城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是人類(lèi)文明和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大課題。2013年底召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議召開(kāi)指出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。前不久，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），這是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀(guān)性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。制定實(shí)施《規(guī)劃》，努力走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路

城鎮(zhèn)化是指人口向城鎮(zhèn)集中的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程表現(xiàn)為兩種形式，一是城鎮(zhèn)數(shù)目的增多，二是各城市內(nèi)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大。中共十八大報(bào)告指出，要“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口聚集功能”，這表明未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，城鎮(zhèn)化道路選擇的著眼點(diǎn)在于如何進(jìn)行科學(xué)有序規(guī)劃和空間布局以及城鎮(zhèn)化水平的提高。

截止2013年年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到53.73%。根據(jù)國(guó)際城市發(fā)展規(guī)律和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，據(jù)估計(jì)，未來(lái)20年左右我國(guó)還將有3億多農(nóng)村戶(hù)籍人口向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。這在人類(lèi)歷史上前所未有，因此會(huì)面臨更多挑戰(zhàn)，需要放在現(xiàn)代化的大格局中來(lái)把握，一定要走中國(guó)特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化路子，因地制宜，尊重規(guī)律，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；要突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，根本前提是要尊重農(nóng)民意愿，保護(hù)農(nóng)民利益，保障糧食安全，使城鎮(zhèn)化成果真正惠及農(nóng)民。

城鎮(zhèn)化道路是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的原則、方式和機(jī)制。多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家以往走過(guò)的城市化道路，雖然產(chǎn)生過(guò)許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，付出了很大的代價(jià)，但在實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)工業(yè)化的同時(shí)，也成功地實(shí)現(xiàn)了高度城市化。與此不同的是，我國(guó)過(guò)去走的是一條城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，輕視甚至否定城鎮(zhèn)化發(fā)展，在城鄉(xiāng)關(guān)系上偏向城市，由政府發(fā)動(dòng)和推進(jìn)，排斥市場(chǎng)作用，忽視民間力量，城市建設(shè)和管理落后的城鎮(zhèn)化道路，結(jié)果造成城鎮(zhèn)化的嚴(yán)重滯后，加劇和固化了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征，也不利于工業(yè)化的發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)，我們提出要走一條有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路。這應(yīng)當(dāng)是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展適度同步，注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)行城市反哺農(nóng)村，集中型城鎮(zhèn)化與分散型鎮(zhèn)化相結(jié)合，據(jù)點(diǎn)式城鎮(zhèn)化與網(wǎng)絡(luò)式城鎮(zhèn)化相結(jié)合，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，城市功能合理有效發(fā)揮，政府導(dǎo)向，市場(chǎng)推動(dòng)，政府發(fā)動(dòng)型城鎮(zhèn)化與民間發(fā)動(dòng)型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，自上而下城鎮(zhèn)化與自下而上型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，城市發(fā)展方式多樣化和合理化，以?xún)?nèi)涵方式為主的路子。

探索中國(guó)特色城鎮(zhèn)化模式

在中國(guó)城鎮(zhèn)化模式的選擇中，主要存在小城鎮(zhèn)發(fā)展模式、中小城市發(fā)展模式和大城市發(fā)展模式三種選擇。小城鎮(zhèn)發(fā)展模式：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為導(dǎo)向，促進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)而推動(dòng)城市發(fā)展。在特定的時(shí)代背景下，這種模式解決了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，有效推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)發(fā)展，同時(shí)也帶來(lái)了布局分散，投資效率低等問(wèn)題；中小城市發(fā)展模式：中小城市在我國(guó)城鎮(zhèn)體系中處于中間環(huán)節(jié)，起到聯(lián)系大城市小城鎮(zhèn)的作用。中小城市具有點(diǎn)多面廣、承上啟下、聯(lián)系廣泛的特點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)具有一定規(guī)模，住房、交通等方面不像大城市那么緊張，生產(chǎn)力水平較高。因此，合理發(fā)展中小城市，對(duì)于緩解大城市人口和環(huán)境承載壓力及促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展有重要作用；大城市發(fā)展模式：同中小城市比較，大城市在資金、人才、信息、交通、市場(chǎng)、管理、效率等方面具有顯著的優(yōu)勢(shì)，具有領(lǐng)頭和輻射作用，這是大城市經(jīng)濟(jì)聚集作用的結(jié)果。

世界各國(guó)城鎮(zhèn)化道路并無(wú)統(tǒng)一模式，都是根據(jù)本國(guó)國(guó)情選擇的。我國(guó)是一個(gè)13億人口的大國(guó)，所面臨的國(guó)土資源、生態(tài)、環(huán)境等問(wèn)題的壓力，不僅高于全球水平，也高于與我們大體相同的發(fā)展中國(guó)家。因此，我國(guó)在選擇城鎮(zhèn)化模式時(shí)，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)模和現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，走節(jié)約的土地、水、能源、資源的城鎮(zhèn)化道路，城市發(fā)展應(yīng)該以城市群為主，大中小城市和小城鎮(zhèn)并舉，多樣化協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系。

解決好人的問(wèn)題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。從目前我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求來(lái)看，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)人口的落戶(hù)問(wèn)題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。中共十八屆三中全會(huì)明確提出：“加快戶(hù)籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市和小城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。中小城市、建制鎮(zhèn)放開(kāi)戶(hù)籍限制難度不大，問(wèn)題是它們的“戶(hù)口簿”是否有足夠的“含金量”，吸引“新市民”流入？就目前的現(xiàn)實(shí)而言，我國(guó)的城市是一個(gè)以大管小體制，大城市就像一個(gè)“倒金字塔”，城市等級(jí)越高，資源聚集能力越高，聚集的優(yōu)質(zhì)資源越多，人們擠進(jìn)去的愿意就越強(qiáng)烈，就像北京等一線(xiàn)城市，盡管入戶(hù)仍存在諸多限制，每年依舊有大量的人排隊(duì)輪候入籍。

一方面，以打破二元結(jié)構(gòu)、人口自由流動(dòng)、城鄉(xiāng)自由遷徙為目標(biāo)的戶(hù)籍改革是公眾意愿，而且還能帶來(lái)一定城鎮(zhèn)化紅利；另一方面，又要避免人口過(guò)于集中在少數(shù)幾個(gè)大城市，超出大城市承載能力，加劇霧霾、噪音、擁堵、房?jī)r(jià)高等“城市病”，導(dǎo)致大城市變得不宜居。要在兩者間取得平衡，就要反思過(guò)往城市“攤大餅”式的發(fā)展模式，將更多注意力放在中小城市身上。要適當(dāng)引入利益引導(dǎo)機(jī)制，在特大城市與大城市、中小城市之間進(jìn)行資源的再分配，未來(lái)將更多的資源向中小城市傾斜，使之產(chǎn)生“洼地效應(yīng)”，將更多“新市民”吸引進(jìn)來(lái)。中小城市在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中有大擔(dān)當(dāng)，既能降低新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所需的成本，又能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性互動(dòng)。實(shí)際上，大城市的生活成本很高，憑進(jìn)城農(nóng)民工的收入難以維持體面的生活，他們?cè)蟪鞘械囊庠覆⒉缓軓?qiáng)烈，他們的目的很單純，就是進(jìn)城賺錢(qián)，回鄉(xiāng)生活。只要中小城市、建制鎮(zhèn)的綜合指數(shù)較高（經(jīng)濟(jì)水平、就業(yè)環(huán)境、公共服務(wù)等等），他們還是比較愿意選擇中小城市。因此，戶(hù)籍改革要與中小城市的發(fā)展結(jié)合起來(lái)。

城鎮(zhèn)化規(guī)模變化重在改革

中共十八屆三中全會(huì)的《決定》提出，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。《規(guī)劃》對(duì)城市規(guī)模劃定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了重新設(shè)定，未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)模劃分將打破行政等級(jí)限制，根據(jù)城市所具備的承載力、人口集聚能力等進(jìn)行認(rèn)定。標(biāo)準(zhǔn)改變后，我國(guó)1.9萬(wàn)多個(gè)小城鎮(zhèn)中有很大一部分有望改變成“市”，城市數(shù)量會(huì)大幅度增加。我國(guó)應(yīng)調(diào)整縣改市、切塊設(shè)市等模式，并探索小縣合并、聯(lián)合設(shè)市等多元化設(shè)市模式。當(dāng)然不是所有的縣，也不是多數(shù)縣能夠改市、改區(qū)，而是人口密度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)集聚的人口尤是非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到城市目標(biāo)，并且各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)達(dá)到城市化的程度，才構(gòu)成撤縣設(shè)市和撤縣改區(qū)的條件。城鎮(zhèn)化規(guī)模變化不僅僅是數(shù)字變動(dòng)，而是重在改革，小城鎮(zhèn)改為市后的諸多問(wèn)題還有待探討。

破除城鄉(xiāng)二元架構(gòu)，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制

首先，解決好“三個(gè)1億人”問(wèn)題，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理創(chuàng)新和機(jī)制建設(shè)。

李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報(bào)告中指出，今后一個(gè)時(shí)期，著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問(wèn)題，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工市民化進(jìn)程將分“兩步走”，一是到2020年解決1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)；二是向另外2億人提供相應(yīng)的基本公共服務(wù)。

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。推動(dòng)戶(hù)籍制度改革，實(shí)行不同規(guī)模城市差別化落戶(hù)政策，把有能力、有意愿并長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對(duì)未落戶(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立居住證制度，以居住證為載體，與居住年限等條件掛鉤，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)的義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等公共服務(wù)覆蓋城鎮(zhèn)常住人口，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現(xiàn)代文明。加大對(duì)中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的支持，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近從業(yè)。

加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理創(chuàng)新和機(jī)制建設(shè)。要更大規(guī)模加快棚戶(hù)區(qū)改造，決不能一邊高樓林立，一邊棚戶(hù)連片；以《規(guī)劃》為指導(dǎo)，做好相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接；提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率，優(yōu)先發(fā)展公共交通；保護(hù)歷史文化和自然景觀(guān)，避免千城一面；加強(qiáng)小城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃管理。通過(guò)提高建設(shè)和管理水平，讓城鎮(zhèn)各具特色、宜業(yè)宜居，更加充滿(mǎn)活力。

建立透明、規(guī)范的城市建設(shè)投資融資機(jī)制。探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)、多元化城鎮(zhèn)建設(shè)投融資等機(jī)制。允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。

其次，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成“多層面”城市群。

未來(lái)城市發(fā)展模式可能是多層面的，第一個(gè)層面是將會(huì)形成以廣州為中心的珠三角都市群、以上海為中心的長(zhǎng)三角都市群和以北京為中心的環(huán)渤海都市群，這三大都是群將成為帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大引擎。現(xiàn)在三大都市群的經(jīng)濟(jì)總量分別是1.6萬(wàn)億美元、1.3萬(wàn)億美元和1.1萬(wàn)億美元。再過(guò)10年，三個(gè)都市群將會(huì)分別形成經(jīng)濟(jì)總量在2億美元以上的經(jīng)濟(jì)體。第二個(gè)層面是以省會(huì)城市為中心的次城市群，第三個(gè)層面是以縣城為中心，包括城關(guān)鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)以及新型農(nóng)村社區(qū)為中心的新城鎮(zhèn)化。未來(lái)城市化模式應(yīng)該是三個(gè)層面同時(shí)并進(jìn)。

另外，中西部將成為我國(guó)城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)場(chǎng)。2009年我國(guó)東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平已達(dá)56%，越過(guò)了城鎮(zhèn)化的最快發(fā)展時(shí)期，東部勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)已開(kāi)始向中西部轉(zhuǎn)移。因此，未來(lái)城鎮(zhèn)化的主要戰(zhàn)場(chǎng)將出現(xiàn)在中西部地區(qū)。