改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)立法迅速發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但是在立法的各個(gè)環(huán)節(jié)中，立法監(jiān)督仍然相對(duì)薄弱，不能適應(yīng)我國(guó)行政立法、地方立法發(fā)展的需要和保障法制統(tǒng)一的要求。中共十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出，要完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。這就為我國(guó)立法監(jiān)督制度的改革指明了方向。

立法監(jiān)督的背景：行政立法與地方立法的迅速發(fā)展

在當(dāng)代世界各國(guó)，隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張和中央權(quán)力的去集權(quán)化趨勢(shì)，同議會(huì)立法相比，行政立法和地方立法在整個(gè)立法體系中越來(lái)越占有突出的地位。雖然改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)立法發(fā)展主要集中在全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法領(lǐng)域，在各部門(mén)法中起主干作用的恰恰是全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法，但是，也應(yīng)該看到我國(guó)立法發(fā)展亦符合世界立法發(fā)展的總趨勢(shì)，從數(shù)量上看，由國(guó)務(wù)院和地方國(guó)家機(jī)關(guān)所制定的行政法規(guī)和地方法規(guī)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。截至2011年年底，全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的憲法、法律共240件，而國(guó)務(wù)院所制定的行政法規(guī)714件，有立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)共制定地方法規(guī)、自治條例和單行條例達(dá)8921件。當(dāng)然，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法與國(guó)務(wù)院和地方國(guó)家機(jī)關(guān)立法的性質(zhì)不同，前者往往涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活中具有重要影響的問(wèn)題，而后者是根據(jù)憲法和法律制定的。但即使是全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法，立法的起草機(jī)構(gòu)大多數(shù)也是國(guó)務(wù)院，據(jù)估計(jì)，大約有80%以上的全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法是由國(guó)務(wù)院起草的。而且，改革開(kāi)放以來(lái)，授權(quán)立法的發(fā)展也是一個(gè)值得注意的趨勢(shì)。所謂授權(quán)立法不同于原來(lái)意義上的行政法規(guī)，授權(quán)立法的領(lǐng)域原來(lái)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)立法的范圍，只是由于條件不成熟，先由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式頒布，等到時(shí)機(jī)成熟，再上升為法律。1985年3月，第六屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。國(guó)務(wù)院處在行政管理工作的第一線(xiàn)，最了解實(shí)際情況，對(duì)一些重大社會(huì)生活問(wèn)題的處理最有發(fā)言權(quán)，由它們負(fù)責(zé)起草有關(guān)法律或授權(quán)它們?cè)跅l件不成熟時(shí)頒布暫行的規(guī)定是自然而然的。

我國(guó)地區(qū)差異大、人口眾多，又是一個(gè)多民族的國(guó)家，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的立法是不夠的，必須加強(qiáng)地方立法，以反映各地區(qū)、各民族的特點(diǎn)。根據(jù)我國(guó)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和《立法法》的規(guī)定，省一級(jí)人大有權(quán)制定地方性法規(guī)；民族自治地方，包括自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)有權(quán)制定自治條例和單行條例；較大的市，包括省會(huì)城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)。此次《決定》又把擁有立法權(quán)的較大的市的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。省、直轄市、自治地方和較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)所制定的規(guī)范性文件屬于同一系列。同時(shí)，按照我國(guó)《憲法》和《立法法》，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限發(fā)布決定和命令。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。也就是說(shuō)，頒布地方政府規(guī)章的權(quán)力限于省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府。

行政立法和地方立法的迅速發(fā)展是不爭(zhēng)的事實(shí)，也符合立法發(fā)展的客觀需要，那種認(rèn)為立法權(quán)只能由全國(guó)人民代表大會(huì)獨(dú)享而不能授予行政機(jī)關(guān)，只能由中央獨(dú)享而不能授予地方國(guó)家機(jī)關(guān)的想法，顯然是不符合實(shí)際的。問(wèn)題的關(guān)鍵不是阻止行政立法和地方立法的發(fā)展，而是要保證它們與憲法、法律的統(tǒng)一，必須加強(qiáng)對(duì)行政立法和地方立法的法律監(jiān)督。在西方國(guó)家，伴隨著立法中心由議會(huì)立法轉(zhuǎn)向行政立法和地方立法，加強(qiáng)對(duì)它們的合憲性、合法性的法律監(jiān)督成為普遍應(yīng)對(duì)措施。不同法系國(guó)家方法不同，有的通過(guò)憲法法院或憲法委員會(huì)，有的通過(guò)普通法院，有的則通過(guò)議會(huì)本身加強(qiáng)對(duì)它們的法律監(jiān)督。這些方法各有優(yōu)劣，關(guān)鍵在于是否適合該國(guó)的傳統(tǒng)與現(xiàn)狀。

我國(guó)立法監(jiān)督的現(xiàn)狀

在中國(guó)，對(duì)行政立法和地方立法的法律監(jiān)督是以全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督為中心展開(kāi)的。按照我國(guó)《憲法》，全國(guó)人大監(jiān)督全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律；全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督行政法規(guī)、地方法規(guī)、自治條例和單行條例；國(guó)務(wù)院監(jiān)督國(guó)務(wù)院各個(gè)部門(mén)的部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章；有立法權(quán)的地方人大監(jiān)督常委會(huì)的地方法規(guī)和同級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的地方政府規(guī)章?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，其中通過(guò)立法監(jiān)督保證法制的統(tǒng)一十分重要。在我國(guó)的立法監(jiān)督體系中，全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間行使其職能，負(fù)責(zé)監(jiān)督行政法規(guī)和地方性法規(guī)是否符合憲法法律，同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋的備案審查，因此是我國(guó)整個(gè)立法監(jiān)督體系的核心。

上述法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)改變或撤銷(xiāo)被監(jiān)督機(jī)構(gòu)不適當(dāng)?shù)臎Q定，包括法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章，這就是我國(guó)法律監(jiān)督的“改變撤銷(xiāo)機(jī)制”。與此同時(shí)，《憲法》和《立法法》還規(guī)定了備案審查制度，即行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，地方法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；民族自治地方的自治條例和單行條例報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案后生效；特別行政區(qū)制定的法規(guī)須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。

我國(guó)立法監(jiān)督存在的問(wèn)題和反思

我國(guó)法律監(jiān)督制度的問(wèn)題主要不在于法律的規(guī)定本身，而在于它的運(yùn)作。值得注意的是，自我國(guó)法律監(jiān)督制度建立以來(lái)，無(wú)論是全國(guó)人大常委會(huì)還是國(guó)務(wù)院幾乎沒(méi)有啟動(dòng)過(guò)一次審查違背憲法、法律的行政立法和地方立法的案件，所謂“改變撤銷(xiāo)機(jī)制”基本處于閑置狀態(tài)。而備案審查機(jī)制，也只是備案，并不影響備案的法律、法規(guī)的生效。當(dāng)審查中發(fā)現(xiàn)備案的規(guī)范性文件與憲法、法律不一致時(shí)，同樣只是通過(guò)非正式的方式通知對(duì)方，而不啟動(dòng)正式的審查機(jī)制。但這并不能說(shuō)明我國(guó)行政機(jī)關(guān)和地方國(guó)家機(jī)關(guān)的立法者在立法的過(guò)程中都注意了與憲法、法律的一致性。實(shí)際上，許多學(xué)者、立法者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，有不少行政法規(guī)和地方法規(guī)是與憲法、法律的規(guī)定不一致的。在實(shí)際運(yùn)作上，由于人大與政府、全國(guó)人大與地方人大、中央政府與地方政府之間多年的工作關(guān)系，彼此非常熟悉，所以當(dāng)行政立法、地方立法違背憲法、法律時(shí)，最典型的做法是用非正式的方式與對(duì)方溝通，加以修正。反之，如果采取正式的方式，啟動(dòng)法律監(jiān)督程序，問(wèn)題就鬧大了，就會(huì)形成上下級(jí)之間、人大與政府之間的公開(kāi)對(duì)立。這種非正式的審查方式，即所有的事情都是由組織決定的，都經(jīng)過(guò)事先通氣、打招呼，屬于“協(xié)商民主”的范圍。通過(guò)非正式的方式，把西方需要用投票、對(duì)抗，甚至訴訟的方式才能解決的問(wèn)題解決了，這也是我國(guó)政治制度的必然反映。

但也必須清醒地看到這種方式的弊端，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、利益多元化的情況下，當(dāng)?shù)胤脚c中央、立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)不同利益、不同意見(jiàn)時(shí)，沒(méi)有法律或者即使有法律也置法律于不顧，一切靠長(zhǎng)期以來(lái)形成的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和習(xí)慣，老上級(jí)與老下級(jí)之類(lèi)的熟人關(guān)系，此種做法不出事則已，一旦出了事就容易導(dǎo)致責(zé)任不清，互相推諉，甚至?xí)蝗死?。在社?huì)主義民主法治建設(shè)的今天，黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)民主、政治協(xié)商的傳統(tǒng)仍然是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的，但是也必須學(xué)會(huì)現(xiàn)代民主政治的運(yùn)作機(jī)制。要知道，現(xiàn)代民主政治，沒(méi)有問(wèn)責(zé)制是根本站不住腳的，而問(wèn)責(zé)離開(kāi)了嚴(yán)格的法律監(jiān)督根本不能奏效！

（作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授）