編者按：得民心者得天下，惠民生者利長遠(yuǎn)。隨著我國改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，各種利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，未來全面深化改革能否圍繞攸關(guān)民生福祉的重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)做好頂層設(shè)計，切實(shí)使全體人民共享改革紅利，成為時下熱點(diǎn)話題。民盟第四屆民生論壇以“讓發(fā)展成果更多惠及民生”為題，與會專家學(xué)者就全面深化改革所觸及的金融、就業(yè)、土地、社會保障等領(lǐng)域諸多問題發(fā)表見解，現(xiàn)將發(fā)言內(nèi)容摘編如下。

應(yīng)對就業(yè)新挑戰(zhàn)

中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長　蔡昉

近些年，我國勞動力就業(yè)情況發(fā)生了深刻變化，勞動力長期供大于求的局面已經(jīng)發(fā)生了根本性的改變，但這并不意味著我們放松了對就業(yè)的關(guān)注。反之，要解決就業(yè)總量問題，任務(wù)相對比較單一，只需加快經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展并創(chuàng)造就業(yè)崗位。但當(dāng)勞動力總量矛盾深化為結(jié)構(gòu)性矛盾時，情況更加復(fù)雜，任務(wù)更加艱巨，而且我們對此缺乏經(jīng)驗(yàn)。因此必須正視新的經(jīng)濟(jì)形勢帶來就業(yè)方面的新挑戰(zhàn)。

從人力資源和社會保障部發(fā)布的一組關(guān)于2013年全年就業(yè)工作的信息中，可以略窺現(xiàn)今勞動力市場供求關(guān)系的具體情況：將市場崗位空缺數(shù)量作為分子，求職人數(shù)作為分母，得出的比率叫做求人倍率。通過分析我國100個城市人力資源市場供求信息，人力資源和社會保障部計算出2013年求人倍率始終維持在1以上，說明勞動力市場上崗位需求量比較大，已不再處于勞動力供大于求的常態(tài)了。但與此同時，不同勞動力群體的就業(yè)情況有所差別：初中以下受教育水平的勞動者在勞動力市場上的需求量非常大，大部分農(nóng)民工都處于這一群體，這正是近年來民工荒、招工難的主要表現(xiàn)；而大學(xué)及以上文化水平勞動者在勞動力市場上的機(jī)會就少了很多。由此可見，的確存在著民工荒和大學(xué)生就業(yè)難并存的現(xiàn)象，很顯然這不再是總量的問題，而是結(jié)構(gòu)性的失調(diào)。

一般來說，失業(yè)問題可分為三類：一是周期性失業(yè)，它跟宏觀經(jīng)濟(jì)的波動相關(guān)聯(lián)，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢好失業(yè)率就低，宏觀經(jīng)濟(jì)惡化失業(yè)率就漲。二是結(jié)構(gòu)性失業(yè)，指的是招工方和求職者都大量存在，但招工方需要的勞動技能得不到滿足，即人力資本技能的供求不能平衡。在進(jìn)入勞動力市場前或失業(yè)后，求職者需要通過學(xué)習(xí)和培訓(xùn)來培養(yǎng)技能、積累經(jīng)驗(yàn)，處于這一過程中的求職者就處在結(jié)構(gòu)性失業(yè)中，而且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整越快，結(jié)構(gòu)性失業(yè)越明顯。三是摩擦性失業(yè)，指求職者想要工作與得到工作之間的時間消耗造成的失業(yè)。這與勞動力缺乏流動性、勞動力市場信息交流不完全、市場組織不健全及政府公共就業(yè)服務(wù)水平不高有關(guān)。

其中，結(jié)構(gòu)性、摩擦性失業(yè)永遠(yuǎn)存在，但周期性失業(yè)只跟經(jīng)濟(jì)增速有關(guān)，兩者之間有明確的對應(yīng)關(guān)系。近年來勞動力市場跟過去最大的不同之處，就是沒有遇到宏觀經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致的周期性失業(yè)現(xiàn)象。在朱镕基和溫家寶任總理期間，都強(qiáng)調(diào)每年GDP增速必須達(dá)到8%以上，如果經(jīng)濟(jì)增長低于這個速度就不能滿足每年新增勞動力對就業(yè)崗位的需求；李克強(qiáng)總理上任以來，下降至7%—7.2%的GDP增速，這是由于潛在經(jīng)濟(jì)增長率（在各種資源被充分利用時所能實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增長率）從過去15年平均每年10.3%下降到了“十二五”期間的7%左右。只要實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率不低于潛在經(jīng)濟(jì)增長率，就說明生產(chǎn)能力被利用得很充分，也就不會產(chǎn)生周期性失業(yè)現(xiàn)象。因此，我國現(xiàn)在面臨的就業(yè)困難主要是結(jié)構(gòu)性失業(yè)和摩擦性失業(yè)，這兩類合起來構(gòu)成自然失業(yè)率，近些年大致穩(wěn)定在4.1%左右，這正與目前城鎮(zhèn)登記失業(yè)率相吻合，恰恰證明了現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)失業(yè)率基本屬于自然失業(yè)率。

2013年，李克強(qiáng)總理在英國《金融時報》撰文透露，當(dāng)年上半年中國的調(diào)查失業(yè)率為5%，這和2010年通過人口普查得出的4.8%的平均失業(yè)率比較接近，說明總體失業(yè)率在短期內(nèi)沒有明顯的上漲。然而25歲以下青年群體的失業(yè)率卻非常高，其中相當(dāng)一部分是大學(xué)畢業(yè)生，這也構(gòu)成另一種結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾。盡管和歐洲國家相比，我國青年失業(yè)率看上去樂觀得多，但仍舊是一個亟待解決的問題。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，周期性和結(jié)構(gòu)性失業(yè)可以互相轉(zhuǎn)化，互為因果。2007年美國、日本和歐洲平均失業(yè)率只有6.4%，經(jīng)過2008-2009年金融危機(jī)的沉重打擊，都出現(xiàn)了周期性失業(yè)現(xiàn)象，平均失業(yè)率持續(xù)上漲近14%。此后，歐洲國家的青年失業(yè)率也開始大幅度提高。典型的例子是西班牙，國際社會對該國青年失業(yè)的情況尚無定論，最嚴(yán)重的說法是近一半的西班牙青年人都處于失業(yè)狀態(tài)?？梢?，周期性失業(yè)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)的確可以互相轉(zhuǎn)化，而且這樣的惡果很可能萌芽于就業(yè)形勢良好的時期。20世紀(jì)90年代，西班牙經(jīng)濟(jì)高速增長，建筑行業(yè)對勞動力需求很大，人們不需要接受任何教育就可進(jìn)入勞動力市場，并得到較高的工資，自那時開始，西班牙的青年不再重視讀書。然而當(dāng)這段經(jīng)濟(jì)高速增長期結(jié)束，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和信息技術(shù)的發(fā)展，勞動力市場開始要求更高的受教育水平，之前的這批勞動力就不再適用?？梢韵胂螅袊磥淼那闆r也與此類似。大范圍的民工荒意味著農(nóng)民工只要進(jìn)城就能找到工作，而且過去十幾年中每年農(nóng)民工工資的增長速度都高達(dá)兩位數(shù)，這導(dǎo)致很多農(nóng)村孩子不想讀書，何況大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)比農(nóng)民工困難得多，因此很多人初中畢業(yè)就出來做工。一旦將來我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，資本密集型、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，其對勞動力受教育程度的需求是現(xiàn)在任何年齡段的農(nóng)民工都無法適應(yīng)的，這批勞動力就會陷入失業(yè)的困境。

大學(xué)畢業(yè)生的情況也不容樂觀。有些人很實(shí)際地提出政策建議，認(rèn)為既然大學(xué)生就業(yè)難，大學(xué)擴(kuò)招就應(yīng)該減緩。然而，未來我們需要的勞動力不能只有中等技術(shù)水平。目前大學(xué)畢業(yè)生在中國全部勞動力中占10%，在美國全部勞動力中占40%；中國大學(xué)畢業(yè)生多數(shù)在教育衛(wèi)生、金融、公管、信息業(yè)等領(lǐng)域就業(yè)，而在美國，大學(xué)生在農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、交通業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)等領(lǐng)域就業(yè)的比例大大高于中國。這并不是說這些低端產(chǎn)業(yè)在現(xiàn)階段一定需要大學(xué)畢業(yè)的技術(shù)水平，但在不久的將來，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速升級，農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)會需要越來越多的高素質(zhì)勞動力，以我國高校現(xiàn)在的發(fā)展速度，能否滿足未來的需求還是未知數(shù)，更何況高校的教育質(zhì)量還如此令人擔(dān)憂。

對于可能產(chǎn)生的失業(yè)問題我們必須有充分的應(yīng)對措施?？梢灶A(yù)見，要提高經(jīng)濟(jì)增速，必須大幅提高勞動生產(chǎn)率，但并不是所有企業(yè)都會齊頭并進(jìn)，能夠提高生產(chǎn)率的企業(yè)生存下來并擴(kuò)張自身，不能提高生產(chǎn)率的企業(yè)則被淘汰，美籍奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫•熊彼特稱這種現(xiàn)象為“創(chuàng)造性破壞”，意味著沒有破壞就沒有進(jìn)步。然而，被淘汰企業(yè)中的職工必須繼續(xù)生存，因此，應(yīng)當(dāng)建立良好的社會保障體系和合理的勞動力市場制度。這對于農(nóng)民工的意義尤為重大，因?yàn)楦鱾€城市中的農(nóng)民工存量已經(jīng)超過城市全部就業(yè)人口的三分之一，而增量則占三分之二以上，農(nóng)民工群體不再是邊緣化人群，他們已經(jīng)成為勞動力市場的主體，而且這一趨勢在未來會逐步擴(kuò)大。然而，他們的社會保障水平和教育素質(zhì)十分低下，當(dāng)被企業(yè)所淘汰，他們必須得到有效的保護(hù)，以便為其提供時機(jī)進(jìn)行短期就業(yè)培訓(xùn)，成為新的人力資源再度投入市場。

近幾年勞動關(guān)系雖然在逐漸改進(jìn)，但勞動者的權(quán)利意識也在逐步覺醒，與此同時，相關(guān)法律制度日漸完善，僅2008年國家就頒布了三部法律，鼓勵勞動者維護(hù)自己的勞動就業(yè)權(quán)利，寬松的勞動力供求市場也給了他們討價還價的力量。在這種情況下，勞動糾紛開始出現(xiàn)擴(kuò)大化的趨勢。面對這種情況，政府更應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，盡快建立起相應(yīng)的勞動力市場制度，如最低工資保障制度、工資集體協(xié)商制度及保護(hù)勞動者的各種制度形式，在減少勞動糾紛的同時，保障勞動者的合法權(quán)益。

在加強(qiáng)勞動力市場制度建設(shè)時，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到保護(hù)勞動者和干預(yù)經(jīng)濟(jì)過程不可混為一談。有些地方官員把最低工資制度當(dāng)作干預(yù)工資形成的手段，這是錯誤的認(rèn)識，如果干預(yù)最低工資，可能會使整體偏離均衡工資，影響勞動力市場配置資源的功能。但這并不是否定最低工資制度，它是保護(hù)弱勢勞動者最基本的安全網(wǎng)。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家不斷反對最低工資制度和《勞動合同法》，一味看重效率，眼中沒有“人”的概念。在我看來，經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注效率也許并沒有錯，但作為一個出仕的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，時常能夠左右政策，更應(yīng)當(dāng)給“人”足夠的關(guān)注。

與此同時，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注與勞動力市場建設(shè)相關(guān)的領(lǐng)域：第一，推進(jìn)戶籍制度改革，特別是農(nóng)民工市民化和基本公共服務(wù)均等化方面的改革，可以大幅改善農(nóng)民工對未來的預(yù)期，使勞動力供給更充分，人力資本積累的動力更強(qiáng)勁。第二，要加強(qiáng)對勞動力增量的教育。我國勞動力存量的人力資本質(zhì)量較低，勞動者平均受教育程度不到小學(xué)畢業(yè)水平。因此，我們現(xiàn)階段應(yīng)該做的不是盲目延遲退休年齡，而是努力創(chuàng)造條件提升未來勞動力資本的受教育程度。

勞動力市場制度終究會建立，無論經(jīng)歷多少艱難困苦，這一步一定要走，只有這樣才能保障未來由生產(chǎn)力驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)增長模式得以形成。

土地問題是農(nóng)村社會最大的民生問題

國土資源部規(guī)劃司司長　董祚繼

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對新一輪土地制度改革作出了部署，為解決土地問題提出了新思路、新要求。落實(shí)《決定》的有關(guān)部署和要求，關(guān)鍵是推進(jìn)征地制度改革，重點(diǎn)是做好集體土地入市，基礎(chǔ)是擴(kuò)大集體土地權(quán)能。

關(guān)于推進(jìn)征地制度改革

目前各方面十分關(guān)注集體土地入市改革，但集體土地入市是以征地制度改革為前提的：第一，兩者在范圍上此消彼長?？傮w來說，可以入市的集體土地有兩個來源，一是因法律規(guī)定不能流轉(zhuǎn)而長期處于閑置或低效利用狀態(tài)的存量集體建設(shè)用地，二是依法律規(guī)定必須先征收為國有土地后才能開發(fā)經(jīng)營的集體土地，這就需要明確改革后哪些土地仍需征為國有，哪些土地可直接入市。第二，二者在利益上相互制約。如果集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益過高，而國家建設(shè)征地仍維持較低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地將遭遇強(qiáng)烈抵制而難以進(jìn)行，反之亦然。只有各方利益達(dá)到均衡，改革才能順利進(jìn)行。因此，必須要明晰征地制度改革的思路。

征地制度改革進(jìn)程要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。一是要與國家財力和綜合國力相適應(yīng)?？s小征地范圍的探索不能脫離我國仍然處在社會主義初級階段這個基本國情，不能背離發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵這個重大戰(zhàn)略判斷。短期內(nèi)如果不恰當(dāng)?shù)卮蠓s小征地范圍，必然顯著降低建設(shè)效率、遲滯發(fā)展進(jìn)程，這有違包括農(nóng)民利益在內(nèi)的全民利益。二是要與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市化發(fā)展規(guī)律，二三產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)人口的比例在較長時間內(nèi)將持續(xù)提升，工業(yè)和城鎮(zhèn)用地將相應(yīng)增加，處于比較劣勢的集體建設(shè)用地難以成為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的主角，集體土地入市無論在規(guī)模上還是效益上都只能處于次要和補(bǔ)充的地位。三是要與農(nóng)村土地管理實(shí)際相適應(yīng)。目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“非糧化”、“非農(nóng)化”趨勢明顯，集體建設(shè)用地門檻普遍偏低，加之農(nóng)村地區(qū)土地規(guī)劃水平不高、土地監(jiān)管能力不足，貿(mào)然放開集體土地入市，極有可能加劇違法違規(guī)用地，加重耕地流失和粗放用地。面對地方政府濫用公權(quán)實(shí)施征地、壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民長遠(yuǎn)生計和社會保障難以保證、征地拆遷的矛盾風(fēng)險日益加大等問題，改革征地制度勢在必行，但綜合需要與可能、成效與風(fēng)險，改革只能是穩(wěn)妥、漸進(jìn)的，否則，就可能遭到失敗，到頭來損害最大的還是農(nóng)民利益。

近期征地制度改革的重點(diǎn)是逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和加快完善多元保障機(jī)制。征地問題的背后是利益分配問題。因此，目前征地制度改革比較現(xiàn)實(shí)、可行的途徑是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和建立長遠(yuǎn)保障機(jī)制，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。具體說，一是要完善按土地原用途補(bǔ)償?shù)霓k法，綜合考慮被征地原產(chǎn)值及區(qū)位條件、供求關(guān)系，確定合理的區(qū)片價格并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步調(diào)整提高；二是征地涉及征收農(nóng)民住房的，參照國有土地房屋征收補(bǔ)償安置規(guī)定予以補(bǔ)償；三是因地制宜采取留地、留物業(yè)、留股份等方式妥善解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計；四是按照公平公正公開原則，規(guī)范征地程序，建立仲裁制度等。

在合理界定公益性與經(jīng)營性建設(shè)用地基礎(chǔ)上逐步縮小征地范圍。未來征地制度改革的方向，是逐步創(chuàng)造條件，落實(shí)憲法關(guān)于公共利益征地的規(guī)定：第一，由政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、民生工程、辦公設(shè)施、國防外交以及法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益用地，繼續(xù)實(shí)行征收。第二，符合規(guī)劃的城市新區(qū)成片開發(fā)用地，按照憲法規(guī)定和城市統(tǒng)一規(guī)劃管理需要，繼續(xù)實(shí)行征收。第三，城市規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部用地，考慮到土地混合利用和立體利用難以按公益性和經(jīng)營性用地分開管理、土地全部開發(fā)后原集體經(jīng)濟(jì)組織將逐步消亡、農(nóng)民將逐步轉(zhuǎn)為城市居民等因素，不宜繼續(xù)保留為集體土地，但為保障農(nóng)民權(quán)益，可采取在政府組織下由用地單位與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商征購的方式，征購后土地屬國家所有；或者由集體經(jīng)濟(jì)組織自愿申請征為國有后，由集體經(jīng)濟(jì)組織自行開發(fā)或與其他市場主體合作開發(fā)。第四，對城市規(guī)劃建設(shè)用地范圍外，難以界定是否屬于“公共利益”的用地，采取聽證方式?jīng)Q定土地所有制歸屬和是否實(shí)行征收；第五，其他經(jīng)營性建設(shè)用地可不實(shí)施征收，但集體經(jīng)濟(jì)組織因基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一建設(shè)及籌資需要，可以劃出一定比例土地實(shí)行區(qū)段征收。

關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

《決定》提出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。這為盤活用好量大面廣的農(nóng)村集體建設(shè)用地、促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展提供了重大利好，但落實(shí)《決定》精神尚需把握好以下幾點(diǎn)：

堅持依法推進(jìn)。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，土地問題是農(nóng)村社會最大的民生問題。對于農(nóng)村土地制度這樣一個具有基礎(chǔ)性、全局性的制度變革，必須依法推進(jìn)，強(qiáng)化法制保障。“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”，突破了《土地管理法》中“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定，因此，當(dāng)務(wù)之急是抓緊修改有關(guān)法律規(guī)定，細(xì)化操作辦法；修法沒有把握的，應(yīng)在國家統(tǒng)一部署下開展試點(diǎn)、封閉運(yùn)行。

堅持依規(guī)推進(jìn)。土地要素的市場化配置程度明顯滯后于勞動力、資本、技術(shù)等其他要素，“使市場在資源配置中起決定性作用”，就不能不加快土地資源市場化配置和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。但是，土地資源又的確具有一般商品和要素所不具備的特殊性，即土地具有稀缺性、土地利用具有社會性、建設(shè)用地具有難逆轉(zhuǎn)性、農(nóng)業(yè)用地具有比較劣勢，因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還必須以“符合規(guī)劃和用途管制”為前提。在這里，“符合規(guī)劃”指符合土地利用總體規(guī)劃，“用途管制”指依據(jù)規(guī)劃確定的土地用途使用土地。當(dāng)前需要加強(qiáng)土地規(guī)劃民主決策和公眾參與，強(qiáng)化土地規(guī)劃信息化監(jiān)管，加快土地規(guī)劃專門立法，為集體土地入市奠定基礎(chǔ)。

堅持穩(wěn)妥推進(jìn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市既不能一味等待、無所作為，也不能一哄而上、急于求成，要遵循守住底線、試點(diǎn)先行的原則穩(wěn)妥推進(jìn)，試點(diǎn)部署則要合法先行、先易后難。一是充分利用現(xiàn)行法律空間先行開展流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)。《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的”，可以申請用地。這一規(guī)定，為以入股、聯(lián)營方式開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)留下了法律空間，可以作為近期集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要方式，先行開展試點(diǎn)，重點(diǎn)探索流轉(zhuǎn)交易管理制度和增值收益分配機(jī)制，為適時擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍積累經(jīng)驗(yàn)。二是以存量集體建設(shè)用地再開發(fā)為對象，開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股試點(diǎn)，進(jìn)一步探索流轉(zhuǎn)路徑。鑒于《決定》已經(jīng)明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以采取出讓、租賃等方式，可考慮選擇少量條件成熟的地方，部署開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股試點(diǎn)，并在與國有土地同等入市、同權(quán)同價等方面進(jìn)行更多探索。三是借助農(nóng)村土地綜合整治平臺，對按規(guī)劃整治后形成的集體建設(shè)用地，開展流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。具體說，就是圍繞新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村人居環(huán)境治理，在確權(quán)登記、統(tǒng)籌規(guī)劃和整合資金的基礎(chǔ)上，開展田、水、路、林、村土地綜合整治，通過布局優(yōu)化和存量改造節(jié)約形成的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以結(jié)合開展流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。四是審慎對待新增建設(shè)用地入市。雖然從法理上講，“土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地”既包括規(guī)劃保留的存量建設(shè)用地，也包括符合規(guī)劃的新增建設(shè)用地，但考慮到相關(guān)利益調(diào)整敏感復(fù)雜、需要法律保障，以及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“非農(nóng)化”沖動強(qiáng)烈、農(nóng)村土地規(guī)劃基礎(chǔ)大多比較薄弱的現(xiàn)實(shí)，在有關(guān)法律法規(guī)明確之前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對象暫不宜包括新增建設(shè)用地。另外，按照《物權(quán)法》和《土地管理法》，宅基地與農(nóng)村建設(shè)用地分屬不同物權(quán)和地類，不能將《決定》中有關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策套用至宅基地，更不能由此認(rèn)可“小產(chǎn)權(quán)房”的合法性。

關(guān)于擴(kuò)大集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能

《決定》在堅持土地公有制前提下，對集體土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了重大創(chuàng)新，賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)利，對此要全面、準(zhǔn)確把握。

堅持基本土地制度。一是堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)。長期實(shí)踐表明，農(nóng)村集體土地所有制維護(hù)了農(nóng)村土地占有和分配的基本公平，保障了長期的政治穩(wěn)定和社會和諧，成為中國特色社會主義的重要制度特征?！稕Q定》重申堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)，既是堅持走中國特色社會主義道路的應(yīng)有之義，也確保了農(nóng)村土地制度改革的最大預(yù)期。二是堅持土地承包經(jīng)營制度。農(nóng)村土地家庭承包制是農(nóng)村土地使用制度改革成效最顯著、影響最深遠(yuǎn)的成果，這一改革成果保證了土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，解放和增強(qiáng)了農(nóng)村社會活力，極大地釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力。《決定》強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”，不僅對近年來出現(xiàn)的一些質(zhì)疑和爭議起到了定爭止紛的作用，也有效維護(hù)了農(nóng)民土地權(quán)益，有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定。三是堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。堅守18億畝耕地紅線，是從我國國情出發(fā)作出的重大決策，是國家糧食安全底線?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)“在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下賦予承包地流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，對農(nóng)戶土地自主經(jīng)營權(quán)與國家土地用途管制權(quán)作了明確區(qū)隔，體現(xiàn)了改革的底線思維。

改革完善農(nóng)村宅基地制度。農(nóng)村宅基地制度是按照“居者有其屋”目的逐步形成的具有中國特色的農(nóng)村集體土地使用制度，這套制度長期以來對保證農(nóng)民安居樂業(yè)、保障農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在的問題日益突出，越來越難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，主要表現(xiàn)為一“少”一“多”。一“少”，指農(nóng)村新增人口的宅基地需求合法合規(guī)的解決渠道少，如規(guī)劃空間少、計劃指標(biāo)少、政策渠道少，導(dǎo)致農(nóng)民建房困難，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并造成違法違規(guī)用地頻發(fā)多發(fā)。一“多”，指存量宅基地總量大、閑置多，一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地問題嚴(yán)重，造成巨大浪費(fèi)，并加劇了建設(shè)用地供求矛盾。兩大問題相互關(guān)聯(lián)、相互激化，主要癥結(jié)在于福利性分配造成宅基地需求過度增大。因此，改革完善宅基地制度，除了完善行政手段，如優(yōu)先安排宅基地指標(biāo)、嚴(yán)格一戶一宅和用地定額標(biāo)準(zhǔn)等，還應(yīng)更多探索運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段。如針對宅基地零散分布、利用低效問題，可探索建立在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)用地布局調(diào)整和產(chǎn)權(quán)置換機(jī)制；又如針對宅基地閑置空閑、超占多占問題，可探索建立宅基地有償退出和經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制。至于放開宅基地流轉(zhuǎn)限制，現(xiàn)階段條件并不成熟。目前宅基地的保障功能沒有減弱，而農(nóng)村內(nèi)部宅基地需求仍然強(qiáng)烈，放開宅基地流轉(zhuǎn)很可能導(dǎo)致大量城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購地購房，進(jìn)一步擠壓農(nóng)民住房用地空間，沖擊耕地保護(hù)紅線，結(jié)果難以控制。

探索建立“兩權(quán)抵押”土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制。承包地和宅基地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)。一方面，由于法律禁止承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押，使農(nóng)民失去了對這兩項最重要土地財產(chǎn)的處分權(quán)，從而使其用益物權(quán)難以真正保障，巨額的農(nóng)村土地資產(chǎn)因而成為“沉睡的資本”。另一方面，如果放開“兩權(quán)抵押”，農(nóng)民獲得了包括處分權(quán)在內(nèi)的完整產(chǎn)權(quán)，一旦抵押人無力贖回，被抵押財產(chǎn)權(quán)歸債權(quán)人所有就形成事實(shí)上的土地買賣，農(nóng)村土地集體所有就會變?yōu)橛忻麩o實(shí)的空殼，本質(zhì)上就改變了農(nóng)村基本土地制度，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度和組織制度都將受到?jīng)_擊?！稕Q定》權(quán)衡利弊和風(fēng)險，有條件地賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能，即在“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”和“堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”的前提下，“賦予承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”；在“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”前提下，“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。加上這些前置條件后，被抵押的就只是承包地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，或者說，被抵押的只是一定時期內(nèi)承包地和宅基地的收益權(quán)，農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包關(guān)系和農(nóng)戶宅基地使用權(quán)并不會因抵押行為而改變，從而維護(hù)了現(xiàn)行農(nóng)村基本土地制度和集體經(jīng)濟(jì)組織的組織制度。落實(shí)《決定》的有關(guān)要求，需要進(jìn)一步研究明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)責(zé)，明確抵押條件和風(fēng)險防范機(jī)制，完善農(nóng)地和農(nóng)房價格評估，確保農(nóng)民的基本居住權(quán)利和長遠(yuǎn)生計。

建設(shè)完全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體

國家統(tǒng)計局原副局長　賀鏗

中共十八屆三中全會《決定》有不少理論突破，對今后全面深化改革有重大指導(dǎo)作用，并確定了建設(shè)完全社會主義市場經(jīng)濟(jì)的路線圖，明確社會主義市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征是既堅持維護(hù)社會公平，又堅持市場對資源配置的決定性作用。對此，我有七點(diǎn)體會：

使市場在資源配置中起“決定性作用”。“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”這一表述意義非常重大，實(shí)際上改變了某些根本性問題。過去文件中“市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”的表述，隱含的意思是政府起“決定性作用”，這導(dǎo)致了現(xiàn)今宏觀經(jīng)濟(jì)中很多難以扭轉(zhuǎn)的癥結(jié)?！稕Q定》這一變化代表了政府和市場角色的轉(zhuǎn)變，這是走向完全市場經(jīng)濟(jì)的前提。

資源配置即生產(chǎn)要素配置，生產(chǎn)要素是在生產(chǎn)經(jīng)營活動中利用的各種經(jīng)濟(jì)資源的統(tǒng)稱，包括土地、勞動力、資本、技術(shù)和信息等。市場經(jīng)濟(jì)要求生產(chǎn)要素以商品的形式在市場上進(jìn)行交易以實(shí)現(xiàn)流動和配置，從而形成各種生產(chǎn)要素市場。所有要素市場都必須堅持市場化改革方向，即公報指出的“要建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善金融市場體系，深化科技體制改革”。

改革的核心問題是劃清政府和市場的邊界。全會指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的“核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。

2013年7月25日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局常委會上提出：“要劃清政府和市場的邊界。政府工作的重點(diǎn)要轉(zhuǎn)變：要從過去沖在第一線招商引資、擴(kuò)大投資轉(zhuǎn)向維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境，制定標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)環(huán)境，支持創(chuàng)新。”如他所說，過去地方政府總是沖在第一線，非常熱衷于招商引資。我曾到許多省區(qū)調(diào)研，書記、省長介紹省里的情況時，對每個企業(yè)都非常熟悉，書記像總裁，省長像總經(jīng)理。這樣的管理模式對微觀經(jīng)濟(jì)干涉過多，許多腐敗問題也是由這種不正常的政府、市場關(guān)系引發(fā)的。

習(xí)近平總書記的講話指出了政府要劃清與市場的邊界，才能讓微觀經(jīng)濟(jì)主體更好地發(fā)揮作用。劃清政府與市場的邊界，目的是要讓市場起決定性作用。政府不能直接干預(yù)市場，而要善于用經(jīng)濟(jì)方法進(jìn)行宏觀調(diào)控，由市場形成資源價格、銀行利率和統(tǒng)一的市場，堅決反對政府破壞市場、人為進(jìn)行市場分割，保護(hù)局部私利等行為。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。

首次提出非公有制經(jīng)濟(jì)是社會主義經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。過去官方文件中只將非公有制經(jīng)濟(jì)作為社會主義經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充，對它的性質(zhì)沒有定義。因此，有些人總把非公有制經(jīng)濟(jì)看成資本主義的產(chǎn)物，在相當(dāng)一段時期內(nèi)它發(fā)展得很困難?！稕Q定》突破性地提出“公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)”，確立了非公經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，我相信全面深化改革一定會使非公經(jīng)濟(jì)得到更好發(fā)展。

然而，正如外界所評論的，對于公眾頗有詬病的國有企業(yè)，公報沒有提出具體的改革方向，這不可不說是一大遺憾。

農(nóng)村土地制度有所突破。《決定》有三點(diǎn)關(guān)于農(nóng)村土地制度的內(nèi)容值得注意：一是肯定了農(nóng)民的“土地承包經(jīng)營權(quán)”，可以在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，只要不改變用途，就可以像商品一樣有償流動，這意味著農(nóng)民所承包土地的經(jīng)營權(quán)已經(jīng)具備個人所有的性質(zhì)；二是保障“農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，這一規(guī)定明確了宅基地和房子屬于個人所有；三是規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地同地同權(quán)同價，過去地方政府先以低價收購農(nóng)村土地，再以高價銷售，地方政府賺了大量錢財，卻損害了農(nóng)民利益，《決定》鏟除了這一利益鏈條的基礎(chǔ)。這三點(diǎn)突破針對三農(nóng)問題中最根本的土地問題提出了解決方案，也是送給農(nóng)民的三個最大的禮包?！段餀?quán)法》一直以來沒有解決的農(nóng)民對于土地的處分權(quán)問題，我相信隨著這三點(diǎn)的推進(jìn)終會得到解決。

為推動金融改革，明確提出建立民營金融機(jī)構(gòu)和推進(jìn)利率市場化。《決定》提出“在加強(qiáng)監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)”，我認(rèn)為這對于金融改革有重大意義，有利于打破國有金融機(jī)構(gòu)的壟斷，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)。多年來，民營經(jīng)濟(jì)貸款難、融資難，要解決這個問題，就要使社會資金合法化，必須把社會資金和民營企業(yè)之間的渠道打通，允許在有效監(jiān)管之下成立民營銀行，和國有銀行平等競爭，國有銀行壟斷之下出現(xiàn)的一些矛盾就會化解。只有在平等競爭條件之下，國有銀行改革才能推進(jìn)，使其真正成為市場的組成部分。

未來要推進(jìn)金融改革，一是要加強(qiáng)監(jiān)管，切實(shí)保證為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，堅決反對“脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)而追求貨幣自行增殖的資本拜物教妄想”，要限制和規(guī)范使用金融杠桿工具；二是推進(jìn)利率市場化，促進(jìn)競爭，存款利息率允許浮動的區(qū)間應(yīng)當(dāng)大于貸款利息率的浮動區(qū)間；三是保護(hù)存款人和投資者利益，加強(qiáng)儲蓄保險機(jī)制建設(shè)，規(guī)定上市公司向投資者分紅的辦法，打擊上市公司圈錢炒錢行為。

構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體制的要點(diǎn)有二：一是放寬投資準(zhǔn)入，以開放倒逼改革，以擴(kuò)大競爭打破壟斷。二是加強(qiáng)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，為全面深化改革探索新途徑、新經(jīng)驗(yàn)。

現(xiàn)階段改革進(jìn)入深水區(qū)，需要一塊與當(dāng)年的深圳類似的試驗(yàn)區(qū)，深圳經(jīng)驗(yàn)促成了改革開放35年的輝煌成果，而上海自由貿(mào)易區(qū)的試驗(yàn)則應(yīng)當(dāng)涉及35年來不敢觸及的敏感問題：其一，著力加快政府職能轉(zhuǎn)變，將市場行為的主導(dǎo)權(quán)更多地給予市場主體，使政府從過去的管理型逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型；其二，強(qiáng)調(diào)企業(yè)法人可在自貿(mào)區(qū)完成人民幣自由兌換，其實(shí)是期待通過自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)，在不改變?nèi)嗣駧艓胖档那疤嵯峦瓿扇嗣駧诺膰H化；其三，啟動多項文化產(chǎn)業(yè)政策；其四，創(chuàng)造性地提出“負(fù)面清單”管理辦法，給予企業(yè)家充分的想象空間，減少了很多束縛。

宣示了全面深化改革的決心。中共十八屆三中全會要求，到2020年，改革要在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、定型。中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)；各級黨委切實(shí)履行對改革的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這些都說明了全面深化改革的難度，也宣示了中央全面深化改革的決心。

遺憾的是，《決定》對社會主義性質(zhì)沒有作出新的理論闡釋?；仡?5年的里程，改革與反改革不斷斗爭，每一次斗爭的焦點(diǎn)都是“姓資姓社”問題。一些人總認(rèn)為惟有公有制經(jīng)濟(jì)才是社會主義，非公有制經(jīng)濟(jì)不是社會社會主義。這個問題必須在理論上進(jìn)一步突破，否則改革很難前行。1992年，鄧小平同志以高齡進(jìn)行南巡，一系列講話中最重要的就是對“什么是社會主義”進(jìn)行了高度概括：“什么是社會主義？社會主義就是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力。消滅剝削，消除兩極分化，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。”可見社會主義的本質(zhì)是解放、發(fā)展生產(chǎn)力和實(shí)現(xiàn)共同富裕，而非生產(chǎn)資料的所有制形式，這個問題是否能夠得到突破，仍然是今后改革的焦點(diǎn)。

構(gòu)建強(qiáng)大、公平、可持續(xù)的社會保障體系

人力資源和社會保障部社會保障研究所所長　金維剛

我國社會保障體制一直在改革中發(fā)展，在探索中前進(jìn)，逐步建立以養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險等五大社會保險為核心的社會保障體系。目前，我國社會保障制度覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，并正在走向“全民社保”的新時代；到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，實(shí)現(xiàn)人人享有社會保障的發(fā)展目標(biāo)。

社會保障制度改革面臨的基本形勢

目前，我國社會保障體系建設(shè)面臨的形勢十分嚴(yán)峻。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

人口老齡化正在不斷加速。2013年我國60歲以上老年人口將突破2億大關(guān)，達(dá)到2.02億,占總?cè)丝诘谋戎貙⑸仙?4.8%。預(yù)計到2020年，60歲以上老年人口將達(dá)到18.9%；到2030年將達(dá)到26.5%。本世紀(jì)30年代我國將進(jìn)入人口老齡化的高峰期，并且將持續(xù)40年左右，老齡化程度超過世界各國平均水平。到2050年末，我國人口老齡化率將達(dá)到35%左右。人口老齡化對養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金支出需求不斷增加，收支缺口逐步擴(kuò)大，未來制度運(yùn)行存在著很大風(fēng)險。因此，我國人口老齡化面臨的形勢非常嚴(yán)峻。

城鎮(zhèn)化加速發(fā)展迫切需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)。目前，我國人口城鎮(zhèn)化不斷加快，到2011年末，城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到51.27%,首次超過農(nóng)村人口。在這一過程中，城鄉(xiāng)社保制度不統(tǒng)一、不銜接的問題將更加突出，推進(jìn)農(nóng)村社保制度建設(shè)的任務(wù)更加艱巨。因此，需要完善各種不同制度之間銜接轉(zhuǎn)移辦法，妥善解決跨地區(qū)社會保險關(guān)系接續(xù)、醫(yī)療保險異地就醫(yī)結(jié)算等重大問題，加快各項社會保障政策統(tǒng)一的進(jìn)程，提高統(tǒng)籌層次，加大資金調(diào)劑力度，從社保制度上消除影響勞動力合理流動的障礙。

社會保障正朝著全覆蓋的方向發(fā)展，社會保障體系承受的壓力不斷增大。繼全民醫(yī)保基本實(shí)現(xiàn)之后，2012年新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度也已經(jīng)分別實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，目前正在朝著人群全覆蓋的方向迅速發(fā)展。隨著參保人數(shù)的不斷增加，社會保障體系承受的壓力也在不斷增大，如何滿足廣大人民群眾對社會保障不斷增長的需求，已成為社會保障體系建設(shè)所面臨的一個突出問題。

宏觀經(jīng)濟(jì)與社會形勢對于深化社會保障制度改革的要求更加迫切。社會保障體系建設(shè)需要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會公平以及維護(hù)社會穩(wěn)定的客觀要求。隨著近年來經(jīng)濟(jì)增速逐步放緩，持續(xù)20多年的中國經(jīng)濟(jì)高速增長期基本結(jié)束，正在轉(zhuǎn)入中速增長階段。2011年我國GDP增速已下降到9.2%；2012年下降到7.8%；2013年只有7.7%。由于受到國內(nèi)外復(fù)雜因素的影響，未來一段時期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景存在著不確定性。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不斷加深和產(chǎn)業(yè)升級以及淘汰過剩產(chǎn)能的沖擊下，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況和就業(yè)形勢也將受到顯著影響。同時，由于社會保障制度不完善、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、保障水平偏低，也導(dǎo)致消費(fèi)不足并制約內(nèi)需擴(kuò)大，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的背景之下，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，如何將數(shù)以億計的農(nóng)民工、被征地農(nóng)民以及其他轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)生活的農(nóng)村人口納入城鎮(zhèn)社會保障體系并切實(shí)解決有關(guān)社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，是相當(dāng)繁重而艱巨的。同時，中國仍處于社會轉(zhuǎn)型時期，各種社會矛盾錯綜復(fù)雜，人民群眾對于公平享有社會保障的訴求日益強(qiáng)烈。隨著經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變、就業(yè)形式的多樣化、勞動關(guān)系錯綜復(fù)雜，迫切需要加緊健全和完善社會保障體系。

社會保障領(lǐng)域存在的矛盾和問題錯綜復(fù)雜。一是企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金“雙軌制”所導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇差距較大以及由此引發(fā)的社會矛盾非常突出；二是農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員參保率較低，已參保的中斷繳費(fèi)現(xiàn)象也比較嚴(yán)重；三是一些地方特別是中西部地區(qū)省市的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金入不敷出，需要依靠當(dāng)?shù)刎斦椭醒胴斦a(bǔ)助資金或動用基金積累來彌補(bǔ)基金收支缺口；四是單位應(yīng)繳納的社會保險費(fèi)率特別是養(yǎng)老保險費(fèi)率偏高，一些企業(yè)、特別是小微企業(yè)感到負(fù)擔(dān)過重而難以承受；五是與目前我國城鎮(zhèn)人口預(yù)期壽命已達(dá)到78歲的水平相比，法定退休年齡偏低，特別是女職工退休年齡過低（其中女工人50歲退休，女干部55歲退休），而且提前退休的現(xiàn)象也比較多，導(dǎo)致企業(yè)職工平均退休年齡僅為54歲，享受養(yǎng)老保險待遇的繳費(fèi)年限也偏低，造成養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)過重；六是城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度分設(shè)、管理分割，導(dǎo)致兩者之間在籌資標(biāo)準(zhǔn)、待遇政策以及經(jīng)辦管理等方面產(chǎn)生矛盾；七是醫(yī)療保險基金支出過快增長，一些地方的基本醫(yī)療保險基金出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支；八是基金管理使用不善，養(yǎng)老保險基金個人賬戶形成巨額空賬，醫(yī)療保險基金個人賬戶使用失控，養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致基金面臨貶值風(fēng)險；九是企業(yè)年金等補(bǔ)充保險發(fā)展滯后，絕大多數(shù)企業(yè)沒有建立企業(yè)年金，多層次的社會保障體系建設(shè)嚴(yán)重滯后；十是社會保障覆蓋人數(shù)急劇增長與經(jīng)辦管理服務(wù)能力不足的矛盾十分突出；等等。

建立強(qiáng)大、公平、可持續(xù)的社會保障體系

中共十八大提出社會保障體系建設(shè)要實(shí)行“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的基本方針，首次將“全覆蓋”作為社會保障事業(yè)發(fā)展的首要目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，使廣大人民群眾共享經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展成果。

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，并提出一系列措施，吹響了全面深化社會保障制度改革的集合號和沖鋒號。

推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。中共十八屆三中全會這一決定，對深化我國養(yǎng)老保險制度改革具有重大意義，體現(xiàn)了中央對此問題的高度重視和堅強(qiáng)決心。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革不僅僅是一個社會保險問題，更是一個關(guān)系到鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的政治問題。因此，應(yīng)當(dāng)從政治高度來認(rèn)識，研究制定機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案。為了增強(qiáng)養(yǎng)老保險制度的公平性和適應(yīng)流動性，從制度上根本解決社會反映強(qiáng)烈的“雙軌制”問題，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，要吸取過去機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)，特別是2008年國務(wù)院確定的廣東等5省市事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)陷入困境的教訓(xùn)，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位應(yīng)同步實(shí)施養(yǎng)老保險制度改革。同時，采取必要的配套措施，妥善處理改革之后退休人員養(yǎng)老保障權(quán)益問題。

要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。我國在2010年已基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，但絕大多數(shù)地區(qū)并沒有在完整意義上真正實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌。由于各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一，養(yǎng)老保險基金收支與結(jié)余不平衡，地方財政負(fù)擔(dān)也不均衡，養(yǎng)老保險關(guān)系在跨省之間轉(zhuǎn)移接續(xù)方面受到多種因素的制約。因此，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌勢在必行。同時，可以進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險基金調(diào)劑范圍，逐步改變各地區(qū)養(yǎng)老保險基金收支與結(jié)余不均衡的狀況，提高基金承受能力和使用效率。實(shí)行核心基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵，在于合理劃分中央與地方對基本養(yǎng)老金的籌資和支付責(zé)任，使雙方的事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)，共同支撐養(yǎng)老保險制度及基金的平穩(wěn)運(yùn)行。

研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。漸進(jìn)式延遲退休就是采取比較緩慢而穩(wěn)妥的方式，逐步延長退休年齡，盡量減小退休政策調(diào)整對社會和有關(guān)人員所帶來的影響，這是許多國家在提高法定退休年齡方面比較通行的做法。假如退休年齡延長一歲需要經(jīng)過兩年時間，那么在政策實(shí)施之后的第一年只將退休年齡延長半歲，第二年再延長半歲；以此類推。在研究制定漸進(jìn)式延遲退休政策時，對于一些特殊群體，如符合提前退休政策的人員、高寒地區(qū)低壽人群、長期下崗失業(yè)人員，還應(yīng)適當(dāng)采取妥善的處理辦法，依法保障有關(guān)人員的合法權(quán)益。

適時適當(dāng)降低社會保險費(fèi)率。目前，城鎮(zhèn)用人單位應(yīng)繳納的五項社會保險的費(fèi)率合計接近本單位職工工資總額的30%，個人應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)率占本人工資的11%。其中，由用人單位承擔(dān)的養(yǎng)老保險費(fèi)率為20％，絕大多數(shù)地區(qū)的單位都按這一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。多年來，許多企業(yè)特別是中小微企業(yè)反映單位繳納的社會保險費(fèi)率總體負(fù)擔(dān)較重，特別是養(yǎng)老保險費(fèi)率偏高，企業(yè)難以承受。從調(diào)查情況來看，社會保險費(fèi)率偏高確實(shí)導(dǎo)致企業(yè)人工成本上升，加重了企業(yè)的財務(wù)負(fù)擔(dān)，影響企業(yè)的市場競爭力和生存能力，同時加劇了逃費(fèi)現(xiàn)象。目前，各項社會保險基金增長，并已經(jīng)形成大量的基金積累，可以適當(dāng)降低單位費(fèi)率，減輕企業(yè)的人工成本負(fù)擔(dān)，有利于企業(yè)發(fā)展和促進(jìn)就業(yè)。

構(gòu)建多層次社會保障體系。這是我國社會保障制度改革的一個重要目標(biāo)。特別是應(yīng)當(dāng)加緊建立多層次的養(yǎng)老保障體系，其中迫切需要大力發(fā)展企業(yè)年金。截至2013年6月，建立企業(yè)年金的企業(yè)不到6萬個, 覆蓋職工人數(shù)只有1957萬人, 僅占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)的6.29%，這表明93%以上的參加基本養(yǎng)老保險的企業(yè)職工沒有企業(yè)年金。因此，應(yīng)當(dāng)采取必要的措施鼓勵和扶持更多的企業(yè)建立企業(yè)年金。在推行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革之后，也需要相應(yīng)建立職業(yè)年金。通過大力發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險，并引導(dǎo)和扶持發(fā)展個人養(yǎng)老儲蓄，逐步形成多層次的養(yǎng)老保障體系。要通過制定實(shí)施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險等補(bǔ)充保險，構(gòu)建多層次社會保障體系，提高保障待遇水平。

加強(qiáng)社會保險基金投資管理和監(jiān)督，推進(jìn)基金市場化、多元化投資運(yùn)營。截至2012年底，全國五項社會保險基金累計結(jié)余3.53萬億元，其中城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金2.4萬億元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金2000多億元。這些基金絕大部分存在銀行，而且利息較低，面臨貶值風(fēng)險，每年造成損失數(shù)以百億計。因此，應(yīng)盡早出臺養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營辦法，建立市場化、多元化的投資運(yùn)營機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)基金保值增值。在中國資本市場很不成熟、投資風(fēng)險很大的情況下，國家應(yīng)當(dāng)對養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營給予一些特殊的政策，包括發(fā)行利息較高的特種國債，并采取多種組合的投資方式，將基金投資到一些相對比較安全的領(lǐng)域。

做大做強(qiáng)全國社會保障基金。國務(wù)院早在2000年就決定建立全國社會保障基金，作為國家社會保障戰(zhàn)略儲備基金，主要目的是為了應(yīng)對未來社會保障方面的巨大壓力，資金主要來源于中央財政撥款、彩票公益金、國有股劃轉(zhuǎn)、基金投資等，并成立全國社保基金理事會負(fù)責(zé)管理?；鹱猿闪⒁詠淼哪昃顿Y收益率為8.29%?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)要劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會保障基金，表明中央政府決心進(jìn)一步做大做強(qiáng)全國社會保障基金，以增強(qiáng)應(yīng)對未來人口老齡化高峰帶來的壓力的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。