“絲綢之路經(jīng)濟帶”核心區(qū)建設(shè)對公共服務(wù)的本質(zhì)要求
“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)從性質(zhì)上說屬于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，要和社會發(fā)展協(xié)調(diào)配合進行，因此它們和公共服務(wù)是一個密不可分的整體。換言之，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是一個系統(tǒng)、全面的動態(tài)過程，包括經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)等許多方面。如果僅側(cè)重或過多地將精力放在單純的經(jīng)濟發(fā)展上，那么區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展只能是一個跛足前行的“壯漢”。西方國家社會管理及我國改革開放的經(jīng)驗都表明，和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是經(jīng)濟發(fā)展所必需的外部條件。而且，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平與基本公共服務(wù)水平之間存在著顯著的正相關(guān)性，在縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距短期內(nèi)無法實現(xiàn)的情況下，可以先期實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，這對于緩解地區(qū)發(fā)展矛盾、促進各地的經(jīng)濟發(fā)展具有重要的意義。
“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)的國內(nèi)部分，包括新疆的核心區(qū)建設(shè)，從某種程度上可以看成是國家“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的升級版。這就要求我們一定要吸取過去失敗的經(jīng)驗教訓。比如，“西部大開發(fā)”已歷十余年，但至今很多西部地區(qū)特別是西北地區(qū)不論是經(jīng)濟發(fā)展水平還是公共服務(wù)的提供仍遠遠落后于東部發(fā)達地區(qū)，政策“洼地”效應(yīng)還很突出。在“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)的過程中，政府必須充分認識到公共服務(wù)的重要性，把公共服務(wù)提供和經(jīng)濟發(fā)展緊密結(jié)合起來，讓絲路沿線的各族人民真正享受到經(jīng)濟發(fā)展所帶來的實惠。要通過各方的全面參與，從根本上發(fā)展邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟，改善當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施，有效增加公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給，讓各族人民生活變得更加美好。
“絲綢之路經(jīng)濟帶”核心區(qū)建設(shè)和當?shù)毓卜?wù)及其管理水平的建設(shè)本身是相輔相成、協(xié)調(diào)配合的。經(jīng)濟帶的建設(shè)會從根本上促進邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，改善當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施，有效增加公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給，讓各族人民生活變得更加美好，這也是增強國家向心力和中華民族認同感的有效途徑。同時，相關(guān)服務(wù)和管理水平的“軟實力”的提升，也能促進打造沿邊經(jīng)濟高地，實現(xiàn)邊疆地區(qū)經(jīng)濟繁榮基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)發(fā)展。這同樣也是反對民族分裂、維護社會穩(wěn)定、促進民族關(guān)系和諧發(fā)展的重要舉措。尤其需要指出的是，目前新疆還面臨著反恐維穩(wěn)和與“三股勢力”作斗爭的艱巨任務(wù)。在南疆地區(qū)，上述形勢更為嚴峻，任務(wù)更加繁重。所以，改善新疆當?shù)氐墓卜?wù)質(zhì)量、提升公共管理水平，既是“絲綢之路經(jīng)濟帶”核心區(qū)建設(shè)的內(nèi)在要求，也是其約束條件和外在保障。
推動“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)的公共服務(wù)有效供給
經(jīng)濟發(fā)展能夠促進公共服務(wù)供給水平的提高，更高的經(jīng)濟發(fā)展則要求更高的公共服務(wù)水平與之相適應(yīng)。過去，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施推動了包括新疆在內(nèi)的西部地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，為這些地區(qū)經(jīng)濟社會的騰飛提供了政策、資金、人才等各方面的支持，夯實了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，也促進了當?shù)鼗竟卜?wù)水平的提高?，F(xiàn)在，“絲綢之路經(jīng)濟帶”及其核心區(qū)建設(shè)包含了更加廣泛的內(nèi)容，除了打造“五大中心”、實現(xiàn)“五通”外，還涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化和教育等各個方面，這對區(qū)域經(jīng)濟合作的倡導者和主導者—中國政府提出了更高的要求。打造“絲綢之路經(jīng)濟帶”，要進一步把握發(fā)展方向和宏觀政策，還必須進一步以新疆等邊疆民族地區(qū)的深度開發(fā)開放為依托，以公共服務(wù)和管理水平的提升為基礎(chǔ)，充分提供“軟件”服務(wù)和“硬件”設(shè)施，為“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)創(chuàng)造良好的發(fā)展條件。具體來說，“絲綢之路經(jīng)濟帶”特別是新疆的核心區(qū)建設(shè)應(yīng)該包括如下幾個方面：
科學有效的公共安全治理體系
安全穩(wěn)定是投資環(huán)境最大的保障，也是邊疆民族經(jīng)濟社會發(fā)展和核心區(qū)建設(shè)的前提。安全挑戰(zhàn)或問題并非一地、一國發(fā)展中獨有，而是在許多快速發(fā)展的社會都普遍存在。但由于我國的西部建設(shè)包括新疆的建設(shè)，很大程度上是外力強勁推動發(fā)展的模式，一些問題表現(xiàn)得更為突出。加之民族、宗教問題的政治背景，使得很多問題更為復雜和棘手。
從根本上講，公共安全成為政府公共服務(wù)和社會管理的一個重要組成部分，人民群眾對于政府的期望值也越來越高。安全是經(jīng)濟建設(shè)的最根本保障，沒有社會安寧和民族團結(jié)，任何經(jīng)濟建設(shè)都無從談起，“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)更是如此。就新疆的安全形勢來看，還存在著以跨國性、突發(fā)性、多源性、交織性和破壞性等為顯著特點的嚴峻的邊疆地區(qū)安全問題，甚至這種安全問題還會擴展至內(nèi)地其他地區(qū)。而社會安全是地方性的純公共產(chǎn)品，需要由地方政府提供，這就需要研究如何構(gòu)建在整合風險管理、危機管理基礎(chǔ)上的服務(wù)于“絲綢之路經(jīng)濟帶”的、富有邊疆特色、各民族共同參與的、科學有效的公共安全治理體系。
無論形勢如何變化，必須堅定不移、持續(xù)有效地增加政策的引導和干預力度，強化綜合治理、社會安全各方面的工作。從根本上鏟除暴力恐怖主義勢力，不僅要有國家專政力量的集中專項行動，更要積極發(fā)動群眾，建立有效的群防群治機制，要在政府主導下，以公共安全部門為主力，基層政府、基層自治組織為框架，各類社會組織和廣大民眾共同參與，編織起反恐斗爭的天羅地網(wǎng)，讓暴力恐怖分子無藏身之地。同時，鑒于安全問題的外溢性，安全體系的構(gòu)建也需要強化國際反恐合作，以壓縮暴力恐怖主義勢力的國際生存空間。所有這些，都有賴于在安全治理體系建設(shè)中地方政府管理能力的提升。
優(yōu)質(zhì)高效的民生服務(wù)
以人為本,民生優(yōu)先，增加就業(yè)機會，增加城鄉(xiāng)居民收入，減少貧困人口，構(gòu)建有效的社會保障體系，解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，是“絲綢之路經(jīng)濟帶”及其核心區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)。民生改善的關(guān)鍵在于公共服務(wù)充分、有效地供給。
構(gòu)建完善的社會保障制度體系不僅是政府的職責和終極目標，還是政府履行其他職能的社會環(huán)境基礎(chǔ)。
“絲綢之路經(jīng)濟帶”及其核心區(qū)建設(shè)還需要積極依托日益發(fā)達的市場機制，并輔之以必要的政策扶持，建立多元就業(yè)渠道，要探索有序擴大引導邊疆各族群眾到內(nèi)地就業(yè)，建立內(nèi)地政府、企業(yè)面向邊疆的就業(yè)合作體系。
全面進步的社會事業(yè)
結(jié)構(gòu)合理、功能優(yōu)化的現(xiàn)代化教育、科技、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)體系，為“絲綢之路經(jīng)濟帶”及其核心區(qū)建設(shè)提供強大的“軟件”支撐。在當前，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安、共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”的任務(wù)特別繁重，面對來自國內(nèi)外各種各樣的挑戰(zhàn)，完善的教育體系、發(fā)達的科學技術(shù)、較高的醫(yī)療衛(wèi)生水平、適應(yīng)時代潮流的現(xiàn)代文化所構(gòu)成的社會事業(yè)體系建設(shè)顯得更為重要。
經(jīng)濟的發(fā)展離不開教育，教育為經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的智力支持。教育的供給、教育體系的完善和教育的公平性是實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
政府科技活動的有效供給將為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供科技支撐，要推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，形成集科技信息交流、戰(zhàn)略研究、學術(shù)交流、新技術(shù)新產(chǎn)品展示、技術(shù)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)業(yè)孵化、科技培訓、成果推廣等諸多功能于一體的科技合作中心。
同時，“絲綢之路經(jīng)濟帶”及其核心區(qū)建設(shè)還要以將新疆建設(shè)成西部地區(qū)、歐亞地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心為目標，重視健全以治療療養(yǎng)、康復休閑旅游度假基地和養(yǎng)老養(yǎng)生基地及以餐飲業(yè)為代表的健康管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。
此外，從文化服務(wù)的角度來說，“絲綢之路經(jīng)濟帶”的實施也需要加快推進面向沿線國家的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，盡快提升包括新疆在內(nèi)的西部文化產(chǎn)業(yè)的服務(wù)力與競爭力，為促進西部城市建設(shè)的現(xiàn)代化，弘揚民族文化，大力實施文化交流創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，打造西部文化產(chǎn)業(yè)和社會事業(yè)發(fā)展的升級版奠定堅實基礎(chǔ)。
合理順暢的行政管理體制
定位清晰的中心城市功能，高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍，協(xié)同共進的兵地關(guān)系，是核心區(qū)建設(shè)的制度保障。要以加強地方政府公共服務(wù)職能為依據(jù)，以保障基本公共服務(wù)供給為重點，充分發(fā)揮政府、市場、社會各自在公共服務(wù)供給中的優(yōu)勢和作用,努力形成政府主導、市場主體和社會組織廣泛參與、方式靈活、高效率的公共服務(wù)多元供給體系。
培養(yǎng)一支高素質(zhì)公務(wù)員隊伍是打造“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)“軟實力”的關(guān)鍵。公共服務(wù)的人才隊伍建設(shè)是加強新疆地方政府公共服務(wù)職能和提升公共服務(wù)水平的保障，沒有一支高素質(zhì)、專業(yè)化的公共服務(wù)人才隊伍，地方政府就很難有效地履行公共服務(wù)職能。
功能運行良好的生產(chǎn)建設(shè)兵團
新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團在新疆的社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)方面發(fā)揮著難以替代的作用。目前，兵團正在進行撤師建市、師市合一的行政體制改革，越來越多地承擔行政管理和公共服務(wù)職能。在建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”核心區(qū)的過程中，兵團的民族“大熔爐”、經(jīng)濟“示范區(qū)”、社會“穩(wěn)定器”的功能必須得到強化。但是目前建設(shè)兵團的行政管理體制、管理能力和服務(wù)水平還遠達不到所應(yīng)達到的水平。在很大程度上，建設(shè)兵團還承襲著計劃經(jīng)濟時代黨政軍企合一的特殊管理體制，不僅黨政不分，政企、政社也不分，這種體制衍生出諸多弊端，嚴重制約了兵團的活力。雖然從2013年兵團開始了“政企、政資、政事、政社”四分開的改革，進行了很多具有開創(chuàng)性的嘗試，積累了一定的經(jīng)驗，但還沒有真正從根本上改變兵團的利益格局，沒有解決兵團深層次的核心問題，原有痼疾依然存在。在“絲綢之路經(jīng)濟帶”核心區(qū)建設(shè)過程中，兵團的體制改革必須深化，相關(guān)行政能力和服務(wù)能力也必須得到加強。
推動“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)的公共服務(wù)頂層設(shè)計
公共服務(wù)供給現(xiàn)狀
如果查看新疆地區(qū)的發(fā)展數(shù)據(jù)我們可以看到，自2010年第一次中央新疆工作座談會以來，新疆的經(jīng)濟進入快速發(fā)展的新階段，發(fā)展水平穩(wěn)步提升。GDP由2010年的5400億元增長到2014年的9200億元，年均增速超過10%；政府財政收入也不斷增加，公共財政收入由2010年的500億元增長到2014年的1200億元。隨著自身財力的不斷增長以及中央財政轉(zhuǎn)移支付力度的不斷加強，新疆在民生項目的投入由2010年的1198億元增長到2014年的2336億元。支出的增加取得了顯著的效果：2014年，新疆在南疆四地州基本實現(xiàn)了14年免費教育；將新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險財政補助標準提高到每人每年330元，基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費標準提高到每人每年35元；完成了10.6萬戶棚戶區(qū)改造，建成了20.3萬套、新開工了23.9萬套城鎮(zhèn)保障性住房；將企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平提高到月人均2298元左右，將城鄉(xiāng)低保補助標準提高到297元和144元。可以說新疆在民生項目上的持續(xù)發(fā)力，有效保障和提高了當?shù)鼐用竦纳钏?，為新疆的發(fā)展安定了民心。
除了民生項目，新疆在其他公共服務(wù)的提供上也有長足進步。在公共安全上，積極探索“去極端化”的有效途徑，堅持“一反兩講”，宣傳“四個認同”，堅決打擊“三股勢力”；開展打擊暴恐專項行動，取得了階段性成效，有效維護了社會穩(wěn)定，安定了人心。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，許多重要基建項目或開工建設(shè)或竣工使用，蘭新鐵路第二雙線的全線貫通，極大改善了新疆的鐵路運輸條件，方便了居民出行，加強了疆內(nèi)疆外的聯(lián)系。在政府職能轉(zhuǎn)變上，加強頂層設(shè)計，積極簡政放權(quán)。
但仍應(yīng)清醒地認識到，雖然近幾年保持了較高的經(jīng)濟增長速度，但由于歷史欠賬多、經(jīng)濟總量低、自然環(huán)境差、地理位置特殊、民族成分多等多方面因素的影響，新疆在公共服務(wù)的提供上仍存在許多問題?？傮w來說，基本公共服務(wù)整體水平偏低，地域差異較大，經(jīng)濟較發(fā)達和城鎮(zhèn)化率高的地州基本公共服務(wù)水平較高,少數(shù)民族人口比例高的地州水平較低。具體來說，在安全上，仍時常發(fā)生暴恐事件，不僅給疆內(nèi)各族人民群眾的生命安全和正常生產(chǎn)生活以及社會秩序的穩(wěn)定帶來嚴重影響，也沖擊了內(nèi)地的安全穩(wěn)定秩序，甚至造成了國際影響。在教育上，城鄉(xiāng)教育資源分配不均衡，農(nóng)村地區(qū)校舍簡陋，師資力量薄弱且不穩(wěn)定。在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)上，城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置差距明顯，農(nóng)民自付醫(yī)療費在60%以上，政府對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系的財政支持力度不足，很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施較差，缺少高水平的醫(yī)務(wù)人員，無法滿足廣大農(nóng)民的醫(yī)療要求。在社會保障上，政府對社保的投入增長快，但是人均少，尤其是新疆面積大、農(nóng)村人口多、生活條件差，農(nóng)村的社會保障水平遠低于城鎮(zhèn)。
完善當?shù)毓卜?wù)提供的建議
第一，構(gòu)建科學有效的公共安全治理體系，堅持政府主導，人民群眾積極參與，嚴打暴恐活動。一是加快反恐立法工作，在已通過的相關(guān)法律基礎(chǔ)上，繼續(xù)針對不斷出現(xiàn)的新變化完善法律與規(guī)章制度，為推動反恐立法打下良好基礎(chǔ)。二是不斷完善政府公共安全治理工作機制，健全完善“大政法委”和應(yīng)急處置網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，嚴格落實穩(wěn)定第一責任，強化統(tǒng)一指揮、反應(yīng)敏捷、協(xié)調(diào)高效的指揮系統(tǒng)，確保任何情況下指揮暢通、行動迅速。三是提高公共安全治理信息化水平，強化公共安全工作信息化建設(shè)，加大技防建設(shè)的投入力度，進一步完善視頻監(jiān)控系統(tǒng)。四是加強情報信息收集研判工作，掌握對敵斗爭主動權(quán)，在延伸觸角、擴大覆蓋面的基礎(chǔ)上，重點提升情報信息的收集質(zhì)量，努力把各類危安暴恐活動消滅在預謀階段和行動之前。五是進一步健全社會面巡邏防控體系，積極協(xié)調(diào)各方力量參與其中。六是健全完善日常應(yīng)急響應(yīng)機制，制定便于操作、切實管用的應(yīng)急處置預案，提高第一時間處置第一現(xiàn)場的應(yīng)急處突能力。七是加強宣傳工作和輿論引導，動員廣大人民群眾參與，共同打擊暴恐活動。八是開展國際合作，布局國際反恐同盟，強化打擊暴力恐怖活動的國際協(xié)作機制。
第二，著力保障和改善民生，健全社會保障體系，完善基本公共服務(wù)提供機制。一是加大扶貧力度，改善扶貧模式，重視扶貧效果。完善邊境扶貧，推進山區(qū)扶貧，完善精準扶貧機制。二是重視教育事業(yè)，堅持優(yōu)先發(fā)展教育，推動教育資源均等化配置，縮小南北疆、城鄉(xiāng)、少數(shù)民族聚居地區(qū)間差距。完善職業(yè)教育和高等教育，加大對勞動力的就業(yè)能力培訓，增強大學生、研究生的競爭力，做到培養(yǎng)人才、留住人才、吸引人才。三是加大公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。疏通醫(yī)藥流通成本，減輕居民看病負擔；進一步提高城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的報銷比例；可根據(jù)實際情況推行大病醫(yī)保；在現(xiàn)有基礎(chǔ)上努力增加更多的跨省醫(yī)保結(jié)算省份，方便居民外地就醫(yī)；加大對基層醫(yī)療特別是農(nóng)村醫(yī)療的補助力度，改善鄉(xiāng)村醫(yī)生的工作、生活環(huán)境。四是千方百計地增加就業(yè)。只有實現(xiàn)了穩(wěn)定的就業(yè)，才能保證從根本上實現(xiàn)新疆“社會穩(wěn)定與長治久安”的總目標。五是完善公共服務(wù)提供機制，鼓勵社會力量參與公共服務(wù)提供。可以在教育、醫(yī)療、通信、供電供水等基本公共服務(wù)領(lǐng)域鼓勵民間資本進入，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域采取PPP等模式，充分調(diào)動市場主體的積極性，努力提供更優(yōu)質(zhì)、更具選擇性的公共服務(wù)。
第三，通過推進“絲綢之路經(jīng)濟帶”和其核心區(qū)建設(shè)，全面提高政府治理能力和水平，強化政府自身能力建設(shè)。一是要按照國務(wù)院的決定，繼續(xù)簡政放權(quán)，深化行政審批改革，取消和下放更有意義的審批權(quán)限，簡化審批流程，做到放管結(jié)合，充分調(diào)動市場要素的積極性，增強市場活力。特別是加強包括烏魯木齊、伊寧、喀什等在內(nèi)的沿邊中心城市的行政改革和重要口岸城市的行政改革，促進國內(nèi)外的便捷交流。二是要最大限度地降低行政成本，精簡政府機構(gòu)和人員，在行政人員數(shù)量和行政水平上下功夫。切實做到在“財政供養(yǎng)人員只減不增”的基礎(chǔ)上進一步減少公務(wù)員的規(guī)模和數(shù)量。三是要按照建設(shè)廉潔政府、法治政府、透明政府的要求，全面依法行政，健全行政問責體制，對違法人員有效問責，及時公開政府信息，回應(yīng)公民訴求和社會關(guān)切。四是進一步深化新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團以“政企、政資、政事、政社”分開為主的行政體制改革，讓市場在資源配置中起決定性作用。既要建立完善的政府行政管理組織使得政府的服務(wù)功能得到充分體現(xiàn)，也要建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司具有與其責任相對應(yīng)的決策權(quán)，并使公司管理人員、員工、農(nóng)場職工與農(nóng)業(yè)公司、團場形成利益內(nèi)化的共同體，增強兵團企業(yè)的市場競爭力和更好參與到“絲綢之路經(jīng)濟帶”的建設(shè)中的能力。五是在提升政府管理水平過程中，要用好援疆干部這一寶貴人才資源，發(fā)揮援疆干部的重要作用和專業(yè)技術(shù)能力。援疆干部是新疆難得的人力資源和獨特的財富，目前國家對新疆的人才援助已經(jīng)達到了歷史的最高水平。在援疆干部的使用過程中，既要注意充分發(fā)揮援疆干部、人才的智力優(yōu)勢和社會資源優(yōu)勢，結(jié)合地方發(fā)展規(guī)劃形成發(fā)展的長期動能，也應(yīng)注意學習和交流，提升當?shù)卣透刹康姆?wù)意識和管理能力，真正把援疆干部的外在人才資源轉(zhuǎn)化為當?shù)氐膬?nèi)生發(fā)展資源。
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