2013年12月23日，行政訴訟法修正案草案正式提交十二屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議初審。這部坊間俗稱為“民告官”的法律在歷經(jīng)23年運(yùn)行后，終于首次開啟了修法之旅。

圍繞行訴法所展開的諸多修法構(gòu)想和爭(zhēng)議，并非普通意義上的法律改造，而是深觸理想與現(xiàn)實(shí)的落差、公權(quán)與私權(quán)的博弈、行政與司法的糾葛等復(fù)雜因素。在保障公民權(quán)利、制衡政府權(quán)力、推進(jìn)司法改革的訴求下，行訴修法能否開辟更大的變革空間，既充滿變數(shù)，又令人期待。

“民告官”困境

1989年，行政訴訟法的誕生及其全面確立的“民告官”制度，無疑具有里程碑式的意義。行訴法對(duì)“民不可告官”傳統(tǒng)觀念的顛覆，對(duì)依法行政的倒逼，以及對(duì)政府與公民、公權(quán)與私權(quán)之間關(guān)系的重新調(diào)整，激起了史無前例的社會(huì)變革，成為推進(jìn)民主法治的一個(gè)重要拐點(diǎn)。

迄今為止，行政訴訟已波及70多個(gè)行政管理領(lǐng)域，公安、工商、交通、城建、計(jì)生、社保等熱點(diǎn)部門頻頻成為被告，幾乎所有中央部委都被推上被告席。但行訴法在23年運(yùn)行中始終步履艱難，其中最遭詬病的是被坊間稱為“‘民告官’三難”的立案難、審理難和執(zhí)行難。

所謂“立案難”，是指行政機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告、法院不愿受理已成普遍現(xiàn)象。2011年的統(tǒng)計(jì)表明，全國以不予受理和駁回起訴結(jié)案的行政案件占全部一審結(jié)案總數(shù)的7.8%，是同期民商事案件的7.8倍，因各種土政策而隱性不立案的更是不計(jì)其數(shù)。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來全國法院年均受理的10多萬件行政案件，在全部受案總量中尚不足2%,相對(duì)于全國數(shù)以萬計(jì)的行政機(jī)關(guān)、不計(jì)其數(shù)的執(zhí)法活動(dòng)，這可謂九牛一毛。

即使是過了立案關(guān)，接踵而至的便是“審理難”。由于行政干預(yù)等因素的影響，許多法院不敢、不愿判政府?dāng)≡V，或動(dòng)員原告撤訴，或直接偏袒被告。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來，僅有約27%的行政訴訟得到了實(shí)體裁判，其中原告勝訴率不足10%。另一方面，行訴的上訴率、申訴率節(jié)節(jié)攀升。2011年，全國行政案件的上訴率達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的72.85%，行政案件申訴率也高達(dá)8.5%。

即便是原告勝訴，又會(huì)遭遇“執(zhí)行難”的障礙，敗訴的行政機(jī)關(guān)抗拒法院裁決可謂比比皆是。由于司法救濟(jì)渠道被人為淤塞，大量行政糾紛被迫涌向信訪渠道，每年因行政糾紛引發(fā)的信訪高達(dá)400萬至600萬件。“信訪不信法”不僅對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成巨大壓力，也從反面證明行訴制度功能和司法公信力已嚴(yán)重受損。

“民告官”的困境，既源于現(xiàn)實(shí)的司法環(huán)境，也與行訴法的日益滯后有關(guān)。2008年，行訴法修訂曾被正式列入十一屆全國人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，然而直到換屆，修法并無動(dòng)靜，“民告官”修法的難度由此可見一斑。

自2009年起，立法機(jī)關(guān)開始了新一輪行訴修法調(diào)研，并采取了更為務(wù)實(shí)的修法思路。與共計(jì)75條的現(xiàn)行行訴法相比，此次提交初審的行訴修法草案達(dá)到了99條，修改幅度過半，內(nèi)容則涵蓋了10個(gè)方面，其主要目標(biāo)是集中解決立案難、審理難、執(zhí)行難等最為突出的現(xiàn)實(shí)問題，以回應(yīng)民眾最強(qiáng)烈的呼聲。

破解“立案難”

在行政訴訟“三難”中，立案難被稱為“難中之難”。其一大原因緣于行訴制度本身，行訴法規(guī)定8類可訴事項(xiàng)，但在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)當(dāng)受理的行政糾紛遠(yuǎn)不止此，因立案門檻過高、受案范圍過窄，導(dǎo)致大量“民告官”無法進(jìn)入法院。

其中最為典型的是拆遷、征地等行政糾紛，一些基層法院甚至制定內(nèi)部規(guī)定，對(duì)于此類行政糾紛一律不予受理。最終導(dǎo)致土地征用、房屋拆遷、勞動(dòng)保障成為信訪的三大焦點(diǎn)主體，積蓄矛盾，引發(fā)民怨。

暢通“民告官”入口，擴(kuò)大行訴受案范圍，是此次行訴修法的基本思路。修法草案將可訴事項(xiàng)擴(kuò)展至10類，明確將涉及自然資源所有權(quán)或使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、征收征用財(cái)產(chǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)待遇等行政糾紛納入受案范圍。

行訴受案范圍拓寬，意味著大量熱點(diǎn)行政糾紛能進(jìn)入司法通道，既回應(yīng)了民眾關(guān)切，也有助于激活日益呆滯的行訴活力。但不少人士認(rèn)為，修法草案突破有限，諸多權(quán)利保護(hù)依然處于真空狀態(tài)。如行訴法嚴(yán)格限定只能對(duì)具體行政行為起訴，而將抽象和內(nèi)部行政行為等排除在外，這些限制是否合理，一直備受爭(zhēng)議。

“民告官”之所以立案難，另一重要根源是法院消極怠責(zé)，尤其是牽涉本地政府的一些“敏感”案件，法院“有案不收、有訴不理”更為突出。對(duì)此，行訴修法的又一重要方向是“敞開法院大門”。除了引入口頭起訴等便民機(jī)制外，還將呼吁已久的立案登記制寫入修法草案。

依據(jù)行訴法規(guī)定，法院接到起訴狀后，須在七日內(nèi)做出是否受理的裁定。但現(xiàn)實(shí)中，一些法院往往采取“不收案件材料、不出法律文書、不予立案”的“三不”政策。而立案登記制，被認(rèn)為是突破這一人為障礙的關(guān)鍵對(duì)策。

修法草案規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)在接到起訴狀時(shí)當(dāng)場(chǎng)予以登記，并出具書面憑證。對(duì)于法院在七日內(nèi)既不立案、又不作出裁定書的，當(dāng)事人可以向上一級(jí)法院起訴。對(duì)于法院拒收起訴狀等“關(guān)門”情形，當(dāng)事人可以向上級(jí)法院投訴，由上級(jí)法院責(zé)令改正并處分責(zé)任人員。

無論是拓寬受案范圍，還是強(qiáng)化法院責(zé)任，都旨在保障“民告官”訴權(quán)真正落地，其修法效應(yīng)值得期待。不過，破解“立案難”牽涉許多復(fù)雜因素，并不能指望畢其功于一役，行訴修法，只是邁出了制度改進(jìn)的關(guān)鍵一步。

司法審查“紅頭文件”開閘

一直以來，是否可以起訴抽象行政行為始終是爭(zhēng)議焦點(diǎn)。根據(jù)行訴法規(guī)定，只能針對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為起訴，與此相對(duì)的抽象行政行為，包括行政法規(guī)、規(guī)章及行政機(jī)關(guān)發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，均不可被訴。

事實(shí)上除了制定程序較為嚴(yán)格的行政法規(guī)、規(guī)章，規(guī)章以下的政府決定、通知、會(huì)議紀(jì)要等五花八門的文件，不乏越權(quán)錯(cuò)位、侵犯民權(quán)，而恰恰是這類“紅頭文件”，常游離于有效約束之外。

根本癥結(jié)在于，大量違法不當(dāng)?shù)木唧w行政行為以“紅頭文件”為依據(jù)，若要予以糾正，須從源頭審查其合法性。而抽象行政行為不可訴的禁區(qū)，恰恰制造了“囚徒困境”。而違法的“紅頭文件”侵犯的不僅是個(gè)體的合法權(quán)益，而是對(duì)整個(gè)社會(huì)都可能造成持續(xù)、反復(fù)的侵害，其破壞力遠(yuǎn)甚于“一事一處理”的具體行政行為。

急迫的現(xiàn)實(shí)需求促成此次行訴修法的一大突破。修法草案規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。”同時(shí)規(guī)定人民法院審理行政案件，發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性文件不合法的，“不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)，并應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理”。

行訴修法草案針對(duì)“紅頭文件”所設(shè)計(jì)的司法審查，還只是一種“附帶審查”，原告的審查請(qǐng)求必須以起訴具體行政行為為前提，而不能單獨(dú)起訴“紅頭文件”，法院也不能直接裁決“紅頭文件”違法無效。這種審查機(jī)制仍過于保守，離源頭治理尚有距離。但此舉已打開一道閘門，預(yù)告了行訴法的一大改革方向。

以“獨(dú)立”擺脫“干預(yù)”

舉步維艱的“民告官”，折射出現(xiàn)實(shí)司法環(huán)境。幾乎所有行訴案件，都或多或少受到地方黨政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)。不少地方行訴案件立案有所謂“報(bào)批”潛規(guī)則，對(duì)當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)有嚴(yán)重不利影響的行政案件須請(qǐng)示當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)。即便立案也會(huì)遭遇“審理難”的重重阻力，行政機(jī)關(guān)以拒絕應(yīng)訴、舉證等方式消極抵制，當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)則通過辦公會(huì)議等途徑干涉，導(dǎo)致法院無法依法審理和裁決。

行訴的司法困局在很大程度上源于管轄制度不盡合理。行訴法規(guī)定，以市縣政府為被告的普通案件的一審，由基層法院管轄，學(xué)界稱為“同級(jí)審”現(xiàn)象。而在現(xiàn)行體制下，不僅法院的人財(cái)物依賴于當(dāng)?shù)卣?，而且上至人大選票等政治評(píng)議，下至法官住房、子女上學(xué)等生活待遇，無不受制于地方。司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的嚴(yán)重依附，必然滋生地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義等弊端。

學(xué)界普遍共識(shí)是，行訴管轄制度對(duì)抵抗外部干預(yù)已無能為力，改革勢(shì)在必行。而法院系統(tǒng)亦在不斷嘗試改革，2007年浙江臺(tái)州市中級(jí)法院開始試點(diǎn)“行政案件異地交叉審理”，一年后，政府?dāng)≡V率即從13.1%躍至62.5%。

與此同時(shí)，中共十八屆三中全會(huì)提出的“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，亦為行訴管轄制度改革提供了方向。

此次行訴修法增設(shè)的兩大管轄方式，正是對(duì)改革實(shí)踐和理念的呼應(yīng)。草案明確規(guī)定：“高級(jí)人民法院可以確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”；同時(shí)規(guī)定，起訴縣級(jí)以上地方人民政府的案件，由中級(jí)法院管轄。

上述改革能夠提升法院獨(dú)立審判空間，緩解行訴審理難等頑疾。然而，目前方案效果有限，且有利有弊，比如相對(duì)集中管轄可能增加當(dāng)事人訴訟成本，導(dǎo)致受案法院壓力過大，并且提級(jí)管轄無法解決地市級(jí)以上的外來干預(yù)。治本之策應(yīng)是設(shè)立獨(dú)立的行政法院，但因牽涉法院體制的整體改造，這一構(gòu)想最終未能體現(xiàn)于修法草案中。

要真正排除地方干預(yù)，必須推進(jìn)司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制改革及法官制度改革。中共十八屆三中全會(huì)明確提出“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”等司法改革思路，已清晰呈現(xiàn)出司法去地方化、去行政化的脈絡(luò)，盡管改革過程仍需時(shí)日，但只要堅(jiān)守這一改革方向，終將逐步解開“民告官”的最大死結(jié)。

重塑行訴權(quán)威

“民告官”中的執(zhí)行難是長(zhǎng)期存在的又一難題。許多行政機(jī)關(guān)常以“新官不理舊事”等各種理由拒不履行法院的生效裁決，一些頂住重壓作出公正裁決的法院，甚至?xí)虼嗽獾綀?bào)復(fù)。

“民告官”執(zhí)行難的制度根源在于法院缺乏足夠強(qiáng)硬的執(zhí)行手段。對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕履行生效判決、裁定，行訴法的主要應(yīng)對(duì)措施是，自期滿之日起按日處50元至100元的罰款，或向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)提出司法建議，而這些制約顯然難以起到制裁和警戒作用。

“民告官”執(zhí)行難，使當(dāng)事人無法得到實(shí)質(zhì)性救濟(jì)，稀釋了司法公信力，從根本上動(dòng)搖了行訴制度的權(quán)威，因而必須重構(gòu)有力、有效的強(qiáng)制執(zhí)行制度。行訴修法草案明確規(guī)定：“將行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的情況予以公告”；“拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。”

修法草案引入的兩大新執(zhí)行手段，懲戒力度可謂空前，尤其是“拘留”這一人身罰更是盡顯嚴(yán)厲色彩，不過輿論對(duì)其可行性卻普遍抱有懷疑。一方面，“社會(huì)影響惡劣”的模糊界定，必將給法院適用帶來困難；更難解的悖論是，在事權(quán)、財(cái)權(quán)等均受制于地方政府的現(xiàn)實(shí)下，法院如何有勇氣“拘官”？

相形之下，學(xué)界更看好“公告”這一榮譽(yù)罰。當(dāng)下已進(jìn)入媒體社會(huì)、輿論社會(huì)，“公告”將置行政機(jī)關(guān)于社會(huì)批評(píng)之下，嚴(yán)重影響其公信力和聲譽(yù)，甚至危及官員仕途。只要法院真正敢于“公告”，行政機(jī)關(guān)及官員必將有所忌憚，當(dāng)能有效緩解執(zhí)行難。

從深層而言，根治執(zhí)行難的出路還在于真正確立司法的權(quán)威和獨(dú)立，如此，司法權(quán)力才能有效制約行政權(quán)力，法院才能真正擁有“公告”、“拘留”的膽氣。

行訴修法的懸念

此次行訴法修改實(shí)現(xiàn)了諸多制度突破，也留下了不少懸念，其中最為典型的是社會(huì)期望值頗高的行政公益訴訟，并未現(xiàn)身于修法草案中。

在現(xiàn)實(shí)中一些行政行為或不作為雖未直接針對(duì)特定主體，但可能損害社會(huì)公共利益，按照行訴法卻無法起訴，這在食品衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量、物價(jià)、建設(shè)規(guī)劃等領(lǐng)域尤為突出，構(gòu)建行政公益訴訟制度顯得極為迫切。

建立行政公益訴訟制度已成主流觀點(diǎn)，也有反對(duì)者擔(dān)憂會(huì)引發(fā)濫訴或惡意訴訟，法院是否有能力應(yīng)對(duì)等等。根本分歧歸結(jié)為，公益訴訟的“門”應(yīng)該開多大？最大爭(zhēng)議在于，公民、法人或其他組織是否能夠提起行政公益訴訟。

盡管修法草案一審稿并未引入行政公益訴訟，但后續(xù)審議還有很大的爭(zhēng)取空間，即便只開一個(gè)小口子，也應(yīng)當(dāng)先將這項(xiàng)制度確定下來。

行政訴訟是否適用調(diào)解也是爭(zhēng)議焦點(diǎn)。與民事訴訟不同，行訴法僅規(guī)定賠償訴訟可以適用調(diào)解。但在行訴司法實(shí)踐中，各地司法機(jī)關(guān)已大量采用“協(xié)調(diào)”、“庭外和解”等變相調(diào)解。高達(dá)60%的撤訴率就足以證明，各種變相調(diào)解甚至已成為行政案件的主要結(jié)案方式。

不少學(xué)者呼吁，應(yīng)當(dāng)在行訴法中構(gòu)建調(diào)解制度，發(fā)揮其節(jié)約訴訟成本、促進(jìn)官民和諧等作用。如果固守調(diào)解禁區(qū)，當(dāng)事人往往被迫撤訴，或者即便勝訴也難以執(zhí)行，反而不利于保護(hù)其合法權(quán)益。反對(duì)者認(rèn)為，“和稀泥”式的調(diào)解并不能促使行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾錯(cuò)，易助長(zhǎng)討價(jià)還價(jià)心態(tài)，最終使矛盾越調(diào)越多。而現(xiàn)實(shí)中違背法治原則的以調(diào)代判、久調(diào)不判，乃至強(qiáng)制調(diào)解、脅迫調(diào)解等現(xiàn)象，也佐證了反對(duì)者的擔(dān)憂。

不過，在變相調(diào)解已大行其道的現(xiàn)實(shí)下，一味回避并非良策。因此，行訴引入調(diào)解制度勢(shì)在必行，關(guān)鍵是確定其合理邊界。不難預(yù)見，如何達(dá)致“開放”和“限制”的平衡，使調(diào)解制度揚(yáng)長(zhǎng)避短，已是行訴修法所面臨的重大課題。

總體而言，此次行訴修法雖然變動(dòng)幅度頗大，但一些體制性、根本性的問題尚未觸及，這也為未來留下了廣闊的修法空間。行訴修法作為全面深化改革時(shí)代第一個(gè)帶有制度變革意義的修法項(xiàng)目，理應(yīng)堅(jiān)守保障民權(quán)、制約公權(quán)的基本立場(chǎng)，為“民告官”開辟權(quán)利實(shí)現(xiàn)的通途，并將權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子。