炎炎夏日里“世界杯”足球賽正在巴西如火如荼地舉行，全世界數(shù)以?xún)|計(jì)的人享受著難得的足球盛宴，任何賽事的消息都能成為人們談?wù)摰脑掝}。毫不夸張地說(shuō)，“世界杯”已經(jīng)成為全世界最受歡迎、最受關(guān)注和最為盈利的大型體育賽事之一。如果好好分析一下，“世界杯”的成功也有其必然的原因。首先，進(jìn)入決賽圈的32支球隊(duì)都是各大洲足球水平最高的球隊(duì)，代表著當(dāng)今世界足球的最高水準(zhǔn)，很多球隊(duì)大牌球星云集，他們能力出眾、技術(shù)超群，毫無(wú)疑問(wèn)是最重要的號(hào)召力，球迷們對(duì)球隊(duì)的支持有時(shí)更多來(lái)自對(duì)自己鐘愛(ài)的球星的支持。其次，除了高超的技術(shù)外，32支隊(duì)伍在場(chǎng)上頑強(qiáng)拼搏、團(tuán)結(jié)合作，盡顯“友誼第一、比賽第二”、公平競(jìng)爭(zhēng)的體育精神。這也使得“世界杯”成為消弭世界紛爭(zhēng)和沖突，促進(jìn)各國(guó)人民交流與友誼的重要場(chǎng)所，從這個(gè)意義上講，這種國(guó)際賽事有其重大的社會(huì)價(jià)值。再次，“世界杯”當(dāng)然也有極強(qiáng)的商業(yè)價(jià)值，其超級(jí)吸金能力使它成為全球最具商業(yè)價(jià)值的體育賽事之一。據(jù)報(bào)道，國(guó)際足聯(lián)僅通過(guò)2010年南非“世界杯”獲得的收入就達(dá)到了87億美元，北京奧運(yùn)會(huì)的收入都不及其1/3。最后，世界各地?zé)o數(shù)狂熱的球迷對(duì)“世界杯”的支持也是其成功的又一至為關(guān)鍵的要素，有球迷的關(guān)注才能有電視轉(zhuǎn)播權(quán)的廣闊銷(xiāo)路，也才能吸引贊助商。由此可見(jiàn)，能力、價(jià)值和支持構(gòu)成了“世界杯”成功的元素，這三點(diǎn)缺一不可。
一項(xiàng)體育比賽給了我們重要的啟示，要想一項(xiàng)事業(yè)或工作取得成功，我們的能力、工作本身的價(jià)值和外圍的支持都必須具備，而且，三點(diǎn)重合才是成功的核心。那么，我們?cè)谶M(jìn)行公共治理和施政時(shí)，是不是也可以考慮尋求獲得這三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)呢？實(shí)際上，美國(guó)的公共管理學(xué)者多年前就已經(jīng)提出了著名的“三圈理論”，特別強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)的“價(jià)值”、“能力”、“支持”三個(gè)關(guān)鍵要素。首先，我們所追求的公共管理的終極目的就是為社會(huì)創(chuàng)造良好的公共價(jià)值，一項(xiàng)好的公共政策應(yīng)具有積極的公共價(jià)值。當(dāng)然，這里的公共價(jià)值是為促進(jìn)大多數(shù)人社會(huì)福利的價(jià)值，而不是簡(jiǎn)單等同于經(jīng)濟(jì)價(jià)值或商業(yè)價(jià)值。其次，政策的實(shí)施者要具備一定的能力，以提供相應(yīng)的管理和服務(wù)。最后，相關(guān)政策需得到政策作用的對(duì)象或民眾的支持，乃至周邊環(huán)境和利益相關(guān)方的支持。對(duì)于公共部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)說(shuō)，他們的職責(zé)和主要任務(wù)就是判斷公共價(jià)值、提高組織能力、獲取廣泛支持，使三個(gè)圈最大限度地接近和重合，從而達(dá)到最佳的政策效果。就三圈內(nèi)部三個(gè)要素的關(guān)聯(lián)度而言，不同的條件組合有不同的作用方向。領(lǐng)導(dǎo)者必須明確決策方案或計(jì)劃項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)所在，了解應(yīng)該爭(zhēng)取和發(fā)展哪些要素，抑制和排除哪些可能造成不良后果的情況，使三個(gè)要素科學(xué)合理地結(jié)合，實(shí)現(xiàn)有機(jī)的統(tǒng)一。如此看來(lái)，我們身邊很多公共事務(wù)管理的教訓(xùn)就在于少了這三圈中的一個(gè)要素或者全部要素。
當(dāng)下，對(duì)于中國(guó)很多城市來(lái)說(shuō)，最頭疼、最緊迫的公共管理任務(wù)之一便是霧霾治理。作為一項(xiàng)具有極強(qiáng)的正外部性的公共產(chǎn)品，霧霾治理的公共價(jià)值當(dāng)然是不言而喻的。于是，這項(xiàng)工作的好與壞、成功與失敗，可能就更取決于公共部門(mén)的能力和其獲得的支持?？墒?，我們看到很多政府在應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的霧霾時(shí)似乎顯得束手無(wú)策，采取的政策工具無(wú)外乎簡(jiǎn)單的機(jī)動(dòng)車(chē)“限號(hào)”與“限購(gòu)”，那結(jié)果又是怎樣呢？ 2013年年底，又一輪嚴(yán)重的霧霾殺回了京津冀地區(qū)，天津市環(huán)保部門(mén)為減少機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放對(duì)空氣的污染，于
細(xì)細(xì)想來(lái)，天津“烏龍限號(hào)”的教訓(xùn)有很多，其中政府相關(guān)能力與民眾支持的缺失是很重要的方面，直接導(dǎo)致了限號(hào)政策的失敗。就政策實(shí)施者而言，環(huán)保局有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，可以對(duì)重污染天氣的應(yīng)急處理提供較為科學(xué)合理的建設(shè)性預(yù)案；公安交管局有較強(qiáng)的社會(huì)權(quán)威和強(qiáng)大的執(zhí)行力，可以保證政策實(shí)施的效果，因此從理論上看，這兩個(gè)部門(mén)聯(lián)合作為政策實(shí)施者，應(yīng)當(dāng)具備提供相應(yīng)管理和服務(wù)的能力。但事實(shí)上，理論上可行的政策卻在現(xiàn)實(shí)中遇阻，除了交管部門(mén)的明顯不配合外，環(huán)保部門(mén)也有一定的拖延誤工現(xiàn)象。因此，對(duì)于污染天氣的應(yīng)急，政府的能力是相對(duì)缺失的。
更進(jìn)一步講，“烏龍限號(hào)”的能力原因是政策背后存在著府際關(guān)系的短板。僭越職權(quán)，涉足別的職能部門(mén)的事務(wù)不僅導(dǎo)致了部門(mén)職權(quán)不明，低效行政，而且造成了各部門(mén)之間相互掐架，擾亂了行政系統(tǒng)內(nèi)部秩序。這既是部門(mén)之間相互溝通協(xié)調(diào)的組織管理技能的短板，更映射出我們的某些政府部門(mén)還沒(méi)有完全做到依法辦事、科學(xué)施政，在執(zhí)行明規(guī)則之下還有潛規(guī)則“小九九”的算計(jì)。所謂的算計(jì)之一是部門(mén)利益的算計(jì)，由于目前中國(guó)的政府和市場(chǎng)以及政府與社會(huì)的關(guān)系還沒(méi)有完全理順，公共事務(wù)管理不可避免地存在著政府事權(quán)劃分不清的問(wèn)題,在行政執(zhí)法中也相應(yīng)地存在大量交叉地帶,經(jīng)常導(dǎo)致“九龍難治水”的現(xiàn)象。在有利可圖的地方,各個(gè)部門(mén)爭(zhēng)先恐后齊上陣；而沒(méi)有利益的地方,則互相推諉扯皮。算計(jì)之二是權(quán)力本位的算計(jì)。在面對(duì)重污染應(yīng)對(duì)等必須各部門(mén)協(xié)調(diào)的行動(dòng)時(shí),如果沒(méi)有高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)分管或者強(qiáng)有力部門(mén)的牽頭,一項(xiàng)工作就很可能面臨其他相關(guān)部門(mén)的陽(yáng)奉陰違。強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)或部門(mén)有可能特事特辦、一路綠燈、暢通無(wú)阻，權(quán)力不夠則頂多公事公辦,甚至推諉扯皮。算計(jì)之三是行政惰性思想下的權(quán)宜之策的算計(jì)。這種算計(jì)最典型的體現(xiàn)就是政績(jī)工程與不能?chē)?yán)格執(zhí)行官員任期制。官員想干事、爭(zhēng)政績(jī),有為才有位,干出成績(jī),服務(wù)人民,本是好事。但片面、扭曲的政績(jī)觀必然導(dǎo)致勞民傷財(cái)?shù)恼?jī)沖動(dòng)，形象工程、大拆大建、數(shù)據(jù)造假、黑色GDP……本來(lái)是要來(lái)解決問(wèn)題的,現(xiàn)在自身卻反倒成了問(wèn)題。與此相應(yīng)的另一種現(xiàn)象是官員無(wú)法制訂出著眼于長(zhǎng)期與均衡發(fā)展的規(guī)劃,做不到“一張藍(lán)圖繪到底”，定不下心神，不能踏實(shí)苦干,而是醉心于制造短期政績(jī)?nèi)缓笊僮呷?。?shí)踐證明,在現(xiàn)代社會(huì),如何在政府內(nèi)部與府際之間、如何在條條塊塊之間建立科學(xué)流暢、權(quán)威有效的運(yùn)作規(guī)則與機(jī)制,使政府能夠不是憑借權(quán)力而是嚴(yán)格依規(guī)則辦事,不僅是建設(shè)現(xiàn)代法治政府、真正實(shí)現(xiàn)依法行政所必須彌補(bǔ)的短板,也是提升國(guó)家治理能力,實(shí)現(xiàn)治理精細(xì)化之必需。
民眾的支持又是如何缺失的呢？政府部門(mén)對(duì)外口徑不一致，朝令夕改，擾亂民眾的生活，傷害的是政府自身的公信力，自然喪失民眾的支持，何況中國(guó)如今已不是倡導(dǎo)以犧牲個(gè)人利益解決公共難題的時(shí)代，讓民眾為政府行為“埋單”尤其不受輿論歡迎。公共政策與民眾生活密切相關(guān)，從制定到執(zhí)行都得經(jīng)過(guò)縝密考察和嚴(yán)格論證，依靠拍腦袋做決策的慣性思維必須得到糾正。以治霾的名義“限號(hào)”，也應(yīng)考慮到民眾的感受，征求民眾的意見(jiàn)，不能因?yàn)?ldquo;方向正確”而忽略了行政強(qiáng)制性措施對(duì)民眾生活的影響。如果堅(jiān)持這樣做，不僅在政策實(shí)施時(shí)的支持度低、面臨的阻力大，而且還很有可能損害政府的公信力和國(guó)家“為人民服務(wù)”的形象。北京“限號(hào)”的部分成功就在于選擇了2008年奧運(yùn)會(huì)交通管制的時(shí)機(jī)將“限號(hào)”引入了人們的生活，之后利用階梯效應(yīng)順勢(shì)推行該項(xiàng)政策。但是中國(guó)只有一個(gè)北京，像舉辦奧運(yùn)會(huì)這樣帶有一定政治意義的大型賽事的機(jī)會(huì)并不是所有城市都能遇到。如果不充分考慮執(zhí)行成本，恰當(dāng)選擇推行時(shí)間，僅靠臨時(shí)形成的應(yīng)急預(yù)案來(lái)推動(dòng)“限號(hào)”政策，恐怕環(huán)保部門(mén)既高估了自己的執(zhí)政能力，也高估了當(dāng)?shù)孛癖姙橹卫盱F霾而愿意承受的代價(jià)。如此看來(lái)，天津“限號(hào)”消息剛剛發(fā)布便引起網(wǎng)民罵聲一片也就不難理解了。
前不久，聽(tīng)說(shuō)南方某城市為應(yīng)對(duì)環(huán)境與交通壓力又要祭起“限購(gòu)”法寶。政府在推行政策和采用政策工具時(shí)，既要掂量自己的執(zhí)行能力是否具備，更要考慮公眾是否支持。其實(shí)，擺在政府面前可供選擇的政策工具有很多，為什么不動(dòng)動(dòng)腦筋科學(xué)決策，而偏偏鐘愛(ài)使用最不受歡迎的辦法呢？罔顧民意，強(qiáng)行推行，只能說(shuō)明政府的管理能力與治理現(xiàn)代化水平都還太低。
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