大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的必要性與緊迫性
截至2013年年底，我國60歲及以上的老年人口達到2.02億，其中失能、半失能老年人口約3750萬，80歲及以上高齡老年人口約2300萬，子女不在身邊或者無子女的空巢老人約1億人。目前，我國老年人口的平均余壽為19年，其中健康余壽只有9年，其余10年基本處于患病或失能、半失能狀態(tài)。這表明，我國對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展有著廣泛的、大規(guī)模的、持久的需求。但從現(xiàn)實來看，目前的養(yǎng)老服務(wù)又遠遠不能滿足這些需求：城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)普遍未得到發(fā)展，鄉(xiāng)村除了面向五保戶的敬老院外更缺乏起碼的服務(wù)設(shè)施；現(xiàn)有的養(yǎng)老機構(gòu)供給有限且結(jié)構(gòu)失衡。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年年底，全國能接收老年人入住的養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)約500萬張，而且50%以上的養(yǎng)老機構(gòu)只接收自理老人，在供給有限的條件下，民營養(yǎng)老院40%以上的床位卻存在空置現(xiàn)象。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重滯后與結(jié)構(gòu)失衡，帶來了多方面不良后果，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有其必要性與緊迫性。
大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，有利于改善老年人的生存狀況和生活質(zhì)量，有利于減輕家庭及子女巨大的經(jīng)濟和精神壓力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即使是拿著高額退休金的機關(guān)事業(yè)單位及退休人員（如離退休干部、退休教授及科技工作者等），也無法通過市場或社會機制來獲得必要的養(yǎng)老服務(wù)，伴隨年齡增長而來的是生活質(zhì)量持續(xù)下降。部分失能、半失能老年人的子女陷入既要工作又要照顧老年人的困境，整個家庭的生活質(zhì)量受到嚴(yán)重影響。因此，能否有效滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，已經(jīng)成為能否切實有效地保障與改善民生的關(guān)鍵所在。
大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，有利于發(fā)掘經(jīng)濟增長空間，有利于實現(xiàn)我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。近年來，受經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境壓力劇增等因素的影響，我國經(jīng)濟增長下行壓力倍增，從過去的持續(xù)高速增長轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在及未來的中速增長，而數(shù)以億計的老年人群體所需要的服務(wù)得不到滿足，意味著一個持續(xù)的、巨大的經(jīng)濟增長空間在閑置。例如，如果老年人每年人均購買相關(guān)服務(wù)的花費增長1000元，其產(chǎn)生的直接經(jīng)濟效益將達到2000多億元，這一產(chǎn)業(yè)鏈條所創(chuàng)造的經(jīng)濟價值將以萬億元計，它對國民經(jīng)濟增長的貢獻將是不可估量的。同時，因為普遍性養(yǎng)老金制度的建立與養(yǎng)老金水平的逐年增長，老年人群體不僅是一個有服務(wù)需求的龐大群體，也是一個消費能力不斷提升的龐大群體，持續(xù)不斷地滿足這個不斷壯大的群體的生活服務(wù)需求，即是開拓了巨大的經(jīng)濟增長空間。
大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，有利于開拓新增就業(yè)崗位領(lǐng)域，有利于優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)、提升就業(yè)質(zhì)量。就業(yè)是民生之本，也是支撐國民經(jīng)濟發(fā)展的基本要素。盡管我國勞動年齡人口已經(jīng)越過了峰值并逐年下降，局部地區(qū)與局部領(lǐng)域甚至出現(xiàn)了招工難的現(xiàn)象，但勞動力供給總量仍然很大，每年數(shù)百萬高校畢業(yè)生就業(yè)難就是一個嚴(yán)重的社會問題。況且伴隨第二、三產(chǎn)業(yè)的不斷升級，在一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了機器替代人工的現(xiàn)象，要真正解決好就業(yè)問題必須開拓新的就業(yè)空間。目前，第一產(chǎn)業(yè)的勞動力還在往非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)化，第二產(chǎn)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)中的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)則受到科技進步、產(chǎn)業(yè)升級與勞動生產(chǎn)率持續(xù)提升的影響，很難大規(guī)模消化新增勞動力，甚至還會逐步減少對勞動力的需求。與此形勢相反，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)所需要的人員數(shù)量卻在直線上升，且難以用機器替代。在一些發(fā)達國家，一個失能與半失能老人，平均需要0.5—1個勞動力照料；一些收養(yǎng)高齡老人、失能半失能老人的養(yǎng)老機構(gòu)甚至需要給每個老年人配備一名服務(wù)人員。據(jù)統(tǒng)計，全日本現(xiàn)有120萬名專業(yè)護理人員在養(yǎng)老機構(gòu)工作，而這支龐大的專業(yè)護理隊伍還不能完全滿足需要，日本政府因此制定了老年護理人才的培養(yǎng)計劃，目標(biāo)是到2025年時建立起250萬人的護理人員隊伍。相比之下，我國目前養(yǎng)老機構(gòu)的護理人員只有30多萬人，其中獲得職業(yè)資格證書的還不足10萬人，專業(yè)護理人才缺口巨大，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)的潛在空間巨大。如果以日本為參照系，即大多數(shù)老年人都由專業(yè)人員護理，我國養(yǎng)老服務(wù)所需的勞動力也應(yīng)當(dāng)以千萬計。不僅如此，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)以提供人工服務(wù)為主，需要相應(yīng)的專業(yè)技能，這對于優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)并提升就業(yè)質(zhì)量無疑是非常有益的。
綜上，對于已經(jīng)進入老齡化社會并快速走向縱深的我國而言，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，不僅是保障與改善民生的重要著力點，也是“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要方向和具有遠大發(fā)展前景的國民經(jīng)濟新增長點，同時還能創(chuàng)造數(shù)以千萬計的就業(yè)崗位。因此，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)值得引起政府高度重視，特別需要積極、理性地促使其得到大發(fā)展。
促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)大發(fā)展的政策建議
根據(jù)當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展所面臨的總體投入不足，結(jié)構(gòu)失衡和政策支持體系缺乏系統(tǒng)性、協(xié)同性等問題，以及實踐中出現(xiàn)的一些異化現(xiàn)象，特提出促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)大發(fā)展的若干政策建議。
將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)定位為民生經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，在“十三五”規(guī)劃中作為國家新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)來培育、發(fā)展。一方面，經(jīng)濟發(fā)展的最終目的是為了持續(xù)不斷地改善民生，將經(jīng)濟發(fā)展與保障和改善民生緊密地結(jié)合起來，應(yīng)當(dāng)成為我國未來經(jīng)濟發(fā)展的基本取向。在我國人口老齡化加速發(fā)展、老年人口規(guī)模不斷增大的背景下，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既是第三產(chǎn)業(yè)中潛在的主要拓展空間，也是解決老年人及其家庭成員后顧之憂、減輕青壯年勞動者巨大壓力的必由之路。因此，不能將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)簡單地視為老年人福利事業(yè)，更不能將其視為國民經(jīng)濟發(fā)展的負擔(dān)或負面因素，而應(yīng)當(dāng)將其視為民生經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)加以發(fā)展，在經(jīng)濟政策實踐中將保障和改善老年人的生活質(zhì)量、滿足老年人群體的服務(wù)需求貫穿到生產(chǎn)、分配、消費等經(jīng)濟運行的全過程之中。
另一方面，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)涉及養(yǎng)老房地產(chǎn)、養(yǎng)老金融、養(yǎng)老護理及居家服務(wù)、老年人用品等多個領(lǐng)域，是一個具有廣泛的發(fā)展空間、擁有巨大規(guī)模的消費群體、可以持久發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群，在國民經(jīng)濟由工業(yè)主導(dǎo)型逐漸向服務(wù)主導(dǎo)型演變的過程中，應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)來培育。建議在近年推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策基礎(chǔ)上，明確將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入國家“十三五”規(guī)劃，進行科學(xué)、合理的布局，并提供相應(yīng)的公共資源、服務(wù)設(shè)施、專業(yè)人才培養(yǎng)等支撐。
構(gòu)建綜合型的政策支持體系，協(xié)同推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)大發(fā)展。作為一個面向數(shù)億老年人提供服務(wù)的龐大產(chǎn)業(yè)集群，需要有完整的經(jīng)濟、社會政策支持。在經(jīng)濟政策支持方面，建議國家綜合考慮支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政政策、稅收政策、金融政策、土地政策及其他經(jīng)濟政策。當(dāng)前特別需要改變只注重財稅政策短期效應(yīng)、忽視養(yǎng)老金融政策以及忽略土地承載力的政策取向，應(yīng)高度重視養(yǎng)老金融政策的設(shè)置并發(fā)揮其長期作用，高度重視財稅政策的長期激勵功能，高度重視對閑置房屋及老年人住宅的改造工程等。只有明確上述經(jīng)濟政策并實現(xiàn)有效協(xié)同，才能真正全面發(fā)揮出促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟政策的正向功能，否則，其效果可能適得其反。
在社會政策支持方面，亟需建立長期護理保險制度，并將其納入社會保險體系，與醫(yī)療保險等制度有機結(jié)合；迫切需要調(diào)整社會工作教育與職業(yè)教育政策，興建技能型的社區(qū)學(xué)院，就近培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才，同時還應(yīng)當(dāng)以中長期的注冊志愿者制度取代當(dāng)前流行的運動式志愿服務(wù)活動，讓低齡、健康的老年人為高齡、失能半失能老年人提供服務(wù)，倡導(dǎo)無養(yǎng)老負擔(dān)的青壯年人為有需要的老年人提供志愿服務(wù)，這樣才能夠切實緩解養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中護理人員嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)象；應(yīng)高度重視研究、制定家庭政策，如以相應(yīng)的稅收減免措施來鼓勵子女與父母共同居住或就近購買房屋居住，鼓勵子女照料父母，建立針對照料高齡、失能半失能老人的家庭成員的補貼制度，等等。這些措施可以在減輕子女負擔(dān)的基礎(chǔ)上更好地維護我國家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)優(yōu)勢?？傊?，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需要一個完整的政策支持體系，在這個體系中，經(jīng)濟政策支持與社會政策支持同等重要，特別需要加以重視并做到有效協(xié)同。
優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，打造發(fā)達的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體系。對老年人而言，無障礙的環(huán)境，便利的生活照料服務(wù)以及相應(yīng)的衛(wèi)生、文化服務(wù)等都是生活必需，只有構(gòu)建發(fā)達的養(yǎng)老服務(wù)體系，才能滿足老年人的需要。在我國當(dāng)前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，以加工制造業(yè)為主的工業(yè)產(chǎn)能過剩，而整個服務(wù)業(yè)的產(chǎn)能卻相對不足。因此，需要采取的措施不是降低投資對經(jīng)濟增長的拉動作用，而是優(yōu)化投資的結(jié)構(gòu)，并通過投資的適度擴張來拉動剛需領(lǐng)域的快速發(fā)展，在這方面，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)無疑應(yīng)當(dāng)成為首要考慮的領(lǐng)域。建議加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的公共投入，包括老年津貼、正常增長的養(yǎng)老金、護理保險投入等，以增強老年人現(xiàn)實購買力，同時通過政府補貼或購買服務(wù)、財政貼息貸款、稅收減免等方式來刺激養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，充分利用公共資源撬動民間資本。持續(xù)擴大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及與之相關(guān)領(lǐng)域的投資，既是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的合理取向，更能同時實現(xiàn)滿足消費需求、帶動就業(yè)增長、促進社會公平等綜合效果。
進一步明確政府職責(zé)，切實解決好重點人群的需求問題。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)必須走社會化的發(fā)展道路，并發(fā)揮市場機制在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資源配置中的決定性作用，而社會機制、市場機制作用的發(fā)揮需要以政府明確責(zé)任邊界并盡職盡責(zé)為條件。在現(xiàn)行政策框架下，政府還需要努力做好如下工作：
一是做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的科學(xué)規(guī)劃與合理布局。應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)真正作為影響長遠的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)來對待，縣級以上政府應(yīng)當(dāng)制定綜合性的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中長期產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有針對當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)設(shè)施（如養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點等）建設(shè)的合理布局藍圖。
二是提供長期穩(wěn)定的政策支持。政策支持體系既要完整化，又要長期穩(wěn)定化，這不僅是為老年人提供穩(wěn)定預(yù)期的需要，也是持續(xù)有效地調(diào)動社會資源與市場資源參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的需要。
三是引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)立足社區(qū)發(fā)展。即政府的政策導(dǎo)向、公共投入都應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)市場資源與社會資源投向社區(qū)，就近為老年人提供服務(wù)，避免現(xiàn)實中已經(jīng)普遍存在的以機構(gòu)養(yǎng)老為主要取向，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機構(gòu)一床難求而民辦養(yǎng)老機構(gòu)床位大量閑置的錯位現(xiàn)象。
四是切實解決好重點人群的需求問題。政府養(yǎng)老服務(wù)政策的重點目標(biāo)指向應(yīng)當(dāng)是失能、半失能老人和80歲以上的高齡老人，這些老年人是整個老年人群體中最需要服務(wù)的人群，為此，建議調(diào)整現(xiàn)行五保政策及相關(guān)福利政策，確保公共資源向重點人群集中，并帶動更多的市場資源與社會資源投向重點人群。
從現(xiàn)實情況出發(fā)，分層、分類推進政策?？紤]到我國經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，宜對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)分層、分類，并按照先易后難的原則分階段推進。一方面，與兒童不同，老年人因其職業(yè)、收入及身體狀況等不同情況又可分為不同的人群，養(yǎng)老服務(wù)必然要考慮不同老年人群體的需求。因此，養(yǎng)老服務(wù)供給可以分為兩類：第一類是基礎(chǔ)性服務(wù)，宜立足居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老，以突出福利為主，為生活困難、失能或半失能的老年人提供生活、醫(yī)療和入住養(yǎng)老機構(gòu)等大眾化服務(wù)；第二類是選擇性服務(wù)，以突出市場化為主，為老年人提供協(xié)助性、咨詢性、專業(yè)性等較高層次的服務(wù)。另一方面，在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策支持上，宜突出合理的政策取向，如對利用閑置房屋興建養(yǎng)老設(shè)施的應(yīng)當(dāng)給予更加有力的支持，對市場化的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投資行為應(yīng)當(dāng)強調(diào)長期金融政策支持，對面向失能、半失能及高齡老年人的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施加大政府投入，等等。唯有政策導(dǎo)向明確、重點突出，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展才不會迷失方向，才可能在同樣投入的條件下取得較高的社會、經(jīng)濟效益。
（作者系北京師范大學(xué)中國社會管理研究院研究員）
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