戶籍改革的重大挑戰(zhàn)

對現(xiàn)有的2.69億流動人口以及未來幾年即將落戶城鎮(zhèn)的1億流動人口而言，進(jìn)城后的住房和隨遷子女教育問題一直都居于首要地位。居住支出占流動人口消費總支出的比重超過了50%，過高的房價和房租顯然不利于流動人口永久遷移到城市。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，農(nóng)民工人均月生活消費總支出892元，其中人均月居住支出達(dá)到453元，租房居住農(nóng)民工的比重不斷上升，務(wù)工所在城市規(guī)模越大，農(nóng)民工越依靠租房方式解決居住問題。地方政府修建的保障性住房在短期內(nèi)很難覆蓋大部分流動人口，工作單位提供的集體宿舍也只能勉強保證其基本生存條件，無法解決流動人口家庭生活之需，于是大量流動人口便聚居于交通便利且房租低廉的城中村或城郊村。城市公立學(xué)校的入學(xué)資格又嚴(yán)格受制于戶籍和房產(chǎn)，導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的隨遷子女被排除在城市優(yōu)質(zhì)教育資源之外，與此同時，農(nóng)村6000多萬名留守兒童已成為嚴(yán)重的社會問題。

為流動人口和新市民提供一攬子公共服務(wù)是地方政府推動戶籍改革義不容辭的責(zé)任，而保障性住房的財政壓力則是改革最大的現(xiàn)實困難。與就業(yè)掛鉤的“五險一金”主要由工作單位提供，而保障房則需要地方政府通過銀行貸款和土地出讓金等渠道籌集建設(shè)資金，甚至爭議性地動用住房公積金收益，同時，地方政府因為劃撥保障房建設(shè)用地失去了大量土地出讓金收入，并需要直接增加建房和維護(hù)支出，這就在保障房建設(shè)支出和收入兩個維度上給地方財政帶來了不小的壓力。隨著戶籍制度改革的不斷深入，地方政府建設(shè)保障房的壓力還將進(jìn)一步加大。

在政策性保障房暫時難以覆蓋流動人口的情況下，城市郊區(qū)集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房長期為大量流動人口提供了“非正式保障房”，形成了規(guī)模龐大的中國特色的城中村和城郊村，但土地問題又給城中村的發(fā)展帶來了極大的不確定性。為爭奪土地發(fā)展權(quán)和獲得租金收入，城中村村集體與村民在集體建設(shè)用地上大規(guī)模搭建小產(chǎn)權(quán)房，憑借低廉的生活成本和優(yōu)越的地理位置，為大量外來人口提供了民間的住房保障體系，也為城鎮(zhèn)化過程中的失地農(nóng)民解決了失地后的收入來源問題，部分彌補了政府低價征地對其生活造成的困難。然而許多城中村的建筑并不符合現(xiàn)有法規(guī)，同時存在治安差、基礎(chǔ)設(shè)施水平低下、公共服務(wù)不足等問題。近年來隨著城市擴張及房價上升，城中村土地的商業(yè)價值迅速增加，城中村拆遷規(guī)模開始急劇擴大，暴力拆遷、群體性事件乃至惡性事件頻頻發(fā)生，而一些改造后的城中村大多變成了中高檔商品房小區(qū)和商業(yè)開發(fā)區(qū)，基本喪失了其對流動人口的容納功能。

戶籍改革涉及復(fù)雜的土地問題

雖然郊區(qū)集體建設(shè)用地面臨的問題有目共睹，但其對于戶籍改革的系統(tǒng)性意義卻長期被忽視。城市有效提供可獲取的保障性住房和教育等公共服務(wù)是流動人口實現(xiàn)永久遷移的重要前提，在地方政府普遍缺乏財政負(fù)擔(dān)能力和有效激勵的情況下，上述前提的實現(xiàn)必須依賴于郊區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制的進(jìn)一步改革，因為城中村和城郊村確實為流動人口長期提供了兜底的基本保障。如果無法利用郊區(qū)集體建設(shè)用地為流動人口解決住房和其他公共服務(wù)問題，流動人口不可能輕易放棄農(nóng)村的承包地和宅基地，這必將掣肘純農(nóng)區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路將更加艱難。在中央政府嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度之下，許多地方在純農(nóng)區(qū)極力推動宅基地復(fù)墾和農(nóng)民集中居住，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤，并通過農(nóng)地整理和開荒造田等方式達(dá)到耕地占補平衡的目標(biāo)，這些重大改革措施會對城鄉(xiāng)格局產(chǎn)生重大影響，但無論現(xiàn)在還是將來，純農(nóng)區(qū)土地改革的成敗都直接取決于郊區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益及分配格局，因為郊區(qū)集體建設(shè)用地才是巨大商業(yè)價值的真正載體。

如果城市的戶籍改革無法取得實質(zhì)性突破，農(nóng)村流動人口依然無法放棄農(nóng)村的承包地和宅基地，這將會對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化產(chǎn)生負(fù)面沖擊。在農(nóng)村人口不能永久向城市外遷的情況下，新增家庭會繼續(xù)申請宅基地，農(nóng)村建設(shè)用地將進(jìn)一步擴張，甚至出現(xiàn)一戶多宅和“空心村”的現(xiàn)象。農(nóng)村內(nèi)部由于人口變動帶來的土地調(diào)整壓力不能隨農(nóng)村人口向城市實現(xiàn)永久性遷移而得到有效化解，必然出現(xiàn)農(nóng)戶分散經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的矛盾。與此同時，如果農(nóng)民手里的宅基地和承包地不能有效流轉(zhuǎn)起來，進(jìn)城農(nóng)民就無法獲得財產(chǎn)性收入，同時又會在農(nóng)村留下撂荒地和廢宅子。

綜上所述，戶籍改革牽扯到復(fù)雜的城鄉(xiāng)土地問題，土地流轉(zhuǎn)在破解戶籍改革難題時需達(dá)成以下目標(biāo)。首先，有效化解政府、村集體和農(nóng)民等不同群體的利益沖突，最大可能釋放城市郊區(qū)集體建設(shè)用地的商業(yè)價值。其次，在推動郊區(qū)集體建設(shè)用地高效流轉(zhuǎn)的同時，漸進(jìn)地改變地方政府對土地財政的依賴，通過郊區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制改革尋找新的財政收入來源，以支撐戶籍改革的實質(zhì)性推進(jìn)。最后，通過純農(nóng)區(qū)耕地流轉(zhuǎn)增加農(nóng)村流動人口的財產(chǎn)性收入，并逐步探索流動人口有償放棄承包地和宅基地的機制，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和鄉(xiāng)村建設(shè)籌集發(fā)展資金，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。

土地流轉(zhuǎn)尚存較大突破空間

郊區(qū)大量集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)長期受到嚴(yán)格控制，無法有效為城市補充建設(shè)用地。在政府壟斷城市土地一級市場的大背景下，農(nóng)村建設(shè)用地要入市流轉(zhuǎn)必須先經(jīng)過征收轉(zhuǎn)為國有土地，這意味著農(nóng)村建設(shè)用地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)等同于政府對土地的征收，產(chǎn)權(quán)問題、征收范圍和征收補償標(biāo)準(zhǔn)等體制性問題引發(fā)的社會沖突日趨激烈，被征地農(nóng)民的生計未能得到有效保障，行政手段主導(dǎo)的郊區(qū)土地流轉(zhuǎn)之路越走越窄。與此同時，郊區(qū)建設(shè)用地使用權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)卻取得了相對較好的成效，郊區(qū)村集體和農(nóng)民利用區(qū)位優(yōu)勢，通過修建廠房、商鋪和出租屋的方式將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給流動人口和工商業(yè)經(jīng)營者，在提高原住村民收入的同時，顯著降低了城市化的成本，然而缺乏科學(xué)規(guī)劃的郊區(qū)農(nóng)村（以城中村和城郊村為典型代表）因為“臟、亂、差”等問題而無法實現(xiàn)土地潛在的巨大商業(yè)價值，這也成為地方政府強制推動城市郊村土地流轉(zhuǎn)的一大理由。土地被強制流轉(zhuǎn)的農(nóng)民既無法獲得預(yù)期補償，又失去了先前通過自發(fā)流轉(zhuǎn)土地所獲得的收益，郊區(qū)土地強制流轉(zhuǎn)引發(fā)層出不窮的社會沖突便不足為怪。

面對征地模式和流轉(zhuǎn)機制的種種弊端，許多地方開始積極探索郊區(qū)建設(shè)土地所有權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革措施。以深圳為典型代表的部分城市逐步開展以“三舊（舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)）改造”帶動的城市更新活動，以此推動的郊區(qū)土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)具有不少亮點。但在實際操作層面，深圳等地的城市更新項目既面臨融資方式、各方利益協(xié)調(diào)機制、原住村民的補償保障水平、公共服務(wù)提供水平等現(xiàn)實問題，同時還得面對流動人口能否實現(xiàn)永久遷移等長遠(yuǎn)性問題。而且推動郊區(qū)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的絕大部分地方，主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)原有用地流轉(zhuǎn)為重點，流轉(zhuǎn)的土地只能用于工商業(yè)而不得用于商品房建設(shè)，這大大壓縮了郊區(qū)土地的升值空間，同時經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也無法解決流動人口的住房難題。

推動戶籍改革的土地流轉(zhuǎn)方案

戶籍改革要讓1億多流動人口在未來幾年永久性遷移，一方面需要地方政府為新市民提供保障性住房等關(guān)鍵性公共服務(wù)，另一方面則需要妥善處理進(jìn)城流動人口留在農(nóng)村的宅基地和耕地。保障性住房使地方政府面臨巨大的財政壓力，如果不能有效破解這一現(xiàn)實難題，戶籍改革的進(jìn)度將會被放緩。農(nóng)村的宅基地和耕地首先需要為流動人口提供穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入，然后在時機成熟的條件下，才有可能讓農(nóng)村流動人口有償放棄土地以推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。因此，戶籍改革需要土地流轉(zhuǎn)為其保駕護(hù)航，而郊區(qū)集體建設(shè)用地和農(nóng)區(qū)耕地的流轉(zhuǎn)機制必須兼顧相關(guān)利益群體的訴求。

郊區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制需要同時達(dá)成四大目標(biāo)——提升集體建設(shè)土地的商業(yè)價值和利用效率、為流動人口提供保障房、郊區(qū)農(nóng)民繼續(xù)獲得穩(wěn)定的租金收入、地方政府增加財政收入。為此，建議郊區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)以城中村改造為突破口，政府和村民明確約定只征收一小部分土地用于籌集基礎(chǔ)設(shè)施和過渡房建設(shè)的資金，并折抵集體建設(shè)用地先前違規(guī)使用的罰金，賦予村民剩余土地的開發(fā)權(quán)。政府拍賣征收的土地籌集資金，通過改善基礎(chǔ)設(shè)施提升土地商業(yè)價值，然后向村民發(fā)放國有土地產(chǎn)權(quán)證，同時規(guī)定村集體可以拍賣極小比例的土地獲得改造啟動資金，其他土地只能建設(shè)出租房，且在規(guī)定年限內(nèi)不能入市交易。政府對村集體建設(shè)的出租屋開征出租屋管理費、土地流轉(zhuǎn)稅和物業(yè)稅等以保證稅收來源。

純農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)是新進(jìn)城農(nóng)民獲取穩(wěn)定財產(chǎn)性收入的重要途徑，也是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和提高農(nóng)民收入的必由之路。出于對農(nóng)村土地升值的預(yù)期，一部分資本持有者謀劃以土地流轉(zhuǎn)的方式獲取農(nóng)民的宅基地和承包地，有些耕地甚至被違規(guī)用作建設(shè)用地。這種資本投機行為必須被嚴(yán)格禁止，宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)和農(nóng)地農(nóng)用的大原則必須堅持，因為從城鎮(zhèn)化發(fā)展的長遠(yuǎn)大計看，農(nóng)村宅基地的面積會越來越少，外部資本對宅基地的投資只會帶來社會不穩(wěn)定和資源浪費。在耕地流轉(zhuǎn)的具體執(zhí)行環(huán)節(jié)，地方政府大包大攬引進(jìn)公司與農(nóng)戶合作的模式在各地較為流行，但企業(yè)由于經(jīng)營不力而跑路的現(xiàn)象也時有發(fā)生，因此耕地流轉(zhuǎn)模式還需鞏固家庭經(jīng)營主體地位，并以農(nóng)民合作社等農(nóng)民自發(fā)成立的組織為主要流轉(zhuǎn)載體，純農(nóng)區(qū)地方政府還需要加大農(nóng)業(yè)機械和農(nóng)業(yè)技術(shù)方面的支持力度。