綜觀立法法修法草案，最具分量的改革方案莫過于擬將以往49個較大的市才享有的地方立法權(quán)，全面擴展至其余233個設(shè)區(qū)的市，其力度、規(guī)?？胺Q空前。然而，也正因為這一修法動議可能引發(fā)利弊參半的后果，該不該放權(quán)、如何放權(quán)，等等，成為此次修法最大的爭議焦點。
放權(quán)的歷程
“較大的市”及其立法權(quán)，是我國立法體制中一個極富特色的概念，也是我國立法權(quán)不斷變遷、日趨開放的縮影。
改革開放前，我國曾長期實行中央高度集權(quán)的立法體制，除了民族自治地方外，立法權(quán)由全國人大集中掌握。然而，單一制的國家性質(zhì)、幅員遼闊而又各地發(fā)展不平衡的現(xiàn)實國情，決定了我國必須構(gòu)建既統(tǒng)一又分層次的立法體制，合理配置中央與地方的立法權(quán)力，以扭轉(zhuǎn)法制供應(yīng)不足的困境。正是在此背景下，1979年出臺的地方組織法，首次賦予省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，并由1982年出臺的新憲法進一步加以確認(rèn)。這是我國立法體制的歷史性變革，由此揭開了一般地方立法的帷幕。
然而隨著改革開放的推進，地方立法權(quán)僅僅限于省級人大及其常委會，已不能完全滿足地方需求，尤其是一些政治、經(jīng)濟、文化迅速崛起的中心城市，更是亟需通過立法構(gòu)建契合本地實際的公共治理制度，地方立法權(quán)的進一步下放因此勢在必然。1982年《地方組織法》修改后，明確規(guī)定省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會“可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人大常委會制定、公布，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案”。1986年《地方組織法》再次修改后，將這兩類城市的地方立法“擬訂權(quán)”上升為“制定權(quán)”，但需報省級人大常委會批準(zhǔn)后施行。2000年《立法法》出臺后，又將此種立法權(quán)進一步擴大至經(jīng)濟特區(qū)所在地的市。至此，“省會市”、“國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”、“經(jīng)濟特區(qū)所在地的市”這三類主體，共同擁有了我國立法體制中特有的“較大的市”立法權(quán)，同時由于設(shè)置了“批準(zhǔn)”這一立法程序，這種地方立法權(quán)通常又被稱作“半個立法權(quán)”或“準(zhǔn)立法權(quán)”。
1984年至1993年，國務(wù)院依據(jù)《地方組織法》，分四次批準(zhǔn)了19個設(shè)區(qū)的市享有較大的市地方立法權(quán)，其中，重慶市于1997年升格為直轄市后，直接獲得了省級人大立法權(quán)。截至目前，全國282個設(shè)區(qū)的市中，享有較大的市立法權(quán)的有49個，即27個省會市、18個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及4個經(jīng)濟特區(qū)所在地的市，另有233個尚未獲得地方立法權(quán)。
地方立法權(quán)從無到有、不斷開放的變遷，呼應(yīng)了市場經(jīng)濟背景下制度選擇差異性的現(xiàn)實需要，也折射了公共治理方式民主化的理念進步。包括較大的市在內(nèi)的地方立法實踐，不僅調(diào)動了地方的主動性和創(chuàng)造性，也激活了立法全局。有統(tǒng)計表明，2000年《立法法》頒行后一年，全國共制定地方性法規(guī)603件，其中三類城市行使較大的市立法權(quán)所制定的達207件，占34.3%。較大的市的地方立法，彌補了中央立法過于原則的法制短板，豐富了城市治理的制度資源，推進了以法治市的歷史進程，亦成為見證地方立法民主、效率、創(chuàng)新價值的重要窗口。
城市的訴求
盡管較大的市立法權(quán)不斷延伸，但“限量放權(quán)”的模式卻難以跟上飛速前行的城市化步伐。經(jīng)過數(shù)輪提速后，我國城鎮(zhèn)化率已由上世紀(jì)80年代初的20%猛增至目前的53%，尤其是以溫州、張家港、順德等為代表的東部地區(qū)城市，其綜合實力已遠超中西部地區(qū)一些已獲得較大的市立法權(quán)的城市，由此，如何公平分配城市的地方立法權(quán)，成為立法體制必須面對的改革議題。
然而，國務(wù)院自1993年批準(zhǔn)蘇州、徐州為“較大的市”后，此后二十多年再未作出新的審批。與此同時，許多城市因立法權(quán)的缺失，日益陷入“事權(quán)與立法權(quán)不匹配”的治理困境。
其中典型當(dāng)數(shù)城管執(zhí)法領(lǐng)域，由于中央立法層面尚無統(tǒng)一的城管法律或行政法規(guī)，目前不具立法權(quán)的城市雖然大多設(shè)立了城管執(zhí)法局之類的機構(gòu)，且集中行使由公安、工商、城建、衛(wèi)生、環(huán)保等部門轉(zhuǎn)授的執(zhí)法權(quán)，但無論是機構(gòu)設(shè)置還是權(quán)力轉(zhuǎn)授都缺乏明確的法律依據(jù)，因此飽受輿論爭議，也成為引發(fā)城管違法乃至暴力沖突的重要根源。
可以說，立法權(quán)的缺失已經(jīng)成為許多城市的治理瓶頸，嚴(yán)重抑制了其發(fā)展和活力。尤其是不少城市在中央或省級立法無法適應(yīng)本地治理實際的情形下，轉(zhuǎn)而制定大量“紅頭文件”，進行事實上的變相立法，雖然滿足了一時急需，卻頻頻侵入無權(quán)規(guī)制的領(lǐng)域，傷及法制權(quán)威，而且很可能因主政官員的更替而引發(fā)“朝令夕改”的政策搖擺。
彌漫在諸多城市的集體焦慮，導(dǎo)致國務(wù)院審批的“較大的市”及其背后的立法權(quán)資源成為各地競相爭奪的目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計，至少有30多個城市先后行文國務(wù)院，表達了晉身為“較大的市”的強烈愿望，典型者如廣東佛山市，自2003年起就向國務(wù)院提出申請，持續(xù)十年追夢不止。近年來的全國和地方“兩會”上，一些人大代表、政協(xié)委員也持續(xù)提出議案、建議和提案，呼吁增加“較大的市”的數(shù)量，為本地爭取立法權(quán)而奔走。
對于諸多申請經(jīng)年無果的城市而言，2013年11月召開的中共十八屆三中全會帶來了希望的轉(zhuǎn)機，這次會議明確提出：“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，這被各地普遍解讀為停批二十年的“較大的市”重新“開閘”的信號，贛州、佛山等三四線城市隨之掀起新一輪申請“較大的市”的高潮，泉州、臨沂等地的人大代表、政協(xié)委員亦紛紛建言本市加入申請之列，江西省甚至在2014年政府工作報告中明確寫入“支持贛州申報較大的市”，渴求之心可見一斑。
無論是中央的決策意向，還是地方的現(xiàn)實需求，都意味著地方立法權(quán)的進一步擴容已成共識。然而對于放權(quán)松綁的具體路徑仍存相當(dāng)爭議，普遍的擔(dān)憂是，如果仍然沿用計劃色彩濃厚、缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)的行政審批模式，難以滿足地方的普遍需求，極易陷入“撒胡椒面”式的困窘，而且難免助長地方“進京攻關(guān)”的沖動，放大審批潛規(guī)則的風(fēng)險。
及至立法法修法草案浮出水面，不僅徹底打消了種種疑慮，其一步到位式的放權(quán)力度更是出人意料。根據(jù)修法草案，享有較大的市立法權(quán)的主體，由以往的省會市、國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市和經(jīng)濟特區(qū)所在的市，全面擴展到“其他設(shè)區(qū)的市”。該方案一旦通過，享有立法權(quán)的城市將由目前的49個猛增至282個，這實際上意味著，除了中山、東莞、嘉峪關(guān)、三沙4個不設(shè)區(qū)的地級市外，其余233個地級市將全部獲得立法權(quán)。以往省級和少數(shù)城市享有的一般地方立法權(quán)，將向地級市全面開放，從而形成地方立法進一步縱深、下沉的格局。對于我國立法體制而言，這無疑是一次突飛猛進的放權(quán)改革之舉。
權(quán)限的考量
地方立法權(quán)全面擴容后的直接受益者，莫過于能夠因此獲得巨大政策紅利的地級市。
以溫州為例，雖然很早就開始申請“較大的市”立法權(quán)，卻多年苦苦追求不得。無奈之下，只好轉(zhuǎn)而求助省人大常委會的立法權(quán)進行“曲線立法”，盡管得到大力支持，但由于后者每年立法總量有限，并需著重全省事務(wù)，迄今為止，溫州僅收獲了五部專門規(guī)制該市事務(wù)的省級地方性法規(guī)，且通常耗時數(shù)年。正是基于這樣的歷史困境，立法法修法草案所釋放的利好令溫州備受鼓舞，有關(guān)人士預(yù)測，一旦溫州獲得立法權(quán)，以每年立法兩到三部的速度，一屆人大過后，即可基本解決需要立法支撐的主要問題，為進一步邁向大城市奠定法制基礎(chǔ)。
不難預(yù)見，地方立法權(quán)擴容的修法方案一旦落地，地方立法當(dāng)可再次迎來寶貴的歷史機遇，對進一步適應(yīng)大國治理中的地區(qū)差異、激活地方自治活力、改善地方法制水平乃至完善國家法律體系，等等，影響深遠。
不過對于“放權(quán)”動議，亦不乏爭議之聲。有質(zhì)疑指出，目前中央立法日趨完備、細致，地方立法的空間已頗為有限，不少地方性法規(guī)顯現(xiàn)出照抄上位法等通病，普遍賦予地級市立法權(quán)，并無多大意義。也有擔(dān)憂認(rèn)為，如此大規(guī)模的放權(quán)，很可能加劇各地市場分割、自行其是的局面，甚至使立法被不當(dāng)?shù)恼儧_動所左右，淪為附庸行政權(quán)力、迎合長官意志的工具。
應(yīng)當(dāng)說，在很大程度上，地方立法權(quán)是一把機遇與隱患并存的雙刃劍。尤其是較大的市立法權(quán)全面下放至設(shè)區(qū)的地級市，鑒于基層立法水平有限、地方利益糾纏等因素，很可能導(dǎo)致立法權(quán)的濫用，滋生立法數(shù)量過度膨脹、立法質(zhì)量低下、沖擊法制統(tǒng)一等風(fēng)險，進一步惡化當(dāng)下地方立法實踐業(yè)已存在的重復(fù)立法、越權(quán)立法、立法沖突抵觸乃至借法擴權(quán)爭利、地方保護主義立法化等痼疾，對此不能不抱應(yīng)有的警惕。
從本質(zhì)而言，地方立法權(quán)并非簡單選擇放或收，而是如何合理平衡中央集權(quán)與地方分權(quán)。正因此，防止地方立法權(quán)擴容后失序脫韁的關(guān)鍵，在于“開閘”的同時也要“設(shè)限”，首要的一點就是劃定立法權(quán)力的邊界。
事實上，立法法修法草案對此已預(yù)設(shè)了制度的籠子，明確“較大的市制定地方性法規(guī)限定于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項”。顯然，這是試圖通過厘清城市立法權(quán)的權(quán)限、定位、功能，防止其濫用。
不過一些學(xué)者擔(dān)心，上述條款中的“等”字，很可能給實踐中的擴大化解釋留下可乘之機，從而依然難免越權(quán)立法等危險，因而有必要進一步加以明晰。與此同時，亦有主張認(rèn)為，將較大的市立法權(quán)限限定于城市管理事項則過于狹窄，基于城市治理的現(xiàn)實需要，應(yīng)當(dāng)將社會事務(wù)納入其中，尤其是城市低保、流動人口管理、循環(huán)經(jīng)濟等涉及民生的事項，不應(yīng)成為立法禁區(qū)。
更大的爭議在于，修法草案將省會市、經(jīng)濟特區(qū)所在的市、國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市和其他設(shè)區(qū)的市統(tǒng)一歸為“較大的市”，而現(xiàn)行法并未將前三類主體、共計49個城市的立法權(quán)限限定于城市管理事項，一旦修法草案通過，是否意味著這三類城市目前相對完整的立法權(quán)限反而會大大壓縮？如此，不僅可能打擊這些城市的積極性，而且可能引發(fā)地方法制秩序的混亂。以省會市鄭州為例，該市目前共有63件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，其中屬于城市管理事項的僅有27項，一旦立法權(quán)限收窄，其他36件法規(guī)必將面臨存廢的尷尬。
種種分歧意味著，如何進一步合理界定較大的市立法權(quán)限，尤其是消除模糊空間，將是完善立法法修法草案時的重點議題。
監(jiān)督的職責(zé)
為了預(yù)防地方立法權(quán)擴容后可能產(chǎn)生的風(fēng)險，除了劃定立法權(quán)限，立法法修法草案還設(shè)置了“啟動關(guān)”，鑒于尚未獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市數(shù)量眾多，且地區(qū)差異極大，修法草案明確授權(quán)省級人大常委會根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況等因素，確定其開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，并報全國人大常委會備案。
這一控制性機制無疑體現(xiàn)了制度設(shè)計的理性，昭示了漸進、穩(wěn)妥推動地方立法權(quán)擴容的改革思路，并有效防止一些地方不顧立法能力、立法需求以及城市發(fā)展水平一哄而起、普遍開花的亂象。但與此同時,也加重了省級人大常委會的責(zé)任砝碼，這就要求其積極行權(quán)、自覺擔(dān)當(dāng)，對于轄區(qū)內(nèi)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的適時啟動，既要防止消極拖延，抑制權(quán)力開放的改革進程，也要避免急功近利，在條件尚不成熟時就匆忙上馬。
更大的挑戰(zhàn)在于，對于較大的市制定的地方性法規(guī)，立法法修法草案依然保留了由省級人大常委會批準(zhǔn)的程序，一旦地方立法權(quán)全面擴容，審批量勢必大幅激增，尤其是對設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多的省份而言，審批任務(wù)更是極為繁重。目前，全國大部分省份設(shè)區(qū)的市數(shù)量均在10個以上，以名列前兩位的廣東、四川兩省為例，四川除了已獲得立法權(quán)的1個省會市外，尚有17個設(shè)區(qū)的地級市，總數(shù)達18個。廣東除已獲得立法權(quán)的1個省會市和3個經(jīng)濟特區(qū)所在地的市外，尚有15個設(shè)區(qū)的地級市，總數(shù)更是高達19個。一旦立法權(quán)全面放開，每個城市年均立法5件左右，每年也將產(chǎn)生數(shù)十甚至上百件地方性法規(guī)，省級人大常委會面臨的審批壓力可想而知。
盡管修法草案將較大的市立法權(quán)限嚴(yán)格限縮于城市管理范疇，但這一領(lǐng)域恰恰與民眾日常生活和公民權(quán)利密切相關(guān)，而基層政府出于便捷管理手段、提高執(zhí)法效率乃至追逐部門利益等沖動，更易高發(fā)借法侵權(quán)擾民的危險，現(xiàn)實中頻仍不止的城管暴力沖突，以及一些地方因限車政策引發(fā)的物權(quán)爭議等，便是明證。正因此，省級人大常委會對于本省地方立法權(quán)擴容后產(chǎn)生的法規(guī)，更需當(dāng)好“把關(guān)人”的角色，嚴(yán)加審查，防止立法次品蒙混過關(guān)。
全國人大常委會的法規(guī)備案審查機制，構(gòu)筑了保障立法質(zhì)量的又一道關(guān)卡。不過，由于審查力量有限，對于數(shù)量巨大的地方性法規(guī)，絕大部分并未進行主動審查。地方立法權(quán)擴容后，勢必導(dǎo)致備案的地方性法規(guī)進一步激增，逐一主動審查更不現(xiàn)實。在此情形下，更需著力暢通申訴和糾錯機制。尤其是公民和社會組織對于劣法之弊往往有切膚之痛，理應(yīng)備加重視、積極回應(yīng)其提出的法規(guī)審查建議，并據(jù)此重點審查有違法嫌疑的地方性法規(guī)，直至激活從未行使過的法定撤銷權(quán)，將不合格法規(guī)清理出局。
對于諸多即將新晉立法權(quán)行列的城市而言，也面臨著如何構(gòu)建立法機構(gòu)、儲備立法人才、提高立法能力等迫在眉睫的挑戰(zhàn)。尤其是在立法經(jīng)驗普遍缺乏的情形下，更需對較大的市立法的提案權(quán)、具體程序等關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出明確規(guī)范，以防止主政官員拍腦袋式的立法。
而要合理平衡“放權(quán)”與“限權(quán)”，抑止地方立法權(quán)擴容后可能產(chǎn)生的種種負效應(yīng)，除了落實事后的“違法審查”機制，亦需引入事前的“公共參與”機制，通過立法信息公開、法規(guī)草案公開征求意見及立法聽證、論證等方式，確保立法過程的公開性和民主性，進而奠定監(jiān)督、制約地方立法權(quán)的民意關(guān)卡和社會基礎(chǔ)。
地方立法權(quán)擴容的改革設(shè)想，乃是推進政治民主、法治昌明的重大舉措，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。如今，立法法修法草案已邁出了制度設(shè)計的第一步，而要保證擴容后的地方立法權(quán)行駛于合法合理的軌道，避免陷入“一統(tǒng)就死、一放則亂”的惡性循環(huán)，還有賴于破解實踐層面的諸多挑戰(zhàn)。而這也是立法法修改時必須提前考量的現(xiàn)實課題。
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