戶籍制度得以推出的根源在于分割的產(chǎn)權(quán)制度和就業(yè)制度

所謂戶籍制度是指戶籍登記和管理制度，實(shí)質(zhì)是一種關(guān)于人口居住和流動的管理和服務(wù)制度。1958年以前，我國人口流動屬自由遷徙期，雖然給城市帶來了壓力，但并未造成混亂。而實(shí)際上，一定的城市人口壓力正是經(jīng)濟(jì)和人口活力的象征，人口保持向城市流動的動力也是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)溝通和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制。但因?yàn)楫?dāng)時實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式和行政化的基層管理方式，我國在1958年推出了世界少有的戶口登記管理制度，確立了包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等七項(xiàng)人口登記制度，并將戶籍登記和管理的各項(xiàng)職能劃入了不同的社會管理部門。

該登記制度具有幾個值得討論的議題：一是限制公民的自由遷徙，如第16條規(guī)定，公民因私事離開常住地外出暫住的時間不應(yīng)當(dāng)超過三個月；二是限制農(nóng)民遷入城市，如第10條規(guī)定，公民必須持有城市勞動部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明、或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，才可以由農(nóng)村遷往城市；三是將戶口遷移與就業(yè)、升學(xué)掛鉤，成為戶籍管理制度中的“惡習(xí)”。毫無疑問，這樣的戶籍管制嚴(yán)重阻礙了我國的社會流動和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，之所以能夠推出，根本原因在于城市和農(nóng)村是兩種不同的所有制產(chǎn)權(quán)制度，城市居民在國有產(chǎn)權(quán)體制內(nèi)就業(yè)，農(nóng)村居民在集體產(chǎn)權(quán)體制內(nèi)勞動。

有成效的戶籍制度改革，是產(chǎn)權(quán)制度、就業(yè)制度推動的自然結(jié)果

改革開放以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體工商戶的崛起推動了小城鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)及其就業(yè)生態(tài)的形成。20世紀(jì)80年代，小城鎮(zhèn)戶口自然放開：“有合法固定的住所，穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口。”小城鎮(zhèn)戶籍放開是產(chǎn)權(quán)流動和勞動力流動的結(jié)果，符合市場和社會發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制。政策只是保障了小城鎮(zhèn)戶籍居民的糧食供應(yīng)，其他公共服務(wù)，如醫(yī)療、教育、住房等都依賴小城鎮(zhèn)自身的發(fā)展。

20世紀(jì)90年代，上海、深圳等一些大中城市推出的藍(lán)印戶口制度也是產(chǎn)權(quán)制度和就業(yè)制度變革的積極成果。這種藍(lán)印戶口主要是為投資置業(yè)或者特殊行業(yè)高級白領(lǐng)服務(wù)的，擁有者可以部分甚至全部享有城市戶口社會保障待遇。北京1999年向特殊人才推出了“工作寄住證”，規(guī)定在北京市高新技術(shù)企業(yè)或跨國公司總部及研發(fā)中心工作的外地人員，符合一定條件者，由企業(yè)提出申請，可辦理《北京市工作寄住證》，持證者在購房、子女入學(xué)等方面享有北京市民待遇，持寄住證三年者，經(jīng)企業(yè)申請并報(bào)市人事局審批可轉(zhuǎn)為北京市正式戶口。

2000年以后，各地通過住房等城市產(chǎn)權(quán)獲得以及城市就業(yè)證明變更戶籍制度的政策試驗(yàn)已很普遍，如成都市2003年開始逐步推行購房落戶政策，購買一定面積的商品房，同時簽有勞動合同并繳納社保即可按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)入戶，2008年年底，該市落戶政策的住房產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)限制下降到70平方米，同時取消了勞動合同和社保的限制。成都市是國務(wù)院批準(zhǔn)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之一，以產(chǎn)權(quán)和就業(yè)引導(dǎo)戶籍制度改革具有普遍意義。

上海市實(shí)行的居住證制度則是就業(yè)制度引導(dǎo)的戶籍遷移的典型。2009年年初，上海市政府發(fā)布《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，規(guī)定持有《上海市居住證》滿七年、參加本市城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)滿七年、依法在本市繳納所得稅、在本市被聘任為中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師（國家二級以上職業(yè)資格證書）以上職業(yè)資格，以及無不良行為記錄者可以辦理常住戶口。

這種有序的戶籍制度改革是建立在產(chǎn)權(quán)制度和就業(yè)制度發(fā)展基礎(chǔ)上的，符合我國特有的經(jīng)濟(jì)社會體制要求。所謂“解鈴還須系鈴人”，基于城鄉(xiāng)分割的產(chǎn)權(quán)制度和就業(yè)制度而建立的戶籍管理制度只能通過產(chǎn)權(quán)制度變革和就業(yè)制度發(fā)展來完善。

戶籍制度改革必須以尊重產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)民的平等主體地位為前提

在城市化利益和土地暴利的驅(qū)動下，各種超越產(chǎn)權(quán)和就業(yè)需求發(fā)展的行政暴力推動的戶籍制度改革不勝枚舉。早在2005年，公安部就表示，全國已有陜西、山東等11個省的公安機(jī)關(guān)開展了城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記工作，截至2009年3月，已有河北、遼寧等13個省、市、自治區(qū)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分。在此，需要大聲問一句，目前這些地方實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化了嗎？顯然只能收到弱弱的回答“沒有”。問題在于單純的戶口登記制度改革并不能解決背后錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會體制問題。我們也不能將基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重任僅僅寄托在統(tǒng)一的“居民戶口”制度上。重慶等地先后開始實(shí)行統(tǒng)一的居民戶口改革，即將農(nóng)業(yè)戶口、自理口糧戶口、地方小城鎮(zhèn)戶口、藍(lán)印戶口、非農(nóng)戶口統(tǒng)一改稱為“居民戶口”，按照實(shí)際居住地進(jìn)行登記，并設(shè)想逐步取消捆綁在其上的基礎(chǔ)社會保障。但截至目前，那些先行完成了戶籍登記管理制度改革的地區(qū)，并未解決就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、救助等基本公共服務(wù)均等化，因?yàn)槌青l(xiāng)二元分割體制并無實(shí)質(zhì)改變。城鄉(xiāng)二元體制的決定因素是產(chǎn)權(quán)所有制造成的，實(shí)質(zhì)上是非國有部門的人口難以進(jìn)入國有產(chǎn)權(quán)部門。農(nóng)民不能進(jìn)入城市就業(yè)，主要是指不能進(jìn)入國有產(chǎn)權(quán)部門，同樣，城市一般居民也難以進(jìn)入，與戶籍何干？

戶籍制度改革探索是必要的，但要謹(jǐn)防以行政暴力驅(qū)趕農(nóng)民進(jìn)城。不少行政力量推動的戶籍制度改革，讓農(nóng)戶集中上樓，隱藏著主導(dǎo)者不可告人的目的。他們偷梁換柱，真正覬覦的是農(nóng)民手中的土地和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民是否愿意戶籍制度改革，是否愿意農(nóng)轉(zhuǎn)非、是否愿意上樓、是否愿意以土地?fù)Q社保，是我們政策的出發(fā)點(diǎn)。戶籍制度改革不是為了消滅“農(nóng)民”這種職業(yè)，它會長期客觀存在，即便大家戶口統(tǒng)一了，還是需要有人來當(dāng)“農(nóng)民”。把戶籍制度改革簡單理解為讓農(nóng)民進(jìn)城當(dāng)“工人”是不對的。

戶籍制度改革必須以尊重產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)民的平等主體地位為前提。中共十八屆三中全會指出，要通過土地確權(quán)賦予農(nóng)民更多的權(quán)益，使農(nóng)民成為平等的交易主體。這才是破除城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度困惑的根本方向。它與簡單依靠戶籍制度改革的不同點(diǎn)在于，后者的思路是單向城市化，實(shí)質(zhì)是剝奪農(nóng)民的土地，讓農(nóng)民轉(zhuǎn)變戶口，交出土地，洗腳上樓，成為城市游民；前者的思路是雙向城市化，城鄉(xiāng)社會全面發(fā)展，一方面農(nóng)民不再是被動地被排擠出土地，而是自主選擇經(jīng)營土地還是進(jìn)城經(jīng)營，另一方面城市居民也可以選擇是在城市就業(yè)，還是離開城市去參加新農(nóng)村建設(shè)。這才是戶籍自由遷移管理的理想狀態(tài)，即以職業(yè)所在地、主要收入來源地、住房等主要財(cái)產(chǎn)所在地來決定常住地。退一步說，如果農(nóng)民成為平等的交易主體，不是二等公民了，戴著不同顏色戶籍的帽子又有什么關(guān)系呢？

戶籍制度改革的原則是正本清源，剝離其他一切附加功能，回歸人口登記的本位

如果城市戶口和農(nóng)村戶口都不具有任何附加福利功能，那么二者就沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，只不過表明戶口的登記地是城市還是農(nóng)村而已。2014年7月，國務(wù)院25號文件要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，將原來的農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，以及衍生的藍(lán)印戶口等，統(tǒng)一登記為居民戶口，即“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度”，并建設(shè)共享國家人口基礎(chǔ)信息庫。戶口的地位和作用回歸到僅僅是人口登記制度，和身份證制度等一樣，功能單一而限定，其他任何福利、服務(wù)制度不與戶口制度掛鉤。這是戶籍制度改革的關(guān)鍵所在。

當(dāng)然，也不要夸大現(xiàn)有城市戶口的福利功能和戶口登記制度的弊端。有人說城鄉(xiāng)戶籍的差異存在超過60種的社會福利，恐怕是誤解。實(shí)際上，城市居民所謂的社會福利主要是通過單位發(fā)放的，擁有城市戶口而沒有正式的單位，能夠享受到的社會福利也十分有限，包括子女入學(xué)，很多優(yōu)質(zhì)教育資源需要通過單位行為才能真正獲得。另外，還有人認(rèn)為嚴(yán)格的戶籍登記制度造成了“黑戶”的大規(guī)模存在，也是片面認(rèn)識。比如第六次全國人口普查發(fā)現(xiàn)，我國有1%的人口無法獲得有效登記，喪失了基本人權(quán)和公民權(quán)，成為“黑戶”。這主要是各地計(jì)劃生育相關(guān)懲罰性制度造成的，并不是戶籍登記管理制度本身的錯。

戶籍制度改革只需回歸本位即可，并不一定需要起草一部戶籍法來加以強(qiáng)化和限定。弱化直至剝離戶籍附加福利功能的最佳狀態(tài)是“忘記戶籍”。但是，這種去福利化的過程不是由戶籍管理部門決定的，就像當(dāng)初附加這些福利不是戶籍管理部門批準(zhǔn)的一樣。實(shí)際上，諸多福利和公共服務(wù)對農(nóng)民的歧視是部門福利和服務(wù)制度本身的歧視性造成的。這種戶籍歧視和性別歧視一樣，不去改革歧視性的制度，難道要去改變性別嗎？值得注意的是，目前許多觀點(diǎn)似乎是在強(qiáng)調(diào)改革戶籍制度才能改變福利和服務(wù)制度，農(nóng)民就能享受到均等的國家福利，這是一種削足適履的思維，和改變性別以消除性別歧視一樣本末倒置。

建立和完善公平、公正的福利和服務(wù)體制，人民才能安居樂業(yè)

隨著市場化的深入和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，戶籍嚴(yán)格管理期的諸多限制已經(jīng)不復(fù)存在，諸如異地工作許可證、糧食配額等。在市場體制較為完善的地區(qū)，科教、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)等方面的制度改革已經(jīng)逐步與戶口脫鉤，原來戶籍制度綁縛的諸多福利服務(wù)已經(jīng)逐漸消除，如除子女就學(xué)或高考以外，戶籍在北京、上海、廣州、深圳等發(fā)達(dá)城市早無特別必要的用處，而且子女就學(xué)和高考制度也正在改革中。就業(yè)、住房越來越依靠市場解決，社會保障越來越依靠社會保險(xiǎn)制度解決，教育、醫(yī)療越來越依靠基本公共服務(wù)體系解決，戶籍捆綁的福利和服務(wù)內(nèi)容已經(jīng)受到市場體制的宣判，將其從戶籍上剝離掉，才可能明白哪些制度真正需要改革。

統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域制度改革，方向是將人口流動交給市場和社會解決，由市場機(jī)制和社會機(jī)制合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)城市間的人口自由流動。所以，改革和完善基本公共服務(wù)體系，建立完善公平、公正的福利和服務(wù)體制才是頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)?；竟卜?wù)應(yīng)該是均等的、無歧視性的，任何戶籍身份的人群都能便利得到。如果有這樣的思路，農(nóng)民工擁有城市戶口還是農(nóng)村戶口并無二致，就可以自然過渡到統(tǒng)一的戶口。

戶口只是個標(biāo)簽而已，改革各種福利和服務(wù)制度才是治本之策，人民才能安居樂業(yè)。以義務(wù)教育制度為例，戶口之所以在中小學(xué)升學(xué)時有影響，是因?yàn)闆]有當(dāng)?shù)貞艨谝?ldquo;借讀費(fèi)”。這個問題是國家財(cái)政教育預(yù)算制度造成的，預(yù)算制度不是按照學(xué)校入學(xué)登記名錄撥付每生的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，而是按戶籍所在地?fù)芨丁＿@樣的預(yù)算制度不改，即使建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居住證制度，財(cái)政預(yù)算還是會按城鄉(xiāng)居住證撥付，豈不是問題依舊？