2013年10月21日，《環(huán)境保護法》修訂案草案提交全國人大常委會三審，三審稿中赫然增加了一條規(guī)定：“國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織擬訂經(jīng)濟、技術政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關方面和專家的意見。”

這條僅僅只有53個字的條款，讓環(huán)保學界、環(huán)保部門、環(huán)保組織的不少人士長出了一口氣，因為這意味著呼吁已久的“政策環(huán)評”，終于有望得到法律的確認，中國的環(huán)境影響評價制度將因此補上最重要的一環(huán)。這也是此次環(huán)保法修法的最大突破。

外界未必了解，在這一突破的背后，隱藏的是極為激烈的立法博弈和極為艱難的利益協(xié)調(diào)，是地方政府掣肘、部門權力沖突等復雜糾結(jié)和強悍阻力。正是從這個意義而言，“政策環(huán)評”既是環(huán)保法修法的亮點所在，也是考察其立法博弈的典型樣本。

沉重的歷史代價

起源于20世紀70年代初期的環(huán)境影響評價，是指對決策實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、論證、預測和評估，提出預防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，并進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。環(huán)評制度體現(xiàn)了從末端治理轉(zhuǎn)向源頭預防的環(huán)保理念轉(zhuǎn)型，能有效避免“先污染后治理”的怪圈，因而被譽為20世紀最成功的制度創(chuàng)新。

按照國際慣例，完整的環(huán)評體系應當包括項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、政策環(huán)評三個層次，在美國等國家，甚至將法律法規(guī)也納入了環(huán)評視野。與分別處于決策鏈末端和中端的具體建設項目、行業(yè)或地區(qū)規(guī)劃相比，處于決策鏈源頭的宏觀政策顯然對環(huán)境更具全局性、持久性的影響，一旦失誤所制造的環(huán)境災難遠超決策不當?shù)捻椖亢鸵?guī)劃，而因缺失政策環(huán)評所埋下的環(huán)境隱患，既會對項目、規(guī)劃形成不良導向，也絕非后兩者環(huán)評的“小修小補”所能挽救。

在我國，1979年通過試行的環(huán)保法時，即已引入了項目環(huán)評，進入1990年代后，規(guī)劃環(huán)評的實驗開始啟動。其后，2002年出臺的《環(huán)境影響評價法》、2009年頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》等法律法規(guī)，進一步以立法形式確立了項目和規(guī)劃環(huán)評。然而至今，政策環(huán)評在我國仍是一片空白。

難道是我國不需要政策環(huán)評嗎？答案當然是否定的。事實上，因政策失誤而釀造的環(huán)境悲劇，在歷史上屢屢發(fā)生，人們?yōu)榇酥Ц读顺林氐沫h(huán)境代價。

20世紀50年代，“以糧為綱”的非理性墾殖政策，引發(fā)了持續(xù)數(shù)十年的毀林開荒、濫墾草原、圍湖造田等亂象，令寶貴的自然資源元氣大傷，也成為生態(tài)環(huán)境惡化的推手。至今，頻頻困擾我們的沙塵暴、洪澇災害等等，都可以從“以糧為綱”的政策狂熱中找到災難的影子。同樣，這一時期“大煉鋼鐵”、“三線建設”之類的躍進式工業(yè)政策，也制造了“靠山、隱蔽、進洞”等極不合理的工業(yè)布局，令許多地區(qū)的環(huán)境污染日積月累、難以逆轉(zhuǎn)。

進入1980年代后，在“以經(jīng)濟建設為中心”的旗幟下，許多重要的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)政策依然沒有進行必要的環(huán)境風險評估，由此遺留了難愈的環(huán)境創(chuàng)傷。

1980年代中期，在“有水快流”的能源政策主導下，各地掀起了一股亂采濫挖礦產(chǎn)資源的風潮，由此帶來資源無度浪費、環(huán)境面目全非等深重危機，甚至出現(xiàn)了生態(tài)難民現(xiàn)象，煤炭大省山西流傳的一段民謠曾對此有過悲涼的描述：“燒了我的煤，用了我的水，冒了一股煙，留下一堆灰。”其后，國家被迫祭出關停小礦等嚴厲措施，但放縱容易，糾正政策偏差卻難上加難。

曾經(jīng)令中國社會蒙羞的“白色污染”，同樣是政策失誤惹的禍。1986年，國務院發(fā)布的《1986——2000年全國包裝工業(yè)發(fā)展綱要》提出，到2000年“塑料等包裝制品的產(chǎn)量有一個較大幅度的增長”，自此，該產(chǎn)業(yè)超速發(fā)展，到1990年代后半期，每年在市場上銷售的各類一次性塑料餐具竟多達近100億只，最終釀造了積重難返的“白色污染”現(xiàn)象。到了1998年，時任國務院副總理的溫家寶只得親自出馬，調(diào)動各地、各部門協(xié)力糾正當年的政策錯誤。

背負著禍害環(huán)境惡名的“十五小”企業(yè)，其根源也可以追溯到昔日的政策失當。1989年，國務院出臺了一項產(chǎn)業(yè)政策，將一些嚴重污染的行業(yè)和產(chǎn)品列入了重點支持之列。由此，造紙、電鍍、皮革、印染、焦化等“十五小”企業(yè)在1990年代初、中期一哄而起，帶來了嚴重的環(huán)境災難，尤其是水域污染。以淮河流域為例，沿岸曾冒出1500多家小造紙廠，排放的大量有害廢水使淮河成了中國最骯臟的河流之一，1.2億民眾無法喝上凈水。尤其是，“十五小”企業(yè)與當?shù)卣呀?jīng)結(jié)成了頑固的利益鏈，因而在其后的整頓中，歷經(jīng)“禁了又開、開了又禁”的反復較量，高昂的治理成本，遠超“十五小”企業(yè)所賺取的所謂“經(jīng)濟效益”。

此外，盲目擴張鋼鐵、水泥、船舶等高污染高耗能產(chǎn)業(yè)的政策冒進，直接導致了“污染大戶”、產(chǎn)能過剩等后遺癥。而缺乏總量控制、鼓勵汽車走入城市家庭的政策沖動，也須對當下空氣污染、交通擁堵等“城市病”負責。

諸多歷史教訓證明，倘若再不從政策層面預防環(huán)境風險，我們?nèi)詫⒗^續(xù)源源不斷地支付環(huán)境和經(jīng)濟代價，永遠無法擺脫防不勝防、治不勝治的惡性循環(huán)。

曲折的入法博弈

環(huán)保界的普遍共識是，雖然我國已開展了項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，但前者往往只能決定“墻內(nèi)幾百米，墻外幾公里”之類的細節(jié)，后者的調(diào)整空間也十分有限，都無法從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境危局。政策環(huán)評的缺失，已成為我國環(huán)評體系嚴重的先天不足，必須盡快補上這最為核心的一環(huán)。然而長期以來，推動政策環(huán)評的進程卻屢屢受挫、經(jīng)年耽擱。

早在2000年年底，提交初審的《環(huán)境影響評價法》（草案）就首次寫入了政策環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，這令許多力推這一機制的環(huán)保學者歡欣鼓舞，卻遭到一些中央部委和地方政府的竭力反對，五花八門的理由包括“超越中國國情”、“缺乏實踐基礎”、“不具可操作性”、“立法條件不成熟”等等。有產(chǎn)業(yè)部門甚至聲稱，“政策制定時就應當是英明的，還需要環(huán)評嗎？”

但反對者擺不上桌面的真正擔憂恐怕是，規(guī)劃環(huán)評，尤其是政策環(huán)評，勢必束縛產(chǎn)業(yè)部門的權力手腳，給政府決策制造“麻煩”，并且妨礙那些讓環(huán)境為GDP買單的政績追求。

重重阻力之下，《環(huán)境影響評價法》（草案）的審議擱置了整整1年8個月，而2002年10月該法最終出臺時也成了一個妥協(xié)的產(chǎn)物，規(guī)劃環(huán)評雖然得以保留，層級更高的政策環(huán)評卻已夭折。

時光荏苒，一晃就是10年過去，但政策環(huán)評入法的呼聲并未停息。而《環(huán)保法》修改的啟動，帶來了又一次契機。由環(huán)保部起草的《環(huán)保法》修法草案討論稿和提交全國人大環(huán)資委的送審稿中，都出現(xiàn)了政策環(huán)評，相關條款寫到：“縣級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織擬定的對環(huán)境有顯著影響的重大經(jīng)濟和技術政策草案，應當進行環(huán)境影響論證。”

然而時光的流逝，并未改變政策環(huán)評的外部阻力，亦未撬動部門權力和利益的格局。不出所料，在征求相關部委和地方政府的意見時，政策環(huán)評的立法動議再次遭遇強烈抵制。最終正式形成的《環(huán)保法》修法草案，在最后一刻刪除了政策環(huán)評條款。

這一變故，令諸多參與立法的學者倍感失望，更令其焦慮的是，政策環(huán)評一旦錯失此次入法機遇，很可能再次遙遙無期。不過這一次，推動政策環(huán)評的力量并未輕言放棄。在《環(huán)保法》修法草案一審、二審以及兩次公開征求社會意見的過程中，支持政策環(huán)評的呼聲連綿不斷，諸多代表委員、環(huán)保學者、環(huán)保組織乃至社會公眾紛紛加入呼吁者的行列，而環(huán)保部盡管在部門陣營中身影孤獨，也始終不懈努力，站在力挺政策環(huán)評的前線。

而與10年前政策環(huán)評“流產(chǎn)”時的歷史語境相比，2005年國務院出臺的《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，以及2008年公布的環(huán)保部三定方案，均已明確提出政策環(huán)評的要求，這些高層次的依據(jù)，也成為決定此次立法博弈走向的重要砝碼。

歷經(jīng)波折之后，政策環(huán)評在《環(huán)保法》修法草案三審稿中重新“復活”現(xiàn)身。追憶前塵往事，殊為不易，令人唏噓。好在，政策環(huán)評入法的曙光已經(jīng)真實地呈現(xiàn)，這不僅有望填補我國環(huán)評制度的關鍵一環(huán)，也意味著環(huán)保公共利益在與部門、地方利益的博弈中終于艱難勝出，對我國環(huán)保大局以及環(huán)保法制而言，堪稱是一次里程碑式的突破。

待解的未來議題

可以預見，引入政策環(huán)評機制的《環(huán)保法》修訂案一旦正式通過，將對我國經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)政策的決策模式產(chǎn)生重大影響。

歷史悲劇固然已不可挽回，但對一些已經(jīng)實施或即將制定的重大政策，仍應警惕其背后的環(huán)境隱憂。有專家因此呼吁，政策環(huán)評機制一旦確立，應當及時對人口、貿(mào)易、能源、城鎮(zhèn)化、工業(yè)等宏觀政策重新進行全面評價和修正。

比如，2000年“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略啟動后，一些地區(qū)由于理解偏差，盲目開荒、采礦、抽水等行為屢屢發(fā)生，使本已脆弱的西部生態(tài)更加岌岌可危。因而亟需通過政策環(huán)評，預設保護措施，以防止“西部大開發(fā)”演變成“西部大開荒”或“西部大開挖”。

又如，作為世界工廠的中國，目前仍是鉛蓄電池、太陽能電池板、服裝、電子器件等產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口大國，由此也帶來高昂的環(huán)境污染成本。因而亟需政策環(huán)評的介入，對相關產(chǎn)業(yè)政策作出合理調(diào)整。

在能源布局方面，渤海溢油等事故已經(jīng)敲響了近海污染的警鐘，諸多能源及環(huán)保專家因此建議，應盡快將能源布局從淺海轉(zhuǎn)向深海，這同樣需要通過政策環(huán)評予以推動。

此外，如何避免城鎮(zhèn)化異化為不顧資源環(huán)境承載能力的“大躍進”，如何防止“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”蛻變成“污染轉(zhuǎn)移”等，都有賴于政策環(huán)評在決策鏈源頭予以約束，否則，很可能重蹈歷史的覆轍。

政策環(huán)評的制度價值可謂十分清晰，現(xiàn)實需要亦極為迫切，不過從提交三審的《環(huán)保法》修訂草案看，政策環(huán)評還只是初具雛型，僅僅53個字的相關條款，不僅過于原則化，缺乏應有的強制性、可操作性和責任機制等等，其具體設計也存在不少可商榷之處。

比如，目前的修法草案，將政策環(huán)評的范圍僅僅限定于中央部委和省級政府擬訂的相關政策，與環(huán)保部最初起草的文本中提出的“縣級以上政府及其有關部門”相比，已大大縮水。這或許是立法博弈、協(xié)調(diào)后的無奈結(jié)果，但顯而易見，與高層級政府部門相比，基層政府的政策水平更為粗糙和隨意，由此導致的環(huán)境損害也更加普遍，因而更有必要將政策環(huán)評延伸至基層政府。

再如，目前的修法草案，將政策環(huán)評征詢意見的對象僅僅局限于“有關方面和專家”。“精英思維”固然具有專業(yè)判斷、知識能力等優(yōu)勢，他們卻非污染個案的直接受害者，也未必對環(huán)境問題有切身的敏感，同時容易受到權力意志的操控，現(xiàn)實中為不合理政策站臺背書的不乏其例。因而政策環(huán)評有必要通過廣征民意、聽證會等渠道，全面引入公眾參與機制，傾聽普通民眾的環(huán)境利益訴求，這也是推進決策民主、化解環(huán)境利益沖突的必由路徑。

尤為關鍵的是，如何防止政策環(huán)評淪為空談，或許是其面臨的最大挑戰(zhàn)。從本質(zhì)而言，政策環(huán)評是給政府行為戴上“緊箍咒”，是對行政權力的稀釋，也是對罔顧環(huán)保的“GDP至上”政績觀的鉗制。不難想象，政策環(huán)評在立法過程中所遭遇的掣肘乃至抗拒，在實際運行時同樣難以避免?，F(xiàn)實中，項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行尚且不盡理想，屢遭規(guī)避，層次更高的政策環(huán)評的推行難度，更是可想而知。其中的一個核心困局是，政策環(huán)評將觸及很多權力部門的權限，而按照現(xiàn)有的政府內(nèi)部框架和權力配置，很難真正啟動。比如，對于省級政府擬定的相關政策，事權、財權均受制于當?shù)卣氖〖壄h(huán)保部門是否敢于審查，能否有勇氣說“不”，都不能不打上大大的問號。有學者因此提出，應當由環(huán)保部對地方政府的重大政策進行環(huán)評，如此可解決權力不對等的難題，但這一思路的最大問題是，環(huán)保部的權力將因此過度膨脹，不利于監(jiān)督制約。也有主張認為，應當成立超越各職能部門權限的高層次獨立機構(gòu)，并授予其政策環(huán)評的權力和職責，但這一思路是否符合現(xiàn)行行政體制以及機構(gòu)改革的方向，同樣存在疑問。

無論未來如何演進，要使政策環(huán)評真正具有實質(zhì)之效，而非僅僅具有形式之美，就必須勇敢切割既得利益，為政策環(huán)評提供更為精細、更為有力的制度支持。也正因此，政策環(huán)評入法只是邁出了第一步，未來修改《環(huán)境影響評價法》或制定專門的政策環(huán)評條例時，還須破解更為深入的立法議題，擔當更為艱難的歷史使命，任重道遠。