“鄰避效應(yīng)”及其現(xiàn)象的客觀性和必然性來源于三個因素：第一，城市化進程持續(xù)加速，城市尤其是中心城市成為人口遷移的目的地，人口機械增長；第二，城市人口規(guī)模擴張以及城市空間邊界成長加速，需要大量公共基礎(chǔ)設(shè)施進行支撐，其中鄰避設(shè)施的巨量供給必不可缺；第三，只要趨利避害的理性人假設(shè)依然有效，保護自我不受鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的動機就會愈加強烈，使得城市鄰避效應(yīng)永恒存在。然而，鄰避效應(yīng)的客觀存在卻并非是鄰避矛盾或鄰避沖突的充分必要條件。真正養(yǎng)癰遺患，釀成鄰避沖突大患的癥結(jié)在于針對鄰避困境的城市治理失靈。
以鄰避矛盾日益尖銳、抵制運動聲勢日益加劇的我國內(nèi)地為例，2007年以來，先后爆發(fā)較大規(guī)模鄰避沖突的城市包括北京、廈門、上海、吳江、番禺、大連、什邡、啟東、茂名、余杭等。引發(fā)沖突的鄰避設(shè)施對象主要是可能對城市環(huán)境和居民身心健康造成潛在負(fù)面影響的PX項目、垃圾焚燒廠、磁懸浮軌道選址、餐廚垃圾處理站、鉬銅冶煉、污水排放管道等。更加令人擔(dān)憂的是，在很短的時期內(nèi)，我國城市鄰避沖突形式便由受影響群體的聯(lián)合簽名反對、散發(fā)傳單、短信私議、集體討論等非暴力反抗迅速激化為集會游行的街頭運動，甚至爆發(fā)較大規(guī)模直接沖突的暴力反抗模式。如2012年7月2日四川什邡的“鉬銅事件”演化為游行、示威并沖擊黨政機關(guān)，最終導(dǎo)致警民沖突；2012年7月28日江蘇啟東的反對污水排海工程事件，最終以市民占據(jù)市委市政府辦公大樓、損壞辦公物品和車輛、警民對峙收場，場面觸目驚心。
其實，由鄰避設(shè)施選址引發(fā)的社會沖突在世界范圍內(nèi)廣泛存在，即使是西方發(fā)達國家也不乏其例，可以說鄰避沖突是一個國際共性問題。而我國鄰避沖突的引發(fā)，筆者認(rèn)為，大致有四個方面的直接原因：第一，長期以來，在我國城市公共服務(wù)設(shè)施空間布局的選址分析工具和評價標(biāo)準(zhǔn)上，交通可達性和設(shè)施建設(shè)運行成本占據(jù)著核心位置，鄰避設(shè)施區(qū)位選址準(zhǔn)則、算法和模型均是基于地理計算的。相應(yīng)的，選址工具體系中缺少城市公平和環(huán)境正義理念，遑論對收入水平較低、居住地選擇十分有限的社會低層人群，以及易受鄰避設(shè)施損害的特定弱勢群體給予特殊的人文關(guān)懷。第二，我國現(xiàn)行城市規(guī)劃中的公眾參與機制與法制保障體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，城市發(fā)展的利益相關(guān)者缺少組建專業(yè)群體組織的途徑，無法借助集體行動的邏輯來參與城市鄰避設(shè)施選址與開發(fā)規(guī)劃的編制討論。而由于行政復(fù)議、法制保障和社會監(jiān)督的居民自我保護管道堵塞，權(quán)益維護的水平反而要取決于“暴力宣示”的程度，由此逆向激勵受鄰避設(shè)施損害的弱勢群體不斷升級其抵制強度。第三，在缺乏制度保護的背景下，作為規(guī)劃供給者的政府與作為規(guī)劃消費者的普通城市居民之間權(quán)責(zé)不對稱，在面對因鄰避效應(yīng)而遭受經(jīng)濟、精神和身心健康損失的城市居民時，政府事實上不必支付補償成本，由此更加重了受損市民暴力抗法的決心。第四，在我國，因鄰避效應(yīng)引發(fā)的“環(huán)境群體性事件”、“環(huán)境抗?fàn)?rdquo;的解決模式已經(jīng)陷入一種路徑依賴：政府單方?jīng)Q策—民意抵制—雙方博弈—互不讓步—爆發(fā)群體性事件—項目取消或遷建。該模式將引導(dǎo)受損者走向激烈對抗的方向，更不利于鄰避效應(yīng)的緩解。
綜上，城市治理機制失靈，基于“權(quán)力－民意－利益”三位一體的城市鄰避效應(yīng)的科學(xué)決策機制、民主參與機制和經(jīng)濟利益補償機制無法有機統(tǒng)合，是導(dǎo)致我國鄰避沖突不斷升級的根本原因。換個角度看，現(xiàn)階段我國城市治理機制失靈是因為沒有解決好兩個具體問題：一是“誰的城市”，二是“誰做主”。“人民城市人民建，人民城市人們管”是社會主義國家城市發(fā)展中需長期恪守的基本理念。地方政府一直承擔(dān)著城市基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的直接供給者角色，城市也因此被鐫刻上“人民城市”的烙印。相應(yīng)的，城市政府成為公權(quán)力的代表，同時兼具了城市發(fā)展委托人和代理人的雙重身份。這種制度框架事實上形成了我國城市的集體所有權(quán)和城市發(fā)展管理權(quán)主體虛置的現(xiàn)狀。在城市建設(shè)和城市管理體制轉(zhuǎn)型期間，這種委托人—代理人的身份混同必然造成我國城市發(fā)展主客體界限模糊的格局。一方面，地方政府職能轉(zhuǎn)型滯后；另一方面，地方政府再也不能借助投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和提供基本公共服務(wù)的途徑來直接滿足城市經(jīng)濟快速發(fā)展的各類需要，由此必然引爆城市社會問題。鄰避設(shè)施建設(shè)選址引發(fā)的城市鄰避困境只是沖突的具體表現(xiàn)之一。需要說明的是，地方政府職能轉(zhuǎn)型滯后和委托人—代理人身份混同，僅是造成鄰避沖突的直接因素。除此之外，傳統(tǒng)的城市功能分區(qū)規(guī)劃模式、地方財政對土地財政的強烈依賴等，也是導(dǎo)致鄰避沖突愈演愈烈的重要因素。
作為“所有人都認(rèn)為其是必要的，但所有人都不希望其被修建在自己身邊”的一類重要的外部性公共品，鄰避設(shè)施的選址建設(shè)將現(xiàn)代城市的發(fā)展規(guī)劃帶入一個兩難的境地。鄰避設(shè)施是必需品，現(xiàn)代城市永遠(yuǎn)無法回避化解鄰避效應(yīng)這個兩難困境。因此，切實有效地化解鄰避沖突，遠(yuǎn)比僅在理論上理解鄰避沖突的危害更為重要。盡管困難重重，但國際上成功抑制鄰避沖突隱患，消除鄰避效應(yīng)的經(jīng)典案例俯拾皆是。擇其精要歸納如下：
第一，完善規(guī)劃體系?，F(xiàn)代城市的規(guī)劃是一個部門職能開放、專業(yè)技術(shù)復(fù)雜、運作體系嚴(yán)密的有機系統(tǒng)。通常，現(xiàn)代城市規(guī)劃的組織結(jié)構(gòu)大致包括三個層次：一是主要用于明確城市與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)與性質(zhì)的，覆蓋范圍廣泛的概念規(guī)劃；二是制定土地用途、區(qū)劃管制、開發(fā)強度，以及設(shè)施建設(shè)的總體規(guī)劃；三是指導(dǎo)性規(guī)劃，主要是為實現(xiàn)概念規(guī)劃和總體規(guī)劃所制定的具體執(zhí)行方案。西方國家大體形成了以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，地方法規(guī)和區(qū)劃法規(guī)為依托，城市綜合規(guī)劃為具體執(zhí)行手段的現(xiàn)代城市規(guī)劃治理體系。由此可見，程序合規(guī)、組織結(jié)構(gòu)完善、層次合理是科學(xué)制定城市鄰避設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、妥善化解矛盾、合理指導(dǎo)城市功能布局和開發(fā)建設(shè)的重要前提。
第二，維護立法基礎(chǔ)。早在1973年，美國俄勒岡州就要求設(shè)立公眾參與咨詢委員會，規(guī)定市政當(dāng)局規(guī)劃過程中必須具備鼓勵公眾盡早和持續(xù)參與的條款和方案。在各州紛紛仿效俄勒岡州立法的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府不斷完善污染防治和環(huán)境治理的法律體系和法案支持。其中，公民訴訟制度發(fā)揮了重要的制衡作用，美國城市公民獲得了直接起訴污染者的原告資格。此外，為增強對城市土地開發(fā)控制手段的有效性，大多數(shù)西方國家以法律條文的形式，將區(qū)劃法規(guī)或者分區(qū)條例明確作為城市綜合規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ)。不同國家中，有關(guān)支持城市規(guī)劃的此類法律基礎(chǔ)文件還有《規(guī)劃法》、《土地使用管理法》、《都市更新條例》、《城市規(guī)劃授權(quán)法案》等，有力地提升了城市規(guī)劃的法律地位以及城市鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)方案的嚴(yán)肅性。
第三，保障公民參與。鼓勵信息公開，形成民主化的議政氛圍與廣泛參與的社會決策機制，是發(fā)達國家化解鄰避設(shè)施選址矛盾的不二法則。以在我國時常引起鄰避沖突的垃圾焚化或填埋場、廢棄物處理等鄰避設(shè)施為例，國際成功經(jīng)驗包括：認(rèn)真執(zhí)行鄰避設(shè)施選址的技術(shù)、環(huán)境和社會標(biāo)準(zhǔn)，突出環(huán)境適宜性原則；以當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)自愿接受為標(biāo)準(zhǔn)，在可選地區(qū)面向當(dāng)?shù)鼐用襁M行公開、自愿的征詢，或者進行綜合評估，并最終確定設(shè)施選址；在設(shè)施落戶地區(qū)組建聯(lián)絡(luò)委員會，負(fù)責(zé)與項目運營方進行聯(lián)絡(luò)，并對社區(qū)居民提供支持；在項目建設(shè)期和運營期，向社區(qū)居民提供設(shè)施的年度環(huán)境影響檢測結(jié)果報告，接受監(jiān)督，地區(qū)居民甚至有權(quán)前往鄰避設(shè)施進行直接參觀。
第四，確保經(jīng)濟補償。在發(fā)達國家處理鄰避沖突的案例中，很多成功的經(jīng)濟補償措施非常值得借鑒。例如，美國在處理鄰避沖突并對受損者進行補償時，方式靈活，手段多樣，既包括以現(xiàn)金直接補償，還包括支付津貼、就業(yè)雇傭、改善地區(qū)福利、完善受影響地區(qū)公共服務(wù)系統(tǒng)、降低財產(chǎn)稅等非現(xiàn)金補償手段。除了提供與美國類似的貨幣補償措施之外，有些國家和地區(qū)還創(chuàng)新性地開展了實物補償方式。例如，加拿大的鄰避設(shè)施運營商將修建社區(qū)體育設(shè)施甚至開設(shè)高爾夫培訓(xùn)課程等作為對周邊社區(qū)居民的賠償工具。中國臺灣地區(qū)在城市鄰避設(shè)施項目建設(shè)地區(qū)及其周邊加建餐廳、觀景設(shè)施、運動公園、游泳館等回饋性公共設(shè)施，以向受影響地區(qū)居民增加服務(wù)供給的途徑變相進行非貨幣補償，以有效緩解雙方的對立矛盾，并取得了非常好的社會效果。
盡管國情各異，地區(qū)有別，但殊途同歸。西方國家的疏解思路和經(jīng)驗措施，為我們提供了重要參照和借鑒。未來，我國解決鄰避矛盾的根本途徑是，盡快構(gòu)建負(fù)外部性鄰避設(shè)施建設(shè)的基本規(guī)律，并充分體現(xiàn)我國現(xiàn)有經(jīng)濟社會特點，以及不同地區(qū)、不同城市的情況差異。第一，堅決以國家相關(guān)法律和區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略作為宏觀發(fā)展指導(dǎo)，以地方法規(guī)、區(qū)劃原則和城市綜合規(guī)劃作為制約我國城市鄰避設(shè)施選址、規(guī)劃和建設(shè)的最主要手段。第二，最大限度地發(fā)動城市規(guī)劃的所有利益相關(guān)組織。一方面，形成溝通城市規(guī)劃職能部門與專家學(xué)者、企業(yè)單位、社會團體、城市居民、社會第三方等的“城市規(guī)劃社會決策咨詢委員會”等常設(shè)機構(gòu)；另一方面，就擬建設(shè)的城市鄰避設(shè)施的影響范圍，組建由該項目利害相關(guān)方代表組成的臨時機構(gòu)，一事一議地參與項目決策，以提高決策效率，減少可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的權(quán)責(zé)不對稱。第三，從技術(shù)角度上，將擬建設(shè)的鄰避設(shè)施在籌備、規(guī)劃、施工以及項目運營的全過程中可能衍生出的社會、經(jīng)濟、環(huán)境、健康等各類風(fēng)險，向全社會公開，廣泛商討，形成互諒互信的決策參與和社會監(jiān)督機制。第四，為改變公共政策的決策過程，提高居民的接受意愿，必須深入細(xì)致地了解社區(qū)居民的抗拒程度、承受范圍、認(rèn)知情況及經(jīng)濟補償要求等重要決策信息。第五，構(gòu)建社會第三方監(jiān)督，實行一包到底的一攬子技術(shù)保障措施，以及對鄰避設(shè)施的直接受損者提供綜合性、全方位的社會經(jīng)濟補償?shù)取?/p>
但是需要注意的是，為保障城市公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)的正常規(guī)劃與合理建設(shè)，要嚴(yán)格區(qū)分城市居民合理訴求與非法攪鬧、居民正當(dāng)維護權(quán)益與借機謀取不當(dāng)利益之間的差別，對故意破壞城市公共利益的惡意欺詐行為，應(yīng)依照相關(guān)法律嚴(yán)格執(zhí)法，依法給予回?fù)簟?/p>
（孫瑩煒系中國社會科學(xué)院歐洲研究所助理研究員，陸軍系北京大學(xué)城市與區(qū)域管理系教授）
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