從民生指數(shù)看環(huán)保領域的“兩個反差”
無可否認，在部分公眾和媒體的說法中，我國當前環(huán)保工作似乎并不盡如人意，甚至有人大代表公開表示：“當前環(huán)保部治理環(huán)境成效不顯著，民眾對環(huán)保工作十分不滿。”然而真實的情況到底怎樣呢？從2010年起，國務院發(fā)展研究中心就在中央財政專項資金的支持下開展了堪稱迄今該領域最全面的中國民生指數(shù)研究（前些年，這項研究的成果一直處于保密狀態(tài)）。這一研究包括客觀和主觀兩個部分。作為客觀指標之一的環(huán)境保護指標代表著環(huán)境質量的實際情況，它以住區(qū)環(huán)境狀況為主，包括空氣質量、垃圾處理情況、水質情況、城市綠化水平以及農村改水改廁等方面。主觀指標來自于5萬多個電話調查樣本和近1萬個入戶調查樣本，就環(huán)境保護方面而言，主要是由電話調查獲得的對環(huán)境質量和環(huán)境保護工作的滿意度，包括對目前居住地環(huán)境狀況的總體評價和對過去一年政府環(huán)保工作的感受兩方面。
具體對比全國各省份主客觀指標得分，我們發(fā)現(xiàn)東部發(fā)達地區(qū)的環(huán)境實際情況多好于公眾感覺，差距最大的是人均GDP最高的天津、北京、上海、廣東等地；西部欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)境實際情況則遜于公眾感覺。這種對比表明，經(jīng)濟發(fā)展水平較高、實際住區(qū)環(huán)境質量較好的省份，其公眾對環(huán)境質量關注度更高，要求也更高，因而容易對環(huán)境問題產生不滿；而實際環(huán)境質量一般的省份，其公眾對環(huán)境質量的負面感受卻并不明顯。
同時，環(huán)境質量日漸改善的地區(qū)，公眾對環(huán)境的評價卻往往沒有同步改善，例如上海市環(huán)境改善情況排名全國第二，但公眾主觀感受則排名第29位。這表明，公眾對環(huán)境質量改善的預期遠高于實際改善的進度，環(huán)境改善的任務和壓力都很重。
從分析中可以發(fā)現(xiàn)，在某些方面環(huán)保領域的“兩個反差”的確存在，但并沒有前述人大代表描述得那么嚴重，而像《穹頂之下》這樣被大眾高度關注的紀錄片，其反映的情況與實際調查結果之間也存在顯著的偏差。
“兩個反差”的成因
“兩個反差”的存在源于四方面原因。
第一，環(huán)?？陀^指標的變化印證了我們在“十一五”末期經(jīng)分析得出的結論——中國的環(huán)境質量變化趨勢是穩(wěn)中有升但改善緩慢，然而人民群眾對環(huán)境質量的需求在快速上升，正是這之間巨大的裂隙才直接導致了“兩個反差”。這說明我國環(huán)境問題對社會的影響已經(jīng)發(fā)生了重大變化：社會公眾由過去對環(huán)境問題知之甚少或無暇顧及，逐步轉變?yōu)槭株P注。正如《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》中提到的那樣，“人民群眾環(huán)境訴求不斷提高，突發(fā)環(huán)境事件的數(shù)量居高不下，環(huán)境問題已成為威脅人體健康、公共安全和社會穩(wěn)定的重要因素之一”。在經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，公眾對環(huán)境質量的要求越高，環(huán)境污染事件的高關注度易引發(fā)群體性事件，相關賠償成本和維穩(wěn)成本就比較高。這種情況下，環(huán)保工作不到位的影響很容易凸顯出來。
第二，環(huán)境質量絕非只與環(huán)保工作相關，更非環(huán)保部門所能控制。環(huán)境質量涉及方方面面，環(huán)保工作只是其中一個方面，對污染物的末端治理更是其中最為“遲到的、被動的、低效的”。政府于1973年提出的“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”32字環(huán)保工作方針，迄今仍被認為是最為科學有效的，其主要工作基本在環(huán)保部門職責以外，環(huán)保部門也難以協(xié)調相關部門，目前只能通過環(huán)境影響評價等制度起到前置協(xié)調作用。換言之，沒有各部門的合力，就沒有環(huán)境質量的改善。
第三，環(huán)保工作未抓住重點。目前，環(huán)保部門的主要目標是主要污染物總量減排，而與群眾感受和人體健康關系密切的污染物的分區(qū)域控制卻沒有上升為環(huán)保工作的重點。
第四，環(huán)境質量標準并不完善，難以全面反映群眾感受。例如，一些對群眾感受影響較大的污染物尚未納入監(jiān)測評價體系，一些污染物的閾值設置也不盡合理，且許多地方監(jiān)測能力有限，難以進行全面監(jiān)測。
環(huán)保工作改進之路
讓公眾感受到環(huán)境質量的改善，應當是全面建成小康社會題中應有之義。在制定“十三五”規(guī)劃等發(fā)展目標和環(huán)境保護指標時，理應慮及這一點。
從“兩個反差”的成因看，環(huán)保部門應首先進行工作調整。我國環(huán)保工作過去40余年的教訓之一就是：環(huán)保部門強調“物的管理”（污染物）而忽視“人的風險”（環(huán)境與人群健康風險），承擔諸多工作但并不對環(huán)境質量負責，這樣環(huán)保工作的難度就很大。而且，目前環(huán)保系統(tǒng)內部許多人對環(huán)境與健康風險認識有偏頗，認為應先有環(huán)境質量管理然后才有健康風險管理。實際上，最優(yōu)環(huán)境管理方式應該是二者的結合。舉例來說：產生健康風險的多數(shù)特征污染物并非隨處皆有，而是與特征污染源緊密關聯(lián)的。如有了印染廠，才可能有苯胺帶來的風險，那在印染廠周邊集中控制苯胺的風險即可。與對常規(guī)污染物的總量管理結合起來，就可以既抓全面工作、又管住局部健康風險。而泛泛地提改善環(huán)境質量，不僅費時費工，也沒有抓住重點。何況，目前的環(huán)境質量標準對于污染物均是按長期有效暴露界定的，從醫(yī)學角度看存在嚴重漏洞。如貴州省畢節(jié)市赫章縣的土壤鎘嚴重超標，但按環(huán)境衛(wèi)生標準（也是國標）卻不能被劃為鎘污染區(qū)，這是因為當?shù)氐闹饕魑锿炼埂⒂衩椎葘︽k的吸收效率偏低，土壤鎘與人群之間并沒有有效的暴露渠道。
綜上，我們對全面小康環(huán)保指標的設置及環(huán)保領域的“十三五”規(guī)劃提出以下三方面建議：
第一，要以公眾感受為指揮棒完善指標。對各級政府而言，在設置環(huán)保指標時，不僅要關注客觀污染水平的高低，同時也要關注公眾對環(huán)境質量及相關健康風險的感知方式和滿意程度，并用多種方式及時公開公眾關心的信息。
第二，應將人群健康風險納入指標體系。鑒于公眾主觀感知與客觀情況之間的差異，不能完全“跟著感覺走”，而要根據(jù)人群健康風險進行分區(qū)分級管理，使環(huán)保工作具有針對性。尤其對較難阻斷暴露渠道的污染物（如大氣污染物PM2.5），不僅相關工業(yè)污染源只能布置在遠離人群的區(qū)域，還應加強人群的健康教育和有針對性的體檢工作。
第三，將細化的各部門分工納入指標體系。環(huán)境質量改善涉及規(guī)劃、國土資源、環(huán)保、建設、水利、林業(yè)、衛(wèi)生、宣傳、教育等多個部門。如果僅僅對環(huán)保部門的減排工作績效、建設部門的污水和垃圾處理率、水利部門的農村改水率等工作任務實行過程考核，既難以快速提高環(huán)境質量，也難以形成齊抓共管環(huán)境的合力。所以，應在進行工作任務拆解后，利用環(huán)保指標對相關部門進行結果考核，督促有關部門重視環(huán)境質量改善，并主動實現(xiàn)部門間的協(xié)調。
（作者系國務院發(fā)展研究中心研究員）
京公網(wǎng)安備 11010102005941號