近半年來(lái)，各式“副中心”、“副都”傳聞此起彼伏，不僅讓保定等地的房地產(chǎn)迅速發(fā)燒，也讓河北多地的政府官員“組團(tuán)”進(jìn)京“拉客”。盡管這些傳聞都很快消散，但由國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司牽頭的《京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃》卻在緊鑼密鼓的制定中，這說(shuō)明國(guó)家是當(dāng)真在推一體化，各式各樣的傳聞只是坊間對(duì)一體化的理解出了偏差。

國(guó)家為什么會(huì)有這樣的舉動(dòng)呢？首先，北京已成為我國(guó)“城市病”最為典型和嚴(yán)重的城市。要緩解北京“城市病”，關(guān)鍵在于大力疏解中心城區(qū)的功能，避免過(guò)度集聚。而且，作為擁有近億人口的京津冀，也需要符合科學(xué)發(fā)展要求的增長(zhǎng)點(diǎn)。這不僅需要立足北京市域，加快城市副中心建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市功能在市域內(nèi)的合理布局，還需要與京津冀城市群聯(lián)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源等在城市群中的較均衡配置。沒(méi)有一個(gè)均衡發(fā)展的京津冀城市群，就沒(méi)有一個(gè)“健康”的北京城。而只有將首都圈乃至整個(gè)京津冀城市群的一體化發(fā)展作為國(guó)家戰(zhàn)略，才可能實(shí)現(xiàn)京津冀城市群的均衡發(fā)展。

北京必須依靠城市群優(yōu)化發(fā)展

京津冀城市群在空間上已經(jīng)成為利益共同體，只靠北京是不可能緩解城市病、建設(shè)世界城市的。從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，京津冀城市群與北京一體化發(fā)展的利大于弊。

從全局看，當(dāng)前，不管是資源環(huán)境、人口分布還是產(chǎn)業(yè)布局，京津冀城市群都已形成相互依存、相互影響的利益共同體。城市群中的各城市一榮不一定俱榮，但一損必然俱損，這在環(huán)境方面體現(xiàn)得尤其明顯。近些年，嚴(yán)重的霧霾頻頻現(xiàn)于京津冀區(qū)域，2013年上半年，京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例只有31.0%，比全國(guó)74個(gè)城市的平均值低23.8個(gè)百分點(diǎn)，而重度污染以上天數(shù)占26.2%，超過(guò)了1/4。北京周邊地區(qū)以重化工業(yè)為主，燃料結(jié)構(gòu)也不合理，這是造成北京大氣污染的重要原因。僅僅北京市大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和燃料結(jié)構(gòu)，實(shí)際上對(duì)區(qū)域空氣質(zhì)量改善微不足道。例如，從燃煤量看，北京盡管已將其削減到約2000萬(wàn)噸/年，天津也才約3000萬(wàn)噸/年，但河北超過(guò)2億噸/年，京津冀城市群范圍內(nèi)也近2億噸/年。在目前大氣環(huán)流結(jié)構(gòu)下，如果沒(méi)有京津冀城市群的協(xié)同治理，北京市通過(guò)調(diào)整燃料結(jié)構(gòu)緩解大氣污染的作用肯定是極其有限的。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，城市群聯(lián)動(dòng)發(fā)展中的投入增大、效益變差現(xiàn)象是暫時(shí)的，按全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的標(biāo)準(zhǔn)，城市群均衡發(fā)展才是科學(xué)的。在京津冀城市群中，北京和天津具有良好的資源條件，尤其是北京，集聚著各種優(yōu)質(zhì)資源和優(yōu)秀人才，具有完善的基礎(chǔ)設(shè)施。所以，長(zhǎng)期以來(lái)北京常常在城市群中扮演“吸金”和“搶項(xiàng)目”的角色。如果北京能在周邊尋找合適的區(qū)域作為產(chǎn)業(yè)功能擴(kuò)散地，并帶動(dòng)京津冀城市群逐漸形成資源共享、錯(cuò)位發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的局面，就可能興規(guī)模效益之利、除過(guò)度集聚之弊。事實(shí)上，核心城市帶動(dòng)城市群也是國(guó)外城市群發(fā)展的主要模式。如以紐約為中心的美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群、以東京為中心的日本關(guān)東城市群、以倫敦為中心的英國(guó)倫敦城市群等都是這一發(fā)展模式的典型。這些城市群在發(fā)展過(guò)程中基本都經(jīng)歷了核心城市過(guò)度集聚、“城市病”嚴(yán)重的階段，但通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、政府加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)、疏解城市功能等措施，解決了中心城市的中心城區(qū)資源過(guò)度集中問(wèn)題。我國(guó)的長(zhǎng)三角和珠三角兩大城市群，到目前都形成了優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)體系在城市群內(nèi)部的分工。因此，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，京津冀城市群均衡發(fā)展是可行的，北京在整個(gè)城市群均衡發(fā)展中受益也是可期的。

京津冀城市群聯(lián)動(dòng)發(fā)展存在的障礙

任何傳統(tǒng)發(fā)展模式，都有其存在的理由，這些理由也成為新發(fā)展模式的障礙。要實(shí)現(xiàn)京津冀城市群聯(lián)動(dòng)發(fā)展難度不小，主要源于三方面現(xiàn)實(shí)障礙。

首先，區(qū)域合作觀念不強(qiáng)，諸多政策和規(guī)劃缺少統(tǒng)籌，區(qū)域內(nèi)的市場(chǎng)分割和地方保護(hù)阻礙了經(jīng)濟(jì)資源的自由流動(dòng)和跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作，行政力量的干擾也制約了區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的市場(chǎng)運(yùn)作。區(qū)域內(nèi)部自行協(xié)調(diào)的難度較大，并且各自對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的態(tài)度存在偏差。北京的發(fā)展總是以自己為中心，要求津冀在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、水資源利用、環(huán)境保護(hù)等方面為其提供方便和服務(wù)。天津憑借北方經(jīng)濟(jì)中心、濱海新區(qū)特殊政策和龍頭大港地位，比較熱衷于自身發(fā)展，對(duì)京津冀城市群建設(shè)熱情不高。而河北期望通過(guò)與京津合作帶動(dòng)自己發(fā)展，所以對(duì)城市群聯(lián)動(dòng)發(fā)展是最熱心的。三地雖有合作意愿，但各自需求并不完全契合，對(duì)如何共同爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持、如何推動(dòng)區(qū)域發(fā)展等重大問(wèn)題專注度不夠，共榮共贏、統(tǒng)籌規(guī)劃的整體合作理念尚未形成。不僅如此，京津冀地方政府間尚未建立高層次的區(qū)域合作、磋商與協(xié)調(diào)機(jī)制，地方政府往往以本地區(qū)利益最大化而不是以整個(gè)區(qū)域的利益最大化為出發(fā)點(diǎn)來(lái)進(jìn)行決策并采取行動(dòng)。

其次，區(qū)域發(fā)展差距過(guò)大，不利于區(qū)域一體化發(fā)展。京津冀在工業(yè)化中期階段上存在嚴(yán)重?cái)鄼n，河北南部地區(qū)除了石家莊以外全部處于工業(yè)化起步期。而且，京津冀區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)特征十分突出，區(qū)域內(nèi)的中心城市與其外圍中小城鎮(zhèn)及區(qū)域腹地在發(fā)展水平或發(fā)展階段上存在巨大差異，中心城市的能量很難輻射和發(fā)散出來(lái)。在京津冀區(qū)域，河北省在人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均可支配收入和進(jìn)出口總額等方面的指標(biāo)都遠(yuǎn)低于京津兩市。在河北省北部與京津接壤的地區(qū)，還存在著環(huán)首都貧困帶。經(jīng)濟(jì)差距持續(xù)拉大不僅是事實(shí)，而且如果得不到遏制，趨勢(shì)還將進(jìn)一步加劇。

最后，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)輕重相差過(guò)于懸殊，造成北京極強(qiáng)的極化效應(yīng)和區(qū)域間較弱的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系。京津冀地區(qū)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相差懸殊，而在二產(chǎn)內(nèi)部，輕重比例也嚴(yán)重失調(diào)。根據(jù)區(qū)域一體化理論，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)并存在合理梯度，有利于在區(qū)域內(nèi)部形成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)揮輻射帶動(dòng)效應(yīng)；而產(chǎn)業(yè)異構(gòu)且存在產(chǎn)業(yè)鏈紐帶關(guān)系，有利于形成水平一體化分工模式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。京津冀區(qū)域中產(chǎn)業(yè)異構(gòu)雖然明顯，但由于相差過(guò)于懸殊，未能建立緊密的內(nèi)在聯(lián)系。北京服務(wù)業(yè)比重高達(dá)80%，成為區(qū)域內(nèi)一個(gè)“超級(jí)服務(wù)中心”。天津加強(qiáng)高端化、高新化產(chǎn)業(yè)，航空航天、石化、裝備制造等八大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)的90%以上。河北優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)中高能耗、高污染、低附加值的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)居多，鋼鐵、裝備制造、紡織服裝等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)的81.8%。這種產(chǎn)業(yè)異構(gòu)未能依托企業(yè)建立緊密的產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系，從而形成各自為政、相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)分工體系。同時(shí)，京津冀區(qū)域內(nèi)缺乏良好的經(jīng)濟(jì)梯度。在整個(gè)區(qū)域中，北京、天津與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度落差較大，中等城市和小城市發(fā)展不足，缺少發(fā)揮“二傳”作用的中間層次城市。目前，北京處于沖刺更高目標(biāo)（世界城市）的轉(zhuǎn)型期，資源環(huán)境壓力空前，而外圍城市的低端發(fā)展卻進(jìn)一步增大了北京的壓力。然而，由于功能過(guò)度復(fù)合，北京城市核心競(jìng)爭(zhēng)力不高，一些事關(guān)城市競(jìng)爭(zhēng)力但卻需要扶持的重要行業(yè)，如文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等，被擠壓到邊緣區(qū)位，不能實(shí)現(xiàn)與相關(guān)功能的良好配合。北京所處的發(fā)展階段是后工業(yè)階段，以第三產(chǎn)業(yè)為主，主要吸納區(qū)域內(nèi)的資金和人才，而由于差異巨大，北京很難完全通過(guò)市場(chǎng)選擇在區(qū)域中尋找承接點(diǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)職能的區(qū)域化，周邊城市也無(wú)力提供北京所需的資金和人才。

然而，這些障礙并非根深蒂固。例如，東京都市圈一體化發(fā)展，在成為國(guó)家戰(zhàn)略后，通過(guò)規(guī)劃、專項(xiàng)資金和城市、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)等逐漸建立了首都圈范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工明確的業(yè)務(wù)核都市，與東京構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體，優(yōu)化了東京內(nèi)部空間布局。此后，又進(jìn)一步鼓勵(lì)各業(yè)務(wù)核都市形成自主化的功能區(qū)域，從而使都市圈內(nèi)的業(yè)務(wù)核都市自主功能進(jìn)一步增強(qiáng)，城市建成區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大，逐步與東京及周邊縣區(qū)城市建成區(qū)連接成片，形成世界上規(guī)模最大的城市建成區(qū)。但在京津冀地區(qū)，京津卻無(wú)法找到很好與其進(jìn)行產(chǎn)業(yè)銜接的城市，這嚴(yán)重影響了京津整體優(yōu)勢(shì)和區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮。如果北京能將一些較為低端的產(chǎn)業(yè)適度外遷至周邊城市，不僅可能帶動(dòng)一個(gè)城市發(fā)展，而且可以有效降低北京某些中心區(qū)的人流密度。近期確定的動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)外遷就是如此。其位于城市中心區(qū)，由于外來(lái)人口大量涌入，堵塞交通、破壞市容、污染空氣及社會(huì)治安等問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。將其外遷至周邊地區(qū)，一方面可以促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)與北京的產(chǎn)業(yè)對(duì)接，助力首都發(fā)展；另一方面將有效改善北京市中心城區(qū)功能、人口過(guò)度聚集的狀況。

實(shí)現(xiàn)京津冀城市群的“借力”與“助力”

緩解“城市病”，北京首先要“借力”，即將北京中心城區(qū)功能盡可能均勻地布置到城市群中；其次要“助力”，形成以北京為龍頭的產(chǎn)業(yè)梯度布局和城市群的產(chǎn)城融合式發(fā)展。這兩方面對(duì)京津冀都有好處，且具有不可替代性。但借力和助力的實(shí)現(xiàn)，需要在更高層面予以統(tǒng)籌，即將京津冀城市群建設(shè)作為國(guó)家戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城市群中各城市功能定位，通過(guò)完善相關(guān)體制機(jī)制促進(jìn)城市群一體化發(fā)展。

國(guó)家層面設(shè)置專門機(jī)構(gòu)以高位協(xié)調(diào)

現(xiàn)有的松散型京津冀區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制只能形成原則性的“共識(shí)”，很難有效地推進(jìn)城市群內(nèi)具體領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展。必須將首都圈乃至整個(gè)京津冀城市群建設(shè)作為國(guó)家戰(zhàn)略，由國(guó)家層面設(shè)置專門機(jī)構(gòu)以高位協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域合作和一體化的戰(zhàn)略決策，最大限度地消除地方性行政壁壘。事實(shí)上，世界各國(guó)都市區(qū)發(fā)展也都經(jīng)歷了主要城市功能向周邊疏解，帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展的過(guò)程。在這一過(guò)程中，高層級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組織編制跨區(qū)域的規(guī)劃并協(xié)調(diào)監(jiān)督規(guī)劃的落實(shí)至關(guān)重要。這個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)可以首都圈規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會(huì)的形式，既統(tǒng)籌京津冀城市群的城市功能分工和互連互通，也規(guī)劃統(tǒng)籌北京中心城區(qū)功能的疏解。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)籌城市群發(fā)展規(guī)劃，明確城市群發(fā)展目標(biāo)、空間結(jié)構(gòu)和開(kāi)發(fā)方向，并根據(jù)各城市發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展?jié)摿?，明確城市功能定位和分工。

完善相關(guān)體制機(jī)制，促進(jìn)城市群一體化建設(shè)

完善城市群協(xié)調(diào)機(jī)制。建立健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管和聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究和環(huán)境損害賠償制度；建立健全環(huán)保投入和跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索建立排污權(quán)交易制度；以林業(yè)和水資源保護(hù)為重點(diǎn)，推進(jìn)首都生態(tài)圈建設(shè)；破除行政壁壘和壟斷，促進(jìn)資本、土地、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。

建立健全成本共擔(dān)和利益分享機(jī)制。加快城市群“公交一卡通”和“社保一卡通”等服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施共建共享。逐步推進(jìn)北京與周圍地區(qū)公共服務(wù)的一體化。

建立區(qū)域生態(tài)和資源補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)定量核算，分析北京市到底應(yīng)如何補(bǔ)償周邊區(qū)域提供的生態(tài)產(chǎn)品，從而理順北京與京津冀城市群北部城市之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，形成合理可行的“以補(bǔ)償帶發(fā)展”的機(jī)制。建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基金，參考周邊區(qū)域人均財(cái)力狀況，對(duì)區(qū)域生態(tài)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。

建立定期評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)政策落實(shí)。針對(duì)已經(jīng)簽署的區(qū)域合作協(xié)議，進(jìn)一步明確落實(shí)主體，強(qiáng)化責(zé)任管理，建立定期評(píng)估機(jī)制。強(qiáng)化各項(xiàng)協(xié)議和規(guī)劃的法律地位，并綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等手段，切實(shí)加強(qiáng)政策落實(shí)。

加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)交通設(shè)施一體化建設(shè)

要統(tǒng)籌交通基礎(chǔ)設(shè)施和信息網(wǎng)絡(luò)布局，加快建設(shè)城市群快速交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建布局合理、一體高效、覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。在城市群內(nèi)部建立以軌道交通和高速公路為骨干，以普通公路為基礎(chǔ)，有效銜接大中小城市和小城鎮(zhèn)的多層次快速交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。提升城市群綜合交通運(yùn)輸一體化水平，建成以城際鐵路、高速公路為主體的快速客運(yùn)和大能力貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。

北京在京津冀城市群一體化建設(shè)過(guò)程中應(yīng)主動(dòng)“助力”

北京要主動(dòng)放眼北京市全域和京津冀城市群，疏解中心城區(qū)功能，重點(diǎn)要加快首都產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，加快首都產(chǎn)業(yè)功能向外擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)在首都圈范圍內(nèi)的以業(yè)引人：不僅吸引新增就業(yè)人口，而且還促進(jìn)首都人口的向外遷移。同時(shí)應(yīng)梳理與首都城市功能定位不符的功能及組織，如部分高校（特別是民辦大學(xué)）、部分醫(yī)院（尤其是傳染病醫(yī)院）、康復(fù)和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)（尤其是養(yǎng)老院等），以及部分不必在京的黨政軍機(jī)構(gòu)，盡快將其在政策和資金扶持下疏散出北京市域。

鼓勵(lì)區(qū)域聯(lián)合共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)?？捎珊诵牡貐^(qū)的城市下轄各級(jí)政府，分別與周邊城市簽訂協(xié)議，共同建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，制定吸引投資政策，建立互助發(fā)展機(jī)制。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的有關(guān)政策實(shí)現(xiàn)互利雙贏，扶持周邊城市發(fā)展，支持核心城市的產(chǎn)業(yè)外移。

發(fā)揮北京科技創(chuàng)新龍頭作用，整合京津冀區(qū)域創(chuàng)新體系。以適應(yīng)京津冀區(qū)域建設(shè)要求為導(dǎo)向，拓展中關(guān)村科技園區(qū)，將天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、石家莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)納入其架構(gòu)之中，并以國(guó)際性醫(yī)藥工業(yè)基地為導(dǎo)向，提升石家莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等周邊開(kāi)發(fā)區(qū)的水平和層次。