戶籍制度改革一直在進(jìn)行
新中國(guó)成立初期，為了減少城鎮(zhèn)的人口壓力和就業(yè)壓力，保障城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家開始限制農(nóng)民盲目流入城鎮(zhèn)。1958年1月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍，標(biāo)志著我國(guó)戶籍管理制度的正式建立。此后，為了社會(huì)治理和公共服務(wù)資源分配的方便，教育、醫(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、住房保障、計(jì)劃生育、土地供給等一系列的公共資源分配和管理都以戶籍作為標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。在這個(gè)意義上，戶籍制度其實(shí)是一個(gè)制度體系，它是以戶口登記制度為核心以及依附戶籍之上的一套社會(huì)治理和公共服務(wù)資源分配的制度系統(tǒng)?？陀^地說(shuō)，戶籍制度在特定歷史時(shí)期的積極作用是不言而喻的，但同時(shí)也使公民在城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的遷徙自由受到一定的限制，并進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
改革開放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，戶籍制度的靜態(tài)管控模式與勞動(dòng)力等資源的自由流動(dòng)之間的矛盾和沖突越來(lái)越突出。為此，國(guó)家逐步對(duì)以《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為標(biāo)志的限制人口自由流動(dòng)政策進(jìn)行了改革。1984年，中共中央一號(hào)文件（即《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》）允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服裝業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶；繼而在
上述政策措施的陸續(xù)出臺(tái)表明，各級(jí)政府其實(shí)一直在推進(jìn)戶籍制度改革。但 “冰凍三尺、非一日之寒”，戶籍制度改革并非短時(shí)間就可以完成。例如，在一些地方，農(nóng)民雖然有了和城里人一樣的“居民戶口”，但是城鄉(xiāng)居民戶口背后的子女入學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)治理方面的差異并沒(méi)有完全消除，甚至一些地方的戶口本雖然已經(jīng)統(tǒng)一，但在電腦系統(tǒng)的后臺(tái)依然有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的注腳。因此，戶籍制度改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的，不研究解決好相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題，不破除各種壁壘，戶籍管理制度改革將難以全面穩(wěn)步推進(jìn)。盡管當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)戶籍制度改革的思路和方向已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，即剝離戶口所附帶的社會(huì)公共福利，降低戶口的含金量，還原戶籍人口登記的人口管理功能；但如果不以戶口作為公共服務(wù)和社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)，我們又能否找到新的標(biāo)準(zhǔn)？對(duì)此，我們認(rèn)為，只有兩條出路：一是加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，讓包括城鄉(xiāng)居民在內(nèi)的所有人群享受大致均等的基本公共服務(wù)，從而使戶口除了人口登記之外沒(méi)有其他意義；二是找到其他替代標(biāo)準(zhǔn)，例如廣東省中山市率先在全國(guó)進(jìn)行流動(dòng)人口積分制管理改革，通過(guò)積分尋找一套新的標(biāo)準(zhǔn)作為流動(dòng)人口享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和入戶的根據(jù)，為解除附加在戶籍制度上的公共服務(wù)和社會(huì)福利提供了一種全新的、務(wù)實(shí)的探索。
新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是改革戶籍制度
世界各國(guó)在走向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的過(guò)程中，總是伴隨著大量的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動(dòng)力向現(xiàn)代工業(yè)部門的轉(zhuǎn)移。我國(guó)同樣如此。改革開放以來(lái)，隨著戶籍管制的放松，人口流動(dòng)明顯加快。人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9％上升到2013年的53.7%，2013年末，中國(guó)“人戶分離人口”達(dá)到了2.89億人，其中流動(dòng)人口為2.45億人?？梢灶A(yù)計(jì)，未來(lái)大規(guī)模人口流動(dòng)的現(xiàn)象還將長(zhǎng)期存在。 傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化最大的問(wèn)題就是排斥新城鎮(zhèn)人口，發(fā)展的成果沒(méi)有為全體人民共享。新城鎮(zhèn)人口主要包括“村改居”的本地農(nóng)民和外來(lái)遷入的農(nóng)民工，這些人雖然在統(tǒng)計(jì)上被計(jì)入城鎮(zhèn)人口，但是被排除在城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系之外，難以分享現(xiàn)代城鎮(zhèn)文明成果，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鎮(zhèn)化，處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。例如，2013年年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，但戶籍城鎮(zhèn)化率僅為35.7%左右，兩者之間的差距恰恰就是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化沒(méi)有以人為本的體現(xiàn)。
城鎮(zhèn)發(fā)展的本質(zhì)和方向就是讓生活更美好，必須重視人在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的本體地位，從以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以改善民生為導(dǎo)向，把全體人民共享改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果作為新型城鎮(zhèn)化的核心目標(biāo)。中共十八大提出，要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的根本區(qū)別在于以人為核心。
分類推進(jìn)三個(gè)“1億人”落戶城鎮(zhèn)
解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。要糾正各級(jí)政府尤其是地方政府把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口視為“政府負(fù)擔(dān)”的思想，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要是青壯年勞動(dòng)力，他們?yōu)楫?dāng)?shù)爻擎?zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，是寶貴的“地方財(cái)富”，但長(zhǎng)期以來(lái)各地對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“經(jīng)濟(jì)上接納、社會(huì)上排斥”，歡迎他們來(lái)打工，不愿意為其提供公共服務(wù)。未來(lái)一方面要讓符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口入戶城鎮(zhèn)，落地生根，變成真正的城鎮(zhèn)居民，享受與本地城鎮(zhèn)人口同等的公共服務(wù)待遇，實(shí)現(xiàn)地理空間轉(zhuǎn)變（從農(nóng)村到城鎮(zhèn)）、職業(yè)轉(zhuǎn)變（從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)行業(yè)）和身份轉(zhuǎn)變（從農(nóng)民身份向市民身份）“三轉(zhuǎn)變”協(xié)同推進(jìn)；另一方面，即使1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，仍然還有很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能落戶城鎮(zhèn)，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果，2013年全國(guó)農(nóng)民工總量2.69億人，假設(shè)1億人入戶城鎮(zhèn)，還有1.69億人不能入戶。對(duì)于這部分人，要通過(guò)加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，強(qiáng)化中央財(cái)政的支持，建立基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)人口無(wú)論流動(dòng)到國(guó)內(nèi)任何地方，都可以享受到作為“國(guó)民待遇”的基本公共服務(wù)。
解決約1億人口的城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造。要對(duì)符合城鎮(zhèn)社區(qū)建制標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村進(jìn)行“村改居”，即把村委會(huì)改成居委會(huì)，同時(shí)按照城鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行社會(huì)治理和公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性過(guò)渡，堅(jiān)決防止只換牌子不換實(shí)質(zhì)的現(xiàn)象產(chǎn)生。目前很多地方在城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造方面往往只是覬覦農(nóng)民的土地，通過(guò)城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造將農(nóng)民變成城鎮(zhèn)居民，實(shí)現(xiàn)了戶籍身份轉(zhuǎn)變，順利地把農(nóng)民的土地拿過(guò)來(lái)，但是公共服務(wù)和社會(huì)治理仍然是按照農(nóng)村的一套執(zhí)行，長(zhǎng)期“換湯不換藥”。因此，今后的重點(diǎn)是要深化公共服務(wù)供給體制改革，改變城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給二元格局，逐步將“村改居”社區(qū)公共服務(wù)供給納入政府公共財(cái)政的覆蓋范圍。要增強(qiáng)居民參與城鎮(zhèn)社會(huì)分工能力，加快“村改居”社區(qū)居民就業(yè)方式從非農(nóng)就業(yè)向城鎮(zhèn)就業(yè)的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)“村改居”居民改變就業(yè)觀念，弘揚(yáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)精神，營(yíng)造就業(yè)光榮、創(chuàng)業(yè)偉大的良好氛圍，完善公共就業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，把本地居民培育成為與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的勞動(dòng)者和專業(yè)技術(shù)人才，對(duì)經(jīng)培訓(xùn)后成功進(jìn)入當(dāng)?shù)仄髽I(yè)就業(yè)的“村改居”居民進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或社保繳費(fèi)補(bǔ)貼。要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，解決“村改居”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、土地、計(jì)劃生育等方面的實(shí)際問(wèn)題，最大限度維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，增強(qiáng)城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造的積極性。例如，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革，并對(duì)集體經(jīng)濟(jì)享有完備產(chǎn)權(quán)，防止城中村改造中集體資產(chǎn)流失。
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