編者按：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，中共十八屆四中全會首次將“良法善治”寫入了決議，繪就全面推進依法治國的宏偉藍圖，而“良法善治”也成為推進社會治理現(xiàn)代化、建設(shè)社會主義法治國家的重要路徑。在全國政協(xié)十二屆三次會議期間，群言雜志社特邀請部分政協(xié)委員以“依法治國與社會治理”為題進行座談。座談會由民盟中央副主席溫思美主持。出席座談會的有（按姓氏筆畫為序）：

王東林 江西師范大學(xué)正大研究院院長

王學(xué)成 廣東省政府法制辦主任

邢吉華 遼寧省朝陽市檢察院副檢察長

朱家媛 四川省南充市副市長

劉曉莊 江西省政協(xié)副主席

孫南申 復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授、上海市人民政府參事

李成貴 北京市農(nóng)村工作委員會副主任

汪利民 安徽省高級人民法院副院長

趙振銑 四川省政協(xié)副主席

賈 楠 國家統(tǒng)計局副局長

黃利鳴 湖北省社會主義學(xué)院院長

溫思美：眾所周知，2014年10月中共十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對全面推進依法治國作出了部署。這是一個劃時代的文件。它全面分析了1949年以來我國在依法治國方面取得的成就，總結(jié)了經(jīng)驗教訓(xùn)，并針對我國法治建設(shè)中長期以來存在的諸多突出問題，提出了新思路、新舉措?！稕Q定》尤其指出，全面推進依法治國的總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。

法治是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，其實質(zhì)是限制權(quán)力，為權(quán)力劃定范圍和界限，使權(quán)力的行使不再任性，以此保障公民的權(quán)利和自由。法治精神是現(xiàn)代文明的重要基石，一個文明的社會必定是崇尚法治的社會。同時，我們也要認識到，法治國家建設(shè)需要一個過程，具有漸進性、持續(xù)性和階段性，如何在不同發(fā)展階段、不同條件下進行適當(dāng)?shù)恼哌x擇非常重要。

今天我們座談會的主題“依法治國與社會治理”就是一個很有意義的題目。因為依法治國最終就是要把我們的社會建設(shè)成為一個良治社會，在法律的框架內(nèi)建立一種新的社會治理模式。相信對于這個問題大家都有很多話要講，請各位暢所欲言，發(fā)表高見。

治理的視野和格局

李成貴：治理是現(xiàn)代政治文明中相對于管理或者統(tǒng)治而言的一個概念。統(tǒng)治是自上而下壓力型的權(quán)力運作，成本高且僵硬,內(nèi)部張力大,容易出現(xiàn)摩擦，可能發(fā)生極端事件，要不斷通過意識形態(tài)進行潤滑；而治理是政府、市場、社會等多元主體的平等契約關(guān)系，比較穩(wěn)定和緩和，富有彈性,也不用過多地依靠意識形態(tài)來降低成本。中共十八屆三中全會提出：全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。這是具有里程碑意義的偉大進步。

《文心雕龍》中說“思接千載,視通萬里”,就是要縱看歷史,橫看世界。構(gòu)建現(xiàn)代治理體系,必須要有這樣的視野和格局。我談三點建議:

首先要有開放包容的心態(tài)。要承認人類有共同的追求與愿景，對物質(zhì)富裕和精神自由的追求是人類的共性。否定了人類的共同價值,就無法有機地融入人類命運的共同體。但是,對這些價值的衡量,因國情和發(fā)展階段不同,并不存在普世標準。在這個意義上，我們完全可以向國外學(xué)習(xí)，兼收并蓄，博采眾長。慈禧當(dāng)年在《欽定憲法大綱》中曾說要“兼采列邦之良規(guī)”,但這并不是件容易的事，主要是因為后發(fā)優(yōu)勢與路徑依賴的深層矛盾。后發(fā)國家本來可以節(jié)約成本學(xué)習(xí)別國的先進經(jīng)驗，但由于有路徑依賴，反而會鎖定原有的傳統(tǒng)路徑。這就產(chǎn)生了尖銳的矛盾。清初的“歷法之爭”就是個生動的例子。19世紀人們就是否向國外學(xué)習(xí)爭論了大半個世紀，付出了沉重代價,原因也在這里。改革開放以來,中國特色社會主義事業(yè)取得了巨大成功,積累了豐富的經(jīng)驗,鑒往知來,既要堅持自信,也要以更加開放的姿態(tài),更加包容的心態(tài)，在政治、經(jīng)濟、科技諸方面“師夷之長”,實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

其次要以法節(jié)眾,以道和眾。西方國家有種說法,“宗教規(guī)范道德,法制規(guī)范行為”。社會治理有兩個重要的工具：一是正式的規(guī)則，也就是法制。早在2400多年前,雅典將軍伯里克利就在伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭陣亡將士的葬禮演講中提出了“公民在法律面前人人平等”的思想,18世紀法國啟蒙運動后,法治更為西方國家奉為圭臬,成為實踐常態(tài)。相比而言,我國歷史上法治傳統(tǒng)較為薄弱,法治意識淡薄。中共十八屆四中全會提出全面依法治國的戰(zhàn)略,開啟了現(xiàn)代國家建設(shè)的新篇章,必將為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供最為可靠的基礎(chǔ)和力量。另一個是非正式的規(guī)則，就是文化道德。中國傳統(tǒng)文化是獨特而龐雜的,有時莫衷一是。秦始皇焚書坑儒,漢武帝獨尊儒術(shù),毛澤東晚年又尊法批儒。佛教自東漢傳入我國后,有時興盛一時,如梁武帝蕭衍篤信佛教,幾次到寺里做和尚；有時又遭滅頂之災(zāi),如“三武一宗”大肆滅佛。佛教和道教,有時此消彼長,有時又同行并進(如武則天時)。我國文化傳統(tǒng)的核心和主流到底是什么,還需要深入研究。我覺得它基本屬于世俗層面,其底色打著深深的農(nóng)業(yè)—宗法社會烙印,缺乏神圣性。2014年2月，習(xí)總書記在中央黨校論述治理時,提出要實現(xiàn)傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展,這很鼓舞人,但也是一個難題。習(xí)總書記在2015年春節(jié)團拜會上強調(diào)家庭、家教、家風(fēng),我認為非常必要，也非常重要。社會主義核心價值觀的教化要從家庭開始,從小開始,以貼近百姓的文化話語體系來表述,淡化政治宣傳色彩。

最后要營造健康的社會心態(tài)。自然界里物競天擇,適者生存,如果把這樣的規(guī)則和邏輯運用到人類社會,那是庸俗和缺乏良知的。執(zhí)政理國,必須要有底層意識和底線思維,堅持走群眾路線,搞好民生事業(yè),讓人人享有平等的出彩機會。但也要警惕階級斗爭論調(diào)沉渣泛起的傾向。站在21世紀政治文明平臺上,任何改頭換面重新祭起“階級斗爭為綱”大旗的企圖,不僅與治理和依法治國完全南轅北轍,與歷史潮流背道而馳,而且也是對人性的公然挑戰(zhàn),注定徹底失敗。

社會治理要法治化

王學(xué)成：依法治國的總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。國家由社會構(gòu)成，所以“依法治國與社會治理”這個題目具有重要的現(xiàn)實意義，這也是當(dāng)下迫切需要從理論上加以廓清，并在實踐上認真規(guī)劃和推進的問題。就此談幾點粗淺的認識。

一是要盡快啟動社會組織法的起草制定工作。“社會組織”這個概念已經(jīng)用了很多年，它在現(xiàn)實生活中以各種形式存在，但至今我們還沒有關(guān)于社會組織登記、培育、管理和退出的一套系統(tǒng)的、完整的法律制度。對于什么是社會組織，仍然沒有明晰的定位。社會治理要靠成熟的社會組織進行自我治理、自我調(diào)控管理，從而發(fā)揮社會的自治功能。對此，我們應(yīng)該在政策設(shè)計時予以充分考慮。應(yīng)由全國人大常委會制定社會組織法，也就是社會組織的主體法，這是依法治國背景下對社會進行法治化治理的重要條件。沒有這一條，就無法充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用。

二是要加快建成法治政府步伐，為社會治理法治化奠定基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。依法行政是依法治國的關(guān)鍵之一。在法治政府和法治社會之間，法治政府的建成是法治社會得以建成的前提和基礎(chǔ)。因為在我國，政府是社會治理最常見、最重要的主體，它通過制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，為社會組織和社會成員提供行為規(guī)則，通過行政執(zhí)法、行政復(fù)議維護社會秩序、化解社會矛盾及保障個人權(quán)益；同時，政府的體系最完整，與人民群眾接觸最多也最廣泛。只有政府依法行政、依法辦事、誠實守信，才能真正樹立起憲法和法律權(quán)威，才能帶動社會組織和社會民眾人人守法、事事講法、恪守信用，營造法治文明的社會環(huán)境。所以，一個法治社會的形成，必將建立在法治政府的基礎(chǔ)之上。如果行政機關(guān)和行政執(zhí)法人員都知法犯法、違法亂紀，社會治理法治化就無從談起。

三是要切實落實有關(guān)司法改革措施，建成權(quán)威、公正、高效的司法體制和司法機關(guān)，為社會矛盾糾紛的定紛止爭提供最終的制度保障。司法是社會矛盾糾紛的最終調(diào)解器和最后防線?，F(xiàn)代社會幾乎所有矛盾糾紛不能通過行政或者社會的途徑解決時，最終都要由司法途徑進行審理和調(diào)整。司法在當(dāng)代社會的作用十分突出，承載著定紛止爭、平息矛盾、促進和諧的重要使命。而充分發(fā)揮司法的矛盾糾紛調(diào)處功能，正是社會治理法治化對司法的必然要求。所以要認真落實中共中央對司法改革的一系列重要部署，通過修改公務(wù)員法、法官法和檢察官法，把法官、檢察官從公務(wù)員序列剔除，單獨設(shè)定職務(wù)序列，抓緊落實制定改革的配套措施，賦予其真正符合司法規(guī)律和特點的職業(yè)保障，為社會治理的現(xiàn)代化和法治化保駕護航。

賈楠：依法治國，必須要有相應(yīng)的法律作為依據(jù)。有法可依，首先要重視法律法規(guī)的制定。我曾經(jīng)關(guān)注過美國佐治亞州的一個希望工程。當(dāng)時州長向州議會提出了一項提案，建議修正對彩票的禁令，開放彩票售賣，將彩票收入的全部利潤用于教育。經(jīng)過一年十個月的全州大辯論后，法案終于通過。但佐治亞州并沒有馬上開始賣彩票，而是在州長的主持下，先用九個月時間設(shè)立了三個獨立的彩票基金項目，建立和完善具體運作規(guī)章。所以當(dāng)?shù)谝粡埐势笔鄢鰰r，其背后的運作規(guī)則已經(jīng)非常完善和成熟。結(jié)果佐治亞州用了短短幾年就解決了50萬人的免費教育問題。我覺得這個案例可以給我們很多啟示。

溫思美：這就是一個成熟社會的治理模式。和我們總是把事情做完了再定規(guī)則不同，他們是做事之前先定規(guī)矩，雖然這樣看上去會影響效率，但只要事情開始運作，很快就能完成，而且失誤率會很低。

應(yīng)該消除“恐社癥”

王東林：“依法治國”從字面上看似乎強調(diào)的是按照法律執(zhí)政、行政，治理國家，實際上還可以理解為依法治理社會?？梢?，我們今天討論的問題，前端和后端有嚴密的關(guān)聯(lián)性。社會是關(guān)系的聚合。“國”是什么？在社會學(xué)里，國其實是“一方領(lǐng)土之社會”。因而治國就是治理和調(diào)節(jié)各種各樣的社會關(guān)系。依法治國和社會治理完全相通。如果我們簡單地將“依法治國”和“依法行政”劃等號，那就只看到了問題的一部分。政府官員固然要依法行政，民眾也需守法知法。法律是約束整個社會的。

長期以來，中國一竿子插到底的社會治理模式對我們影響至巨，形成了一種思維慣性和行為定勢。新中國成立后，我們的城市是單位體制，一管到底，遍及城市社會的每個角落；在農(nóng)村則是公社集體體制，同樣一管到底，遍及鄉(xiāng)村社會的每個角落。而且城鄉(xiāng)之間無法隨意流動，離開了這種體制，幾乎無法生存，政權(quán)更替期的中國城鄉(xiāng)社會很快從混亂走向有序。應(yīng)該說，這種社會治理模式在新中國成立后的一段時期內(nèi)非常有效。改革開放后，原有的體制被打破，整個社會高度開放并流動起來。新形勢下，我們沒有選擇用社會組織來結(jié)構(gòu)已經(jīng)脫離了單位和集體組織的國民，而是繼續(xù)按原有的思維方式和治理模式治理社會。政府必須直接面對一個個獨立的個體，管理的事務(wù)越來越多，機構(gòu)也越來越龐大。“大政府，小社會”就是這樣形成的。

多年來，我們基本上只憑借政權(quán)機構(gòu)實現(xiàn)對社會的治理，似乎并不知道在國家政權(quán)和公民之間需要有緩沖地帶。這個緩沖地帶就是社會組織，西方稱做“市民社會”。它相當(dāng)于國家或政治共同體內(nèi)的一種介于國家和個人之間的廣闊領(lǐng)域，由相對獨立的各種組織和團體構(gòu)成。它是國家權(quán)力體制外自發(fā)形成的一種自治社會，是衡量一個社會組織化、制度化的基本標志。在以往的理論和實踐上，我們基本沒有形成對社會組織的正確認識，甚至在一定程度上患有“恐社癥”，生怕民間組織多了，會和政府形成對抗。《決定》提出要善于運用“法治思維”和“法治方式”處理問題，這個觀念對我們進一步解放思想、突破桎梏意義重大。

社會組織首先必須依法申報成立，在法律許可的范圍內(nèi)開展活動，依照法律和組織章程自律自治，成員必須自愿遵守相關(guān)法律和章程才可以加入，違犯法律和章程將承擔(dān)相應(yīng)后果并被組織除名。如果我們建立起成熟的社會組織體系，法律就可以通過直接對各類社會組織進行約束實現(xiàn)對公民個體的制約，也就不需要投入龐大的財政經(jīng)費和人力直面“游擊性”的個體行為。

當(dāng)然，我們必須看到，社會組織必然代表一定階層或一定人群的權(quán)利，當(dāng)政府行為同社會組織的利益發(fā)生矛盾時，難免形成與政府的對抗。這并非壞事。首先，社會組織的依法成立會形成并加強對政府的監(jiān)督，從而倒逼政府扎實推進依憲施政和依法行政，提升管理智慧和治理能力，保護好各階層公民權(quán)益；其次，社會組織的依法成立，更有利于形成利益訴求的有序和理性表達，避免無序帶來的社會傷害。

所以，解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，真正認識社會組織對現(xiàn)代社會治理的重要作用，消除“恐社癥”，是實現(xiàn)依法治國和社會治理非常重要的一步。

那么，發(fā)展社會組織，構(gòu)建緩沖地帶，實現(xiàn)有效、和諧的社會管理，該如何做呢？首先要有法可依，全國人大應(yīng)加快對社會組織管理的相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善。其次要矯正已有社會組織的功能偏位。比如工青婦組織本來就是群眾性自治組織，不是官方機構(gòu)，更不是政府組織，可現(xiàn)在都偏離了自己的性質(zhì)和職責(zé)。又比如城市居委會同樣是群眾自治組織，現(xiàn)在卻越來越像個“隸屬于街道辦”的小政府機關(guān)了。再次，社會組織必須找準自身定位和價值?，F(xiàn)實中，我們不少社會組織為了獲取一定的“權(quán)威性”，不是從服務(wù)入手，而是千方百計地“裝扮”成官方機構(gòu)或“偽造”官方背景。這一點要有相應(yīng)的整頓。社會組織需要在心理上去行政化。最后要在全社會培植和普及法治文化，即養(yǎng)成法律思維和行為方式，形成法律化的生活方式與習(xí)慣。政府要改變簡單的強制化的管理模式，學(xué)會協(xié)商?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中特別提到要“探索開展社會組織協(xié)商”，體現(xiàn)了相應(yīng)的前瞻性。

全面依法治國要特別注重法治立信，讓人們對法律規(guī)則產(chǎn)生敬畏之心。“敬”是尊崇、依賴，“畏”是震懾、戒懼。為什么老百姓碰到事情就上訪？就因為他們習(xí)慣了既往的官治文化，不相信法治文化，沒有建立對法律的信心和敬畏之心，認為只要領(lǐng)導(dǎo)簽字發(fā)話，事情就可以解決。

我們要讓老百姓懂得打官司，相信打官司，習(xí)慣打官司。現(xiàn)階段特別要讓他們打得起官司，打得贏官司。必須讓政府輸?shù)粼撦數(shù)墓偎?，讓老百姓打贏該贏的官司。只有這樣才能立信，我們的法治社會也才能真正構(gòu)建起來，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化才能真正實現(xiàn)。

協(xié)商民主是善治良方

黃利鳴：“善治”是國家治理的理想狀態(tài)，是公共利益最大化的治理過程，其本質(zhì)特征就是政府與公民對社會政治事務(wù)的協(xié)同治理。實現(xiàn)“善治”必須依靠現(xiàn)代國家治理體系，通過民主和法治來實現(xiàn)，用理性引導(dǎo)多元、分歧、差異帶來的沖突，逐步形成共識；用法律和規(guī)則來規(guī)范人們的行為，構(gòu)建穩(wěn)定的社會秩序。

中國特色的“善治”必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，大力建設(shè)中國特色社會主義法治體系，充分發(fā)揮協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢。

中國特色的“善治”必然是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。

首先，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)中國特色“善治”的根本保證。

其次，建設(shè)中國特色社會主義法治體系是實現(xiàn)中國特色“善治”的首要基礎(chǔ)。我國的法治傳統(tǒng)、文化傳統(tǒng)、民族、宗教信仰以及經(jīng)濟發(fā)展水平的獨特性，決定了我們必然要建設(shè)具有中國特色的社會主義法治體系，要采取多元化法治的模式。因此，我們要克服西方“律法中心主義”法治觀的弊端，探索法治本土化和規(guī)律化，不僅要注重法律體系的建設(shè)，還要注重黨規(guī)黨紀、行政規(guī)章、宗教戒律、公共守則、倫理準則、村規(guī)民約等帶有“軟法”色彩的規(guī)則體系的建設(shè)。這些規(guī)則體系的建設(shè)也是國家治理體系的重要組成。

再次，發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢是實現(xiàn)中國特色“善治”的重要手段。社會主義協(xié)商民主，一方面是一種民主的規(guī)則和形式，在執(zhí)政黨、政府、社會機構(gòu)、公眾之間建立了有效的制度化溝通渠道，有利于最廣泛地動員和組織人民依法參與國家和社會事務(wù)管理，凝聚共識，踐行共識；另一方面是法律、規(guī)則科學(xué)形成的重要手段，有利于我國法治秩序的建立和依法治國的推進。法律體系的建成并不意味著所有矛盾和糾紛都得到完美的解決，法律不能涵蓋所有的社會規(guī)范，在國家治理的層面上存在著各種各樣的局限性，而且法律體系和規(guī)則體系的形成本身就是協(xié)商立法、協(xié)商共識的過程。協(xié)商民主的優(yōu)勢即在于此。

依法治國和社會主義協(xié)商民主的有序推進離不開公民法治意識的培養(yǎng)。

實施依法治國和發(fā)展社會主義協(xié)商民主首要貫徹的就是法治的精神。公民作為國家治理體系主體之一，其良好素質(zhì)及一定水準的品德和公共精神，乃是現(xiàn)代民主制度健康穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

一方面，全民守法是依法治國的基礎(chǔ)。我們要力爭實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，構(gòu)建法治的制度性基石，促使公民與公民之間、公民與政府之間建立理性信任與互動，讓人民認可、尊重法治秩序；要創(chuàng)造良好的法治文化氛圍，促使公民養(yǎng)成理性參與、自省自治的性格特征和遵紀守法的行為習(xí)慣，增強公民的公共責(zé)任感和現(xiàn)代法律觀念；要引導(dǎo)公民在自我約束和理性互動中自覺踐行法治的理性精神，自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。

另一方面，全民守法也是協(xié)商民主的保障。發(fā)展協(xié)商民主符合人民對公平正義的理性追求，同時也要求公民在參與各種協(xié)商時具備理性精神，具有規(guī)則意識、法治意識。公民應(yīng)通過各種制度化渠道合法、平等、有序、有效地參與國家和社會公共生活，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及自己切身利益的具體問題進行公開平等地協(xié)商，促進社會共識的達成，解決根本利益一致基礎(chǔ)上各種具體利益的矛盾沖突，從而實現(xiàn)個體法治意識和社會法治秩序的統(tǒng)一。

切實發(fā)揮村委會、居委會自治作用

汪利民：目前有兩個最基礎(chǔ)的社會組織是有法可依的，一個是“村民委員會”有《村民委員會組織法》，一個是“居民委員會”有《城市居民委員會組織法》，只是法律沒有得到很好的實施。就像王東林委員剛才講的，我們已經(jīng)習(xí)慣了一竿子插到底的社會治理模式，所以村委會、居委會沒有實現(xiàn)真正意義上的自治，缺乏權(quán)威性，老百姓也不信服它們。不論是依法治國還是社會治理，都有必要把這兩部涉及最基礎(chǔ)的社會組織的法律落到實處。

前兩年我曾走訪過一些鄉(xiāng)村，他們自發(fā)組成了老齡委或老年委管理村里的一些公共事務(wù)，成員都是村里有威望、有文化的鄉(xiāng)賢，效果優(yōu)于具有濃厚官方色彩的村委會。這就是一種鄉(xiāng)村治理模式。在城市，新的住宅小區(qū)都是由業(yè)主委員會自行管理的，居委會發(fā)揮作用有限。實踐證明，業(yè)主委員會通過委托與監(jiān)督物業(yè)公司實施管理，非常有效。其實從歷史上看，我國自古以來縣以下都是自治的。我們已經(jīng)以法律確定了基層自治制度，只是沒有得到落實。農(nóng)村老齡委、小區(qū)業(yè)主委員會可以發(fā)揮村委會、居委會發(fā)揮不了的作用，與它們是真正的自治組織有關(guān)，這是很好的基層自治樣本，需要我們?nèi)フ{(diào)查和研究，把這種模式融入村委會和居委會的自治管理中。政府應(yīng)該做到該管的管，不該管的一定要堅決放手。要知道，依法治國不是要嚴刑峻法，而是要給社會提供一種模式和規(guī)范，讓大家自覺遵守。只有人人都守法、尊法、用法，我們的國家才會穩(wěn)定，社會才會安寧。

賈楠：居委會和村委會實際上就是社會組織，但長期以來，我們幾乎把它們變成了政府組織，行政化了。居委會和村委會理應(yīng)回歸本位。與此同時我們也要防止社會組織的行政化傾向。我們可以對此做些調(diào)研。

要樹立“法無授權(quán)不可為”的思想

邢吉華：從問題導(dǎo)向思維來看，依法治國就是在治理方式上從人治到法治的轉(zhuǎn)變，但要完成這種轉(zhuǎn)變，最大的障礙就是目前政府部門和官員在決策時仍然采用人治思維。我們應(yīng)該如何改變這種狀況？

第一是從理念上，首先要厘清黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系。要避免兩個極端，一個是只談黨的領(lǐng)導(dǎo)而脫離法律，另一個是只強調(diào)遵守法律觀點而拋棄社會主義正確的政治方向。簡言之，就是要求黨政部門按照公權(quán)標準，有明文規(guī)定的權(quán)力可以行使，沒有規(guī)定的就不要行使，即“法無授權(quán)不可為”。政府部門和官員在做決策時要進行合法性審查，對于不合法不合規(guī)的項目一概不能上。其次在公民層面也存在法律意識淡薄的問題。中國人辦事都習(xí)慣于找人，按潛規(guī)則行事，這種人治文化不利于社會的法治化建設(shè)，應(yīng)從我們的思想中剔除出去。

第二是從法律動態(tài)上，主要要解決微觀層次立法的去部門化和去地方化。我們現(xiàn)在有很多法律的實施細則、規(guī)范都是由相關(guān)部門制定的，他們既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，所以在條文設(shè)計時往往更多考慮自身利益。要想落實依法治國，就要重新清理微觀層次的法規(guī)，弄清立法的主體究竟應(yīng)該是誰，決不能再以行政部門的意愿為標尺。

此外還有法律監(jiān)督的問題。現(xiàn)在有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象很普遍，關(guān)鍵是執(zhí)法監(jiān)督不到位，應(yīng)加強這一環(huán)節(jié)的有效監(jiān)督。

運用創(chuàng)新思維與科學(xué)方法解決社會治理問題

孫南申：依法治國和社會治理緊密相連。依法治國是整個社會治理的依據(jù)與原則，正所謂“沒有規(guī)矩不成方圓”，法律規(guī)定了社會主體所有行為的界限，主要解決社會沖突。而社會治理則是以法治為基礎(chǔ)，是更加具體、微觀的層面。面對矛盾頻發(fā)的社會現(xiàn)狀，除了依靠法治力量，還要善于運用社會治理的手段。

例如交通擁堵問題，政府現(xiàn)在出臺了很多規(guī)定，但都不夠理想。其實對于擁堵的治理應(yīng)該屬于社會治理的范疇，它是隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展、城市的不斷擴容而發(fā)生的新的社會矛盾，要用創(chuàng)新的思路與辦法來解決?，F(xiàn)在國內(nèi)外有些城市采取了推行汽車租賃運營的辦法，以提高單臺車輛的使用率，有效降低城市的汽車保有量。但隨之而來的道德風(fēng)險就不是法律條文可以解決的了。雖然租車人和租賃方有契約關(guān)系，但在車輛數(shù)目很少的情況下，維權(quán)成本會很高，而投入租賃運營的車輛數(shù)目劇增之后，維權(quán)成本就會下降。就像有些城市推行的公共自行車一樣，投放的車輛多了，反而車受損情況相應(yīng)少了。這就是一種經(jīng)濟上的社會學(xué)辦法。

此外，社會治理的手段還有很多，像解決科技創(chuàng)新的資金來源問題就涉及風(fēng)險投資管理的市場方法，又如社區(qū)矯正問題也與運用市場手段有關(guān)。所以，社會治理需要研究治理科學(xué)性、可行性、合理性和有效性。

再以巨災(zāi)保險為例，我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一，社會對突發(fā)性自然災(zāi)害保險的需求空間巨大，但我國保險業(yè)對自然災(zāi)害的保險賠付率卻極低，像汶川大地震，直接經(jīng)濟損失達8400多億元，所獲得的來自保險業(yè)的賠付還不到20億元。而在日本、美國等國家，災(zāi)后社會巨災(zāi)保險救助程度則達到40%以上。如果每次災(zāi)后都是由政府全盤埋單，那么長此以往，政府也會不堪重負。所以對于此類問題，我們還是應(yīng)該研究采用政府財政支持與社會市場保險相結(jié)合的方法來解決，而不是單純依靠行政手段。

用協(xié)商民主推進基層社會治理

趙振銑：目前有很多來自基層社會的矛盾，單靠法律已不足以解決，更多還是要靠社會治理。我們可以從《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）中得到一些啟發(fā)，用建設(shè)社會主義協(xié)商民主制度推進基層社會治理。

從歷史上看，只要建立暢通的溝通渠道，使得基層群眾、基層組織的政治經(jīng)濟訴求能夠得到充分反映和尊重，能夠調(diào)動他們的積極性，社會就會充滿活力。新中國成立后很長一段時間和改革開放初期都是如此。但隨著社會的多元化發(fā)展，面對各種社會組織和個人復(fù)雜多樣的訴求，計劃經(jīng)濟時代金字塔式的治理方式已經(jīng)無法適應(yīng)，加之現(xiàn)在黨政部門聯(lián)系群眾不夠，使得基層干部群眾的想法很難反映到相關(guān)政府管理層面，或者基層群眾自己商量解決，從而積累了大量社會矛盾。這個問題不是通過法治能夠解決的，還是要靠基層社會自治，這樣整個社會的運行成本也會相對比較低。所謂“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，要讓社會走向良治，走向和諧穩(wěn)定，最根本的還是要從基層社會的有序治理入手。

《意見》提出：“要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、行政村、社區(qū)、企事業(yè)單位的協(xié)商”，并“探索開展社會組織協(xié)商”；“要探索溝通方式，建立溝通渠道”。我覺得這個方向是完全正確的，如果我們能在這些方面加以推動，暢通溝通渠道，促進基層社會治理，將可以化解很多社會矛盾。特別值得我們思考的是對于新社會階層、新的經(jīng)濟組織來說，如何將他們納入有序的制度內(nèi)進行協(xié)商和溝通。

對法律要心存敬畏

朱家媛：依法治國首先要有法可依?，F(xiàn)在我們的法律體系仍然不健全，產(chǎn)生的很多社會問題都是因為缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定或部門來管理約束。比如非法集資，明明就是投資理財咨詢公司，卻大肆吸儲、攬儲，放高利貸，一旦資金鏈發(fā)生斷裂，就會引發(fā)一系列的社會問題，后果嚴重。但很多人被騙后卻不知道該去找哪個部門舉報。

溫思美：這反映了我們國家治理方面的問題，政府部門之間分工不合理，職責(zé)不明確。就拿非法集資來說，有人找銀監(jiān)會，銀監(jiān)會說不歸他們管；去找金融辦，金融辦說那公司是非金融機構(gòu)，也不管；找工商局，工商局說沒有規(guī)定不允許這類公司吸儲。那么到底該誰管？沒人管，導(dǎo)致市場很混亂。

朱家媛：所以我們一定要健全法律制度，起碼要在法律上對這類情況做出明確規(guī)定。要敬畏法律。依法治國就要依法執(zhí)政、依法行政。但一些地方官員，特別是主官無視法律，甚至設(shè)法把一些不合法不合規(guī)的事情按照自己的意愿變得“合法合規(guī)”。這一點很可怕。

要營造法治文化，引導(dǎo)老百姓遇事向法律尋求幫助。最明顯的就是醫(yī)患糾紛。目前處理醫(yī)患糾紛一般有醫(yī)患雙方協(xié)商、行政調(diào)解和司法裁決三種渠道，但患方往往不愿意進行司法鑒定，而是堅決要選擇“醫(yī)鬧”方式。他們寧愿通過上訪或堵路等干擾社會秩序的行為，迫使院方息事寧人，從而得到賠償。所以一定要引導(dǎo)百姓守法，遇事要依靠法律。

點燃誠信的明燈

劉曉莊：首先，我們要從邏輯關(guān)系的角度來看待“依法治國與社會治理”這個題目。依法治國與社會治理二者互為關(guān)聯(lián)，即通過依法治國來促進社會治理，通過社會治理來推進依法治國。促進社會治理的目的，就是要達到社會公正、社會誠信、社會有序。社會的細胞是人，要建立和諧社會，作為個體的每一個人必須要有誠信。誠信是法治國家建設(shè)的重要社會基礎(chǔ)，而法治建設(shè)則是社會誠信的有力保障。沒有誠信，就沒有對法律的信仰與崇尚；沒有法治，也就沒有對誠信的不斷延續(xù)與傳承。如果一個社會處于“民不畏法，奈何以法懼之”的狀態(tài)，可想而知，這種處于無序狀態(tài)的社會該是多么可怕?！妒酚?bull;商君列傳》曾記載了“商鞅立木”以明法的故事。以信明法，以法立信，商鞅正是以誠信作為法律實施的基本前提，成功地實現(xiàn)了他的變法政令。所以說，要建立法治社會，實現(xiàn)社會治理，達到社會有序，必先建設(shè)誠信社會。

誠信是契約的精神。法律是共同約定，誠信是共同遵守。只有公眾共同遵守，才有法律及其權(quán)威。如果人們不遵法、不守法，也就沒有規(guī)矩可言，社會當(dāng)然會一片混亂。比如我們當(dāng)下說得比較多的“互害型社會”，最簡單的例子就是賣“化學(xué)牛肉”的，很可能吃的就是毒大米；生產(chǎn)毒大米的喝下的也可能是工業(yè)酒精兌制的假酒……人人都覺得自己占了便宜，避免了被傷害，但事實上處在互害社會生態(tài)鏈中的每個人或許都逃不脫傷害和被傷害。

政府在法治建設(shè)中處于核心地位，應(yīng)該對這種情況的形成原因進行深層思考。干群之間互不信任，關(guān)系日益緊張，原因之一就在于對官民魚水關(guān)系的認識混淆。魚水關(guān)系源于老祖宗提出的水舟關(guān)系：君為舟，民為水，水能載舟亦能覆舟。延安時期，毛澤東同志對黨群之間的關(guān)系已經(jīng)闡述得非常清楚：黨是魚，人民群眾是水，水可以沒有魚，魚不能沒有水。但在新中國成立之后那段動蕩的歲月，這種邏輯關(guān)系曾一度被顛倒，分不清誰是魚兒誰是水，誰是瓜兒誰是秧。此后，一些官員因為有權(quán)而顯得非常任性，將自己凌駕于人民群眾之上，什么都是“我的”。結(jié)果，官風(fēng)、民風(fēng)、社會風(fēng)氣被搞壞了，干群關(guān)系越來越疏遠，政府失信每每可見，遑論依法辦事。人民群眾慢慢對政府失去了信任，人與人之間相互不講誠信，人們心中那盞誠信的神燈逐漸熄滅。傲慢的權(quán)力踐踏著神圣的規(guī)則，一個不講法治、不講誠信的社會于是出現(xiàn)。因此，建立法治中國，通過法治實現(xiàn)社會的治理，當(dāng)前最為緊要的事情就是點燃人們心中誠信那盞明亮的神燈。

要讓公民知道自己應(yīng)享有的權(quán)利

賈楠：剛才邢吉華委員提到黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系。我深有同感。長期以來，“紅頭文件大于法”的思想根深蒂固，做任何事都是按照政策而不是法律。所以要依法治國首先就要改變傳統(tǒng)的思維定勢和陳腐的人治觀念。要堅決克服以權(quán)代法的隨意性。

要明確政府的職能。政府在依法治國中扮演著重要角色，要明確它應(yīng)該干什么。多年來，我們對政府職能的定位一直不明晰，如果政府只抓生產(chǎn)，那么社會治理應(yīng)該歸誰管？

要改變部門所有制的觀念。其實很多法律法規(guī)的制定、修訂都是部門利益的博弈。一定要確立政府機關(guān)是管理國家、城市、鄉(xiāng)村的主體的思路，所有在這個范圍內(nèi)的黨政軍社會團體都應(yīng)該統(tǒng)一服從政府的治理。

要加大普法宣傳，讓所有公民都參與社會管理和事務(wù)。一直以來，我們的普法側(cè)重于教育公民要守法，而忽視對公民權(quán)利的教育。這就使得很多人只知道遵守法律的義務(wù)，而不知道如何用法律保護自己應(yīng)該享有的權(quán)利，人們就難以具備法律上是非的判斷能力。其實這就像統(tǒng)計數(shù)據(jù)上報一樣，我們每份統(tǒng)計報表上都會寫明填報者有義務(wù)如實填報統(tǒng)計數(shù)據(jù)，同時公民也有權(quán)利了解和使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)是一種社會資源，應(yīng)該取之于民、用之于民。社會資源的利用率越高，其價值越大。其實，公民使用數(shù)據(jù)和信息的過程，也是對統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量和政府工作的一種監(jiān)督。

所以我們在普法宣傳時，不僅要強調(diào)公民遵法、守法的義務(wù)，還要讓他們知道使用法律的權(quán)利。要讓公民對社會事務(wù)有批評權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，這樣才會增強社會的監(jiān)督力度。

溫思美：依法治國和社會治理這個題目確實非常重要，中國現(xiàn)在正處于大的社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型期，中國未來怎么走，社會怎么良性發(fā)展，需要全社會各個部門的共同關(guān)注。讓更多的人對這個話題有覺醒意識就是對我們未來的法治國家、良治社會的重要貢獻。

剛才各位委員從不同角度對依法治國和社會治理問題談了自己的觀點。我們都知道要實現(xiàn)法治國家，建成法治社會，一定需要完備的法律體系。法律是規(guī)范人們行為，調(diào)整人們關(guān)系的基本準繩。盡管我們宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)建成，但很多地方還是有法不依，踐踏、忽視法律的現(xiàn)象時有發(fā)生，而且這種發(fā)生多數(shù)與我們的權(quán)力者脫不了干系，對社會產(chǎn)生了非常不好的示范效應(yīng)。所以說，我們要成為真正的法治國家，還需要不斷努力，這條路還很長。

法治國家一定擁有良治的社會。2013年我曾經(jīng)在《群言》雜志上發(fā)表了一篇文章——《期待著一個更加良治的中國》。我當(dāng)時提出了一個基本的認知思路：現(xiàn)代社會的一個基本良治標志應(yīng)該是在法律框架下，能夠讓人類享有平等和公平的社會，它在基本制度構(gòu)建方面應(yīng)具備四個基本特征：透明度、問責(zé)性、廣泛參與性與可預(yù)期性。

首先看透明度。它要求公共組織的相關(guān)信息要以最有效的方式“告知”所有利益相關(guān)者。一方面，制定規(guī)則應(yīng)該是透明的。當(dāng)然規(guī)則永遠是社會博弈的結(jié)果，但如果權(quán)力配置不公平、整個社會信息不透明，博弈的過程就會變得扭曲。另一方面，實施規(guī)則也應(yīng)透明。目前社會許多矛盾的產(chǎn)生都是因為人們在毫不知情的情況下，假設(shè)、推測、猜忌而導(dǎo)致的。其次是問責(zé)性。這里的問責(zé)并不是像我們一般理解的那樣，僅限于出事后誰受處分、受不受處分的問題，而是有兩個層次的含義：一是普通公民要知道什么事該找什么人，遺憾的是，現(xiàn)在很多人遇到事情后都不知道該找誰，這就會讓人感覺缺乏安全感，甚至恐懼；二是找到的那個人能夠按照規(guī)則作出回應(yīng)。再次就是廣泛參與性。無論是立法還是政府的行政執(zhí)法過程，抑或是社會組織的管理過程，如果有廣泛的參與，矛盾就會減少很多，而且會提高辦事效率，降低行政執(zhí)行成本。比如互聯(lián)網(wǎng)就是一個很好的公眾參與平臺。可惜我們現(xiàn)在很多政府部門都沒有這種意識，反而認為網(wǎng)民的參與沒有意義。我們需要對此進行反思。最后就是可預(yù)期性，也就是人們要對社會的未來有穩(wěn)定的預(yù)期。這種預(yù)期的穩(wěn)定程度取決于規(guī)則的穩(wěn)定程度。

良治社會的四個制度特征隱含了民主參與和自由選擇的理念。如果這四個特征都具備了，那么社會就是一個良治社會。

需要強調(diào)的是，要建設(shè)良治社會就必須加強法治建設(shè)，政府必須依法行政，每個公民都要按照法律的規(guī)定行使自己的權(quán)利，約束自己的行為，如果能做到這一點，我們的社會將成為人民所期盼的安全社會、法治社會、和諧社會、幸福社會。