民辦教育五問
民盟中央副主席 徐輝
改革開放30多年來，我國民辦教育發(fā)展迅速，不僅出現(xiàn)了大量的民辦幼兒園和中小學，而且涌現(xiàn)出各種類型的民辦高等院校和社會培訓組織。盡管民辦教育發(fā)展中存在種種問題，但我認為成就是主要的，它們?yōu)槲覈逃腿肆Y源大國建設(shè)作出了重要貢獻。著眼于未來民辦教育的健康發(fā)展，我認為以下五個問題仍有進一步探討和厘清的必要。
民間辦學是否是一種權(quán)利
從世界教育發(fā)展的歷史看，民間辦學與民間經(jīng)商一樣，由來已久，源遠流長。在許多國家，民間辦學的歷史甚至比民族國家建國的歷史更長，例如在美國就有“先有哈佛，后有美國”的說法。19世紀中葉英國爭論是否要頒布《初等教育法》時，對公辦教育的定性是“填補空缺”，也就是說，在民間辦學無法顧及的地方，由政府出資興辦學校，滿足社會需求。這種情況后來發(fā)生了改變，因為工業(yè)革命、技術(shù)進步對人的素質(zhì)要求越來越高，教育普及所需要的辦學經(jīng)費遠遠超出了民間組織的能力，加上城市化的快速擴張需要將大批青少年組織起來學習文化知識，而不是讓他們流浪街頭淪為乞丐或罪犯，政府逐漸擔負起發(fā)展公共教育的責任，在國家教育發(fā)展地圖中，公共教育所占的地盤越來越大，民辦學校的領(lǐng)地越來越小，這也是一種必然的趨勢。盡管如此，有關(guān)國際統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在一些國家和地區(qū)，私立學校學生占全部學生的比重仍然很高，如在小學階段，美國是11.6%，法國14.6%，印度16.5%，西班牙33.4%，智利45.5%，荷蘭68.4%，最高的津巴布韋和澳門分別是88.1%和94.1%。在中學階段，日本是16.5%，法國20.9%，巴基斯坦22.4%，比利時69.3%，而荷蘭高達75.1%。
很少有國家否定民間辦學的權(quán)利，發(fā)達國家尤其如此。這與國家富裕程度無關(guān)。有些國家很富，但仍然尊重民間辦學的傳統(tǒng)，保護民間辦學的權(quán)利。如比利時、荷蘭、新加坡、阿聯(lián)酋、科威特等國家，人均GDP很高，但都保留了很大的私立教育比重。民間辦學關(guān)乎教育傳統(tǒng)和教育多樣性，公共教育再發(fā)達也無法取代民辦教育的特點與優(yōu)勢。因為公共教育要講機會均等、權(quán)利平等、標準統(tǒng)一，它不應也不能像民辦教育那樣追求服務對象的特定性、教育質(zhì)量的差異性和社會需求的獨特性。說得更簡單一點，公共教育再發(fā)達，仍然有民辦教育“填補空缺”的余地。公共教育與民辦教育既有相同性也有互補性，相同性表現(xiàn)在兩者都屬于公益性事業(yè)，都以育人為出發(fā)點和歸宿點，互補性表現(xiàn)在服務對象、服務內(nèi)容和服務方式等方面—從這一點來說，依法尊重和保護民間辦學的權(quán)利十分重要，也十分必要。
究竟何為“民辦”
這涉及民辦學校的定性問題。多年來，在與國外同行討論教育問題時，“民辦教育”屬于最難解釋清楚的概念之一。說是“私立教育”吧，我們有很多民辦學校是公辦學校辦的；說是“民間”辦的吧，有些民辦學校的主管部門還是國家機構(gòu)。“私立教育”原與“公立教育”相對，“民辦”教育原與“官辦”教育相對。不能否認，民辦學?？梢杂泻軓姷墓嫘院烷_放性（如國外許多慈善學校），公辦教育也可以顯示很強的選擇性和排他性（如那些所謂“官辦”的精英大學）。有人說，當代世界教育改革的趨勢之一就是出現(xiàn)了許多混合制學校，如同經(jīng)濟領(lǐng)域的混合制企業(yè)一樣，已經(jīng)很難區(qū)分公有與私有，恐怕也沒有必要去區(qū)分?，F(xiàn)在許多發(fā)達國家已經(jīng)出現(xiàn)了拿財政性經(jīng)費卻享受私立學校辦學自主權(quán)的學校，或者不用財政任何資助，卻按照公共教育政策招生辦學的學校。
我國現(xiàn)行的《民辦教育促進法》（以下簡稱《促進法》）相關(guān)規(guī)定采用的是排除法，即“國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦學校及其他教育機構(gòu)的活動”，都屬于民辦教育的范疇。就是說，只要不是“國家機構(gòu)”辦的，不要用“國家財政性經(jīng)費”辦學，就可以說是“民辦的”。實踐中，問題卻要復雜得多。有些高校的舉辦者屬公共部門而不是民間力量，辦學經(jīng)費也有部分來自財政撥款，但它的屬性卻是“民辦高校”，而且是辦得不錯的民辦高校。還有不少獨立學院，舉辦者是公立大學，辦學資源也主要依靠舉辦者，辦學經(jīng)費雖然不依靠國家財政性經(jīng)費，但也沒有多少私有資金來源，基本上靠的是學費，將它們劃為民辦高校類別相當勉強。當然，由于它們的辦學資金不依靠財政撥款，也無法將它們劃歸為公辦高校。
還有一個民辦學校普遍關(guān)注的問題，即國家規(guī)定將民辦學校定性為“民辦非企業(yè)”，在民政部門登記注冊。民辦學校普遍認為“民辦非企業(yè)”的定性不利于民辦教育事業(yè)的發(fā)展，是民辦學校遭受某種社會歧視的重要原因。此外，這一定性雖然能夠?qū)?ldquo;民辦非企業(yè)”與民辦企業(yè)區(qū)分開來，卻無法將民辦學校與其他“民辦非企業(yè)”組織如民辦醫(yī)院等區(qū)別開來。民辦學校與公辦學校的相似性，遠遠高于民辦學校與民辦醫(yī)院的相似性。在這方面，相關(guān)法律法規(guī)仍有很大的修改完善空間。
民辦學?？梢砸誀I利為目的嗎
這是發(fā)展民辦教育過程中爭議最大的問題?！洞龠M法》是不贊成民辦學校以營利為目的的，其中第五十一條規(guī)定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規(guī)定。”顯然，“取得合理回報”可以，“以營利為目的”不行。
不管是義務教育階段民辦學校，還是非義務教育階段民辦學校；不管是從事學歷教育的民辦學校，還是只提供社會培訓的民辦學校，如果其宣明的辦學目的僅是為了營利，恐怕不會有人贊成其辦學目標或辦學行為。古往今來，學校都是育人場所，是通過有組織、有目的、有系統(tǒng)的教育教學活動，使受教育者在道德、知識和技能等方面獲得適當發(fā)展的場所。民辦教育與公辦教育一樣，都屬于公益性事業(yè)，這一根本屬性或特點促使人們認為民辦學校不能以營利為目的。
雖然不贊成民辦學校以“營利”為根本目的或唯一目的，但我認為，學校和其他許多社會組織一樣，是可以有多種目的的，如教育目的、教學目的、社會目的、管理目的等，若其中一項“次要的”或“從屬的”目的是為了實現(xiàn)“經(jīng)濟效益”（即“盈利”），我們是否也應該堅決反對呢？“取得合理回報”本身也可以理解或解釋為民辦學校辦學的目的之一，甚至是重要目的，即使它不是宣明的目的，也可以成為其隱性的目的之一。所以，未來即使實現(xiàn)分類管理，對民辦學校的監(jiān)管重點仍然不在于它們是否宣稱屬于“營利性”機構(gòu)還是“非營利性”機構(gòu)—相信絕大多數(shù)民辦學校最終會選擇“非營利性”機構(gòu)而事實上仍以“盈利”為某種目的，而在于其教育教學質(zhì)量是否達標，活動經(jīng)營是否合法規(guī)范，家長、學生對其是否滿意，是否合理防范、規(guī)避了財務風險和社會風險等方面。
民辦學校應該得到政府資助嗎
既然民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，政府支持民辦學校發(fā)展似乎是天經(jīng)地義的，并不是政府只能支持“非營利性”民辦學校而不能支持“營利性”民辦學校。然而，政府支持民辦學校辦學是一回事，資助民辦學校辦學則是另一回事。政府支持民辦學校辦學是一項法定義務，是一項公共管理責任，除了在宏觀管理、政策引導等方面提供公共服務外，《促進法》還規(guī)定政府可以設(shè)立專項資金資助民辦學校的發(fā)展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人；政府可以采取經(jīng)費資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學校予以扶持；民辦學校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；國家對向民辦學校捐贈財產(chǎn)的公民、法人或者其他組織按照有關(guān)規(guī)定給予稅收優(yōu)惠，并予以表彰；國家鼓勵金融機構(gòu)運用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展；新建、擴建民辦學校，政府可以按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠，但教育用地不得用于其他用途。除上述規(guī)定外，法律還規(guī)定政府可以購買教育服務，包括向民辦學校購買義務教育服務和農(nóng)民培訓服務等。從上述規(guī)定可以看出，到目前為止，法律并沒有硬性規(guī)定政府必須資助民辦學校辦學，而從現(xiàn)實情況看，政府以財政撥款方式資助民辦學校辦學也不是常例。
一些市場經(jīng)濟發(fā)達國家多年來普遍采取向私立學校購買教育服務，尤其是為弱勢群體兒童購買質(zhì)量較好的教育服務的方式，以此既體現(xiàn)社會公平導向，又體現(xiàn)經(jīng)濟效益原則。從我國國情出發(fā)，我認為除有必要繼續(xù)保持已有支持政策外，還有必要優(yōu)先加大對以下教育領(lǐng)域的政府資助，并逐漸加大資助力度：為城市流動人口尤其是農(nóng)民工子女服務的民辦教育，為殘疾兒童提供特殊教育服務的民辦教育，為中西部貧困地區(qū)兒童提供服務的民辦教育，為少數(shù)民族子女提供服務的民辦教育，為農(nóng)民、農(nóng)民工或城市困難群體提供技能培訓、就業(yè)培訓的民辦教育，為城鄉(xiāng)老年人提供服務的民辦教育。以上所言民辦教育既可以是以學?；虬嗉墳閱挝坏?，也可以是以學額為單位的。上述服務本屬于政府提供的公共服務范圍，在政府因各種條件難以盡職時，向民辦學校購買教育服務應該屬于可行之策。
公辦學校可以轉(zhuǎn)制為民辦學校嗎
這個問題與其說是一個現(xiàn)實問題，莫若說是一個理論問題或?qū)W術(shù)問題。我國《民辦教育促進法實施條例》曾明確規(guī)定：“實施義務教育的公辦學校不得轉(zhuǎn)為民辦學校。”言外之意，非義務教育階段的公辦學校似乎是可以轉(zhuǎn)制的。
與英美等國家不同，我國最好的中學和大學都是公辦學校，這也可以說是我國學校體系的一個鮮明特點。在英國，雖然也有很好的公辦中學，但最出名的中學是那些名為“公學”實為“私學”的獨立學校，如伊頓公學、哈羅公學、溫徹斯特公學等。在美國，有些公辦大學也很著名，如加州大學伯克利分校，但壟斷大學塔尖的多是私立大學，如哈佛、耶魯、斯坦福、普林斯頓等。在我國，不存在可以與頂尖公辦中學或大學平起平坐、相互競爭的民辦學校；在可以預見的未來，也不存在涌現(xiàn)出頂尖民辦中學或民辦大學的可能性，因為體制機制的因素難以改變。
即使不存在頂尖公辦學校轉(zhuǎn)制的現(xiàn)實可能性，對其作些學術(shù)探討仍然是有意義的。提出公辦學校轉(zhuǎn)制的設(shè)想當然不是要擺脫政府辦教育的責任，也不是說民辦學校一定優(yōu)于公辦學校。轉(zhuǎn)制的設(shè)想與兩個問題有關(guān)。第一個是公辦中學體系中存在的教育不公平問題。公共教育最重要的原則就是要講公平（至少是同一管轄范圍內(nèi)的公平），包括招生制度平等、師資配置均衡、辦學條件標準化、考核評價相一致，等等。這些在以前實行重點學校制度時做不到，現(xiàn)在雖然取消了重點學校制度，代之以示范性學校制度，仍然做不到，因為那些享有特殊優(yōu)質(zhì)教育資源的公辦學校與其他普通公辦學校相比擁有無可比擬的巨大優(yōu)勢。如何既做到教育均衡發(fā)展又保住高水平的中學教育，這是擺在人們面前的一個兩難選題?，F(xiàn)在的做法是推行集團化辦學，示范性中學輸出教育模式，或推行一定范圍內(nèi)教師、校長輪崗，支援薄弱學校，這些做法有一定成效，但不能解決根本問題。但話說回來，那種將高水平中學轉(zhuǎn)制為民辦中學就一箭雙雕，既有助于推行教育公平，又能夠保住高水平中學的想法也可能是幼稚的，至少目前仍缺少實證性研究的支持。
第二個問題與大學競爭性和活力有關(guān)。在我國，頂尖大學都是清一色的公辦大學，這種體制是否最具有活力，最富有競爭性，是一個值得探討的學術(shù)問題。學術(shù)界普遍認為，相比之下美國大學制度更具活力和競爭力，但這究竟是受其競爭性經(jīng)濟體制與社會文化傳統(tǒng)影響，還是與私立大學享有高度自主性等特質(zhì)有關(guān)，或者兩者兼具，以及競爭性機制對高水平大學建設(shè)到底有何效用，我們對這些問題都還研究得很不夠。高水平大學建設(shè)離不開激烈的院校競爭和學術(shù)競爭機制，離不開大學自主發(fā)展機制的完善，而這些機制在我們的公辦大學中發(fā)育得很不夠。高水平大學建設(shè)對我國教育和人力資源強國建設(shè)具有重要的作用，從這方面看，對公辦大學轉(zhuǎn)制問題的探討即使缺乏現(xiàn)實可能性，但仍具有重要的思想啟迪的作用，有助于我們從多樣性的角度認識和把握大學發(fā)展的特點與規(guī)律。
民辦教育健康發(fā)展需要加強頂層設(shè)計
民盟江蘇省委副主委 吳勝興
南京航空航天大學金城學院董事長 黃飛建
改革開放以來，我國民辦教育事業(yè)取得了長足發(fā)展。截至2013年年底，全國共有各級各類民辦學校（教育機構(gòu)）14.9萬所，在校生達4078.31萬人。但是，我們也要清醒地看到，民辦教育的發(fā)展舉步維艱，生存環(huán)境十分惡劣。面對廣大人民群眾對高質(zhì)量教育的迫切需要，尤其是中共十八屆三中全會作出全面深化改革的部署，明確了要發(fā)揮市場的主體作用，鼓勵和大力發(fā)展高質(zhì)量的民辦教育是正確的方向，也符合《憲法》第十九條鼓勵社會力量依法舉辦各種教育事業(yè)的規(guī)定。有關(guān)部門也一直在探討民辦教育的發(fā)展問題，即將出臺民辦教育30條并修改《促進法》，但各方的意見很不統(tǒng)一。我們認為有必要在堅持以下原則的基礎(chǔ)上，對民辦教育的分類管理、教育的公益性、投資人的合理回報、民辦教育優(yōu)勢的發(fā)揮等重大問題做好頂層設(shè)計。一是要實事求是，不回避問題，要著力解決問題，確保民辦教育可持續(xù)健康發(fā)展；二是要借鑒吸收國外先進經(jīng)驗，但不盲目照搬，要考慮中國的實際并反映中國特色；三是要充分考慮目前的現(xiàn)狀，在確保穩(wěn)定的基礎(chǔ)上有序推進，并且為今后政策的進一步優(yōu)化留足空間；四是綜合考慮《憲法》《民法通則》《教育法》《會計法》等法律法規(guī)之間的配套銜接，避免互相矛盾，確保有效實施。
民辦教育如何分類管理
《促進法》第二條規(guī)定：“國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦學校及其他教育機構(gòu)的活動，適用本法。”第六十五條規(guī)定：“本法所稱的民辦學校包括依法舉辦的其他民辦教育機構(gòu)。”第六十六條規(guī)定：“在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的民辦培訓機構(gòu)的管理辦法，由國務院另行規(guī)定。”
在實際運行過程中，在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的民辦教育培訓機構(gòu)，財政本來就不投入，也不享受優(yōu)惠政策，按照企業(yè)管理，教育部門不必去管理，也管不了，只要它不違法就行，該營利就營利，虧本的就關(guān)閉，由市場機制去支配。在教育部門或人社部門登記注冊的學校及其他教育機構(gòu)，若不求回報，享受相應的優(yōu)惠政策，按非營利性組織管理，沒有任何問題；若要求合理回報，可能問題就比較復雜。我們認為：若舉辦的是學歷教育、學前教育等以育人為主的民辦教育，為了保證國家教育方針的落實，必須是非營利性的；若舉辦的是文化教育、素質(zhì)拓展、技能培訓等，應該允許其在營利性和非營利性之間選擇。鑒于投資舉辦民辦教育的實際情況以及教育的公益性，讓民辦教育獲取一定的回報是當前比較可行的選擇。當時修訂《促進法》也是這么考慮的，與《教育法》中“不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)”并非水火不容。
如果依國際慣例，采取營利性和非營利性進行分類管理，非營利性學校不能獲得任何回報，學歷教育也可以辦成營利性的，目前在我國可能條件還不成熟。一是因為讓一些學校放棄一切產(chǎn)權(quán)，不拿任何回報，可能會削弱社會對民辦學校的出資熱情，甚至導致部分舉辦者退出，從而影響民辦教育的發(fā)展，引發(fā)混亂的局面；二是因為營利性民辦學校和教育機構(gòu)在工商行政管理部門登記注冊，教育部門難以監(jiān)管，無法保證教育的公益性，且會引發(fā)多頭管理的混亂；而且營利性學校不再享受政府的優(yōu)惠政策，法律所賦予民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位及民辦學校舉辦者、校長、教職工和受教育者的合法權(quán)益也都無法保障。
因此，目前可行的辦法是，維持《促進法》中的基本格局，對實施學歷教育、學前教育及其他公益性文化教育的民辦學校及教育機構(gòu)，由縣級以上人民政府教育行政部門按照國家規(guī)定的權(quán)限審批；對實施以職業(yè)技能為主的職業(yè)資格培訓、職業(yè)技能培訓的民辦學校及教育機構(gòu)，由縣級以上人民政府人社部門按照國家規(guī)定的權(quán)限審批，并抄送同級教育行政部門備案。以上兩類民辦學校及教育機構(gòu)均作為非營利性組織管理。對實施素質(zhì)拓展、外語等培訓的民辦學校及教育機構(gòu)，允許其在教育部門登記成非營利性組織，也可以在工商行政管理部門登記成營利性組織。目前已經(jīng)登記注冊的民辦學校及教育機構(gòu)，允許其重新選擇登記注冊；對于已在工商行政管理部門登記注冊的學前教育機構(gòu)，要逐步轉(zhuǎn)移到教育部門，按非營利組織管理。
確保民辦教育的公益性落到實處
《教育法》第八條規(guī)定：“教育活動必須符合國家和社會公共利益。”《促進法》第三條規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。”民辦教育的公益性體現(xiàn)在兩個方面：一是民辦教育要貫徹落實國家的教育方針，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務，與生產(chǎn)勞動相結(jié)合，培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人，而且不得以營利為主要目的，這就決定了以育人為主的民辦教育不能辦成營利性的；二是公益性民辦教育享受國家給予的各種優(yōu)惠政策，包括土地、稅收、金融等政策優(yōu)惠，同時接受教育行政部門的監(jiān)督和管理，確保其公益性的有效實施。
現(xiàn)行《促進法》中有如下規(guī)定：“國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針。”“縣級以上各級人民政府可以設(shè)立專項資金，用于資助民辦學校的發(fā)展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人。”“縣級以上各級人民政府可以采取經(jīng)費資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學校予以扶持。”“民辦學校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策。”“國家鼓勵金融機構(gòu)運用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。”“人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務，應當按照委托協(xié)議撥付相應的教育經(jīng)費。”“新建、擴建民辦學校，人民政府應當按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。”“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報。”這些優(yōu)惠政策，是吸引民間資本投入公益性民辦教育并能取得長期穩(wěn)定合理回報的重要基礎(chǔ)。如果沒有這些優(yōu)惠條件，民間資本可能不會也幾乎不可能成功投資民辦教育；如果不要這些優(yōu)惠條件，投資者完全可以走興辦國家允許的營利性民辦教育機構(gòu)的路子。
處理好民辦教育的合理回報問題
《教育法》第二十五條規(guī)定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)”，并沒有說“民辦教育不得營利”。社會公益組織也只是不能把利潤最大化當作首要目標?！洞龠M法》第五十一條規(guī)定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報。”這是以立法的形式確定可以取得合理回報，雖然沒有能夠很好地實施，但至少說明對取得合理回報是高度認可的。
面對廣大人民群眾的迫切需要，鼓勵投資者興辦高質(zhì)量的民辦教育是正確的方向。投資辦教育與慈善辦教育是有本質(zhì)區(qū)別的，投資者必然要考慮回報。我國20多年民辦教育的實踐也證明，即使你不讓它取得回報，它也會暗渡陳倉。因此，從頂層設(shè)計上確保投資公益性民辦教育取得合理回報，是大勢所趨，大膽之舉，有可能走出一條中國特色社會主義民辦教育創(chuàng)新之路。
目前可行的辦法，一是盡快修訂《教育法》及相關(guān)法人、會計制度，確保取得合理回報的合法性；二是盡快將“取得合理回報的具體辦法由國務院規(guī)定”落到實處。目前可行的折衷辦法是將合理回報作為一項獎勵政策，這樣既不要政府出獎金，避免國有資產(chǎn)的流失和滋生腐敗，也會激發(fā)投資的熱情。當然合理回報的額度要把握好，要體現(xiàn)公益性和非營利性，既不能太高也不能太低，而且要公開透明，便于社會監(jiān)督。這也符合《教育法》第十三條“國家對發(fā)展教育事業(yè)做出突出貢獻的組織和個人，給予獎勵”的規(guī)定。
借助民辦教育的體制優(yōu)勢推進教育改革
改革開放以來，國家一直在推進教育改革，但成效不盡如人意。比如說素質(zhì)教育問題，大家都認為應搞素質(zhì)教育，但是實際上卻都在搞應試教育。大力發(fā)展民辦教育可以破解大部分制約公辦教育發(fā)展的難題，如教育投入不足，教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位尚未得到完全落實；人民群眾期盼優(yōu)質(zhì)教育與資源相對短缺的矛盾；教育體制機制不完善，學校行政化傾向嚴重，辦學自主權(quán)不夠，辦學活力不足；教學內(nèi)容陳舊，脫離生產(chǎn)實際，培養(yǎng)出來的學生無法滿足社會的需要；面對國家重大戰(zhàn)略，創(chuàng)新型、復合型的尖端人才緊缺，等等。
做大做強民辦教育，勢必打破目前公辦教育的壟斷地位，從而在教育領(lǐng)域引進競爭機制，倒逼公辦學校推進教育改革，推動教育事業(yè)在新的歷史起點上科學發(fā)展，加快從教育大國向教育強國、從人力資源大國向人力資源強國邁進。從這個角度來說，國家理應加大對民辦教育的扶持力度，允許民辦教育投資者獲得合理回報，而且要主動消除一切制約民辦教育發(fā)展的障礙。
完善民辦教育政策法規(guī)
民盟四川省委副主委田繼萬
四川省資陽市教育局副局長駱登宇
民辦教育存在的主要困難和問題
民辦教育發(fā)展不夠。民辦教育整體規(guī)模占教育總量比重偏小，高水平、多樣化、選擇性教育服務少，區(qū)域發(fā)展不平衡，不能滿足群眾優(yōu)質(zhì)教育需求。
政策法律落實不到位。一些地方政府部門重視但不平等對待，管理但不服務，鼓勵但不扶持。政策法律沒有及時跟進《促進法》修改，實現(xiàn)統(tǒng)一。民辦學校及師生未享受與公辦學校同等法律地位政策待遇。政府專項資金、稅收優(yōu)惠、社會捐贈、金融信貸、教育用地等政策落實不到位。管理存在缺位越位，公共服務滯后。地方部門成為“公辦學?？傂ｉL”，政策制定、資源分配、手續(xù)辦理、過程管理、政策信息公開等都偏向公辦學校，擠壓民校。
民辦教育扶持政策法律體系不完善。其一，民辦學校法人屬性界定模糊。《促進法》將民辦學校定性為“民辦非企業(yè)單位”，既非事業(yè)單位，也非企業(yè)單位，亦未明確營利性或非營利性，模糊矛盾的法人屬性定位成為民辦教育被當作營利性企業(yè)對待、歧視的根源，成為民辦學校及其舉辦者、校長、師生無法享受公辦學校同等法律、政策待遇的源頭。其二，產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰?！洞龠M法》等有關(guān)政策法規(guī)對民辦學校產(chǎn)權(quán)雖作了認定，但是產(chǎn)權(quán)界定并不清晰，也與《物權(quán)法》沖突。“合理回報”規(guī)定模糊，操作困難，造成出資人產(chǎn)權(quán)和法人財產(chǎn)權(quán)難以落實，“變通”取得回報，產(chǎn)生“資產(chǎn)空殼”學校，影響民間資金進入和民辦學校籌資融資。
辦學自主權(quán)缺乏保障。學歷教育招生多采取政府計劃、調(diào)劑，招生指標優(yōu)先確保公辦校，造成民校生源不足，校舍設(shè)備閑置甚至倒閉。民辦學校常常遭遇政府限價令，不同層次的學校執(zhí)行同樣收費標準，背離了成本質(zhì)量差異和“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”原則，影響民辦學校內(nèi)生動力和優(yōu)勢發(fā)展。
價值定位認識偏頗。目前，社會對民辦教育認同度不高，多把民辦教育定位于“拾遺補缺”，可多可少、可有可無、無益論、過渡論、權(quán)宜論、麻煩論等認識普遍。認為民辦學校多以掙錢為目的，天然就有非教育、不規(guī)范和爭師資、搶生源的特性；認為民辦越發(fā)展，公辦就越難辦，因而另眼相看，低人一等，甚至置于公辦對立面；公辦發(fā)展好時，更認為無必要發(fā)展民辦教育。
促進民辦教育發(fā)展的政策法律建議
進一步認識民辦教育的地位作用和功能定位。民辦與公辦是教育體系中地位平等、互不替代的組成部分。在教育趨于均衡條件下，公辦學校提供基本標準、相對均衡、非選擇的免費公共教育；民辦學校逐漸從“數(shù)量補充”向“功能補充”發(fā)展，提供高水平、特色化、選擇性的高端收費教育，兩者相得益彰，共同滿足群眾多元化教育需求，是我國教育發(fā)展的方向和趨勢。
原本投向公辦的社會資源、優(yōu)秀師生轉(zhuǎn)投民辦，是全社會教育投入的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，是教育系統(tǒng)內(nèi)部資源的市場配置，在成熟教育系統(tǒng)是正常的和必要的。這對于發(fā)揮市場機制作用，增加教育總量，促進教育體制創(chuàng)新，激發(fā)教育內(nèi)生動力，滿足群眾高端需求，促進教育水平提升，推動教育均衡化、現(xiàn)代化和國際化具有重要意義。
要切實轉(zhuǎn)變觀念，站在大教育角度用全局眼光看待民辦教育，統(tǒng)籌謀劃和推動民辦、公辦協(xié)調(diào)發(fā)展，將民辦教育作為教育發(fā)展新的增長點，納入國民經(jīng)濟、城鄉(xiāng)社會建設(shè)和教育發(fā)展總體規(guī)劃，大力支持社會力量辦學，著力打造民辦教育品牌，打破教育舊格局，形成民辦、公辦分別發(fā)揮各自功能、優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展的教育新格局。
進一步落實民辦教育發(fā)展的政策法律法規(guī)?！洞龠M法》頒布以來，各地紛紛出臺促進民辦教育發(fā)展的優(yōu)惠政策法規(guī)。但這些政策法規(guī)并沒有完全落實。應加強檢查，落實責任追究制，督促有關(guān)部門完全執(zhí)行落實，并清理、修改同《促進法》相抵觸的國土、住建、稅務、金融等行業(yè)政策法律條款。
進一步完善、創(chuàng)新民辦教育改革發(fā)展的政策法律制度。第一，完善促進民辦教育改革發(fā)展的政策法規(guī)制度體系。貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》和中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，出臺進一步鼓勵社會力量辦學的相關(guān)政策，修改《促進法》或制定《民辦教育法》，將民辦教育改革發(fā)展的成功做法、先進經(jīng)驗上升為政策法律，完善促進民辦教育發(fā)展的政策法規(guī)制度體系，增強投資者、辦學者的信心和積極性。
第二，明確法人屬性定位，建立分類管理制度。從政策法律上明確民辦學校法人屬性定位，改變“民辦非企業(yè)”單位登記。將民辦學校按非經(jīng)營性、準經(jīng)營性、經(jīng)營性分類，實施分類登記管理，分類制定土地、財政、稅收、金融和收費等政策措施。將非經(jīng)營性民辦學校確立為自收自支的事業(yè)單位，以破解住房公積金和社會保障雙軌制，完善政府、學校和個人合理分擔的社會保障機制。
第三，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，保護舉辦者的權(quán)益。從政策法律上明確民辦學校產(chǎn)權(quán)歸屬，依法保護投資者、承辦者、受教育者的合法權(quán)益。明確規(guī)定民辦學校產(chǎn)權(quán)歸學校法人所有，屬于私有財產(chǎn)，受法律保護。要按照財產(chǎn)來源和投資主體、投資模式, 分類界定存續(xù)期財產(chǎn)權(quán)歸屬、終止后剩余財產(chǎn)歸屬。舉辦者應將用于辦學的土地、校舍和其他資產(chǎn)足額過戶到學校名下。民辦學校對存續(xù)期間舉辦者投入學校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、政府資助、受贈的財產(chǎn)以及辦學積累享有財產(chǎn)權(quán)，任何組織和個人不得侵占、挪用、抽逃。合理回報是民辦教育發(fā)展的活力源頭，應根據(jù)“非營利”、“準營利”、“營利”的性質(zhì)，采取不同的合理回報政策，讓舉辦者取得辦學收益?！洞龠M法實施條例》第五章第三十七條新增一條款：“民辦學校按規(guī)定計提維修基金、發(fā)展基金、辦學風險保證金等費用后，學?？梢婪ㄏ碛小⒎峙渫顿Y辦學回報和承擔虧損。”
第四，完善政府財稅、用地支持優(yōu)惠政策。一是建立政府補貼制度。政府要設(shè)立民辦教育發(fā)展資金，列入同級財政年度預算，專項用于補貼民辦學校發(fā)展。采取差額補助、定額補助、項目補助、獎勵性補助等方式，對民辦學校師生、教學科研、基礎(chǔ)建設(shè)、實訓基地等給予與公辦同等的財政專項經(jīng)費補貼，無償歸民辦學校使用。
二是健全政府購買服務制度。把政府購買服務作為改進教育公共服務供給的重要方式，購買就讀學位、教育崗位、課程教材、科研成果、職業(yè)培訓、政策咨詢等教育服務。購買服務價格可以是“學費補貼＋生均經(jīng)費＋項目經(jīng)費＋獎勵”，至少不低于公辦學校生均辦學成本，保證民辦學校能夠“再生產(chǎn)”。
三是落實同等資助獎勵政策。各類民辦學校學生享受同級同類同等助學貸款、獎助學金等國家資助政策。設(shè)立民辦教育發(fā)展基金，依照國家法律法規(guī)和基金會章程規(guī)定，多渠道籌措資金，扶持民辦教育發(fā)展，獎勵貢獻突出的集體和個人。
四是完善捐資激勵政策。制定支持企業(yè)、個人、境外捐贈教育稅收政策。企業(yè)捐贈準予在年度利潤總額12%以內(nèi)扣除應納稅所得額，個人捐贈扣除個人所得稅，境外捐贈減免進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。表彰和宣傳捐資教育貢獻突出的集體和個人。
五是落實稅收優(yōu)惠政策。民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策，免征營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、企業(yè)所得稅。
六是創(chuàng)新投融資機制。鼓勵政府擔保貸款，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)適合民辦學校融資產(chǎn)品。允許民辦學校以校產(chǎn)抵押貸款用于學校發(fā)展，探索辦理民辦學校學費等收費權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務，鼓勵非銀行金融機構(gòu)通過信托、融資租賃等方式支持民辦教育發(fā)展，營利性民辦教育機構(gòu)可以通過資金市場募集發(fā)展資金。
七是實行用地優(yōu)惠政策。民辦學校建設(shè)用地享有與公辦學校同等政策，按劃撥方式供應土地，或按協(xié)議方式供地。減免民辦學校土地管理行政事業(yè)性收費。
第五，保障民辦學校辦學自主權(quán)。擴大民辦普通高校和中職學校專業(yè)設(shè)置權(quán)，鼓勵根據(jù)國家戰(zhàn)略和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，自主設(shè)置調(diào)整學科專業(yè)。民辦中小學校在完成國家規(guī)定課程前提下，可自主開展教育教學活動。
支持民辦學校參與招生考試制度改革，面向社會自主招生。民辦高?？勺灾鬟x擇招生批次，民辦高職學?？稍诤硕ǖ霓k學規(guī)模內(nèi)自主確定招生范圍和年度招生計劃。鼓勵民辦學校進行義務教育和職業(yè)教育“9＋3”或“9＋5”、中高職和本科“3＋2”或“5＋2”銜接模式創(chuàng)新實踐，探索9年或12年一貫制基礎(chǔ)教育銜接模式。
放開或適度放開民校收費定價自主權(quán)，堅持優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公開透明原則，按照非營利性和營利性分類管理收費。保障民辦學歷教育靈活應對市場變化，根據(jù)辦學水平、成本自行核算制定收費項目、標準和退費辦法。鼓勵開發(fā)適應市場需要的教育服務項目，提高承接政府購買服務能力。鼓勵社會資本投資民辦教育。
取消民辦學校年檢制度。民辦學校年檢制度加重了學校負擔，實際上是變相的行政許可，易發(fā)權(quán)力尋租。
第六，保障民辦學校教師權(quán)益。保障民辦學校教師在人才引進、資格認定、職務評聘、培養(yǎng)培訓、評優(yōu)表彰、科研項目申報與經(jīng)費支持、政府資助、社會優(yōu)待、醫(yī)療保險、住房公積金、社會保障、社會交流等方面享有與公辦教師同等權(quán)利。建立健全民辦教師注冊制度、人事代理制度，將注冊民辦教師與公辦教師納入統(tǒng)一人事管理和教師隊伍建設(shè)整體規(guī)劃、培訓計劃。采取多種方式鼓勵各類高層次人才到民辦學校任職任教，幫助民辦學校建立穩(wěn)定的高素質(zhì)職業(yè)化教師隊伍。破解養(yǎng)老保險、住房公積金、社會保障雙軌制，完善政府、學校、個人合理分擔的社會保障機制，保障民辦教師退休后享有與公辦教師同等待遇。民校應為教職工足額繳納社會保險費和住房公積金，公共財政對民辦教師個人繳納養(yǎng)老保險費用部分予以一定比例補貼。探索完善民辦教師跨區(qū)域社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)和戶籍遷移等政策，探索建立公辦、民辦教師交流制度。落實民辦教師對學校管理的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，完善申訴處理機制，保障教師合法權(quán)益。
修改行業(yè)政策法律，加強政策法律統(tǒng)一權(quán)威。關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育的政策和《中華人民共和國民辦教育法》出臺后，各級政府有關(guān)部門要堅決執(zhí)行，及時清理、修改與之相抵觸的國土、住建、稅務、金融等行業(yè)政策法律條款，切實體現(xiàn)國家對民辦教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、管理指導的意志和權(quán)威。
將《擔保法》第九條“學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體不得為保證人”，修改為“學校學生宿舍、食堂、超市、校辦經(jīng)營實體等后勤資產(chǎn)符合融資抵押擔保條件的，商業(yè)銀行可抵押”。《擔保法》是20年前制定的，沒有區(qū)分公立、私立學校，沒有將教學用與經(jīng)營實體用建筑物性質(zhì)區(qū)別開來，阻礙了投融資，降低了資產(chǎn)使用效益?！洞龠M法實施條例》也應增加相應條款，允許民辦學校將教育設(shè)施以外的土地使用權(quán)和資產(chǎn)作抵押貸款。
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