編者按：五年一規(guī)劃，是新中國特有的發(fā)展安排與時(shí)間節(jié)律。在即將過去的“十二五”時(shí)期，黨和政府把保障和改善民生作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)更加重視和改善民生，在社會(huì)保障、教育、就業(yè)、醫(yī)療等民生領(lǐng)域推出了諸多改革措施，以求解除人民群眾后顧之憂，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公平正義。本期專題論談以“凝心聚力促民生—回眸‘十二五’時(shí)期的民生建設(shè)”為題，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者進(jìn)行筆談?，F(xiàn)將來稿刊載如下。
全面發(fā)展的社會(huì)保障
中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長、中國人民大學(xué)教授 鄭功成
社會(huì)保障是關(guān)乎基本民生和國家長治久安的重大制度安排，也是公眾關(guān)注度最高的重要領(lǐng)域。在近30多年的改革歷程中，“十二五”時(shí)期可以說是我國社會(huì)保障改革力度最大、投入規(guī)模空前、發(fā)展速度最快、惠及民生最廣的時(shí)期，它也是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)保障向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的新型社會(huì)保障體系全面轉(zhuǎn)型的重要過渡時(shí)期?；仡櫧迥陙淼纳鐣?huì)保障改革與制度建設(shè)過程，重大事件或重要進(jìn)展可以概括為如下幾個(gè)方面：
社會(huì)保障制度改革全面推進(jìn)
綜合型社會(huì)救助制度基本形成。社會(huì)救助是整個(gè)社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)性制度安排，是由政府負(fù)責(zé)并以免除城鄉(xiāng)居民生存危機(jī)為目標(biāo)的社會(huì)機(jī)制。在過去改革的基礎(chǔ)上，國務(wù)院2014年2月21日公布、5月1日實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》正式確立了我國綜合型的社會(huì)救助制度。《辦法》將“托底線、救急難、可持續(xù)”作為社會(huì)救助工作的基本原則，全面明確了以最低生活保障與特困人員供養(yǎng)制度、受災(zāi)人員救助以及醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助為主體，以社會(huì)力量參與為補(bǔ)充的社會(huì)救助制度體系框架，并明確由民政部主導(dǎo)。這是我國第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助制度的行政法規(guī)，是我國社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的新的里程碑，對(duì)保障公民的基本生活，促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重大現(xiàn)實(shí)意義。2015年，國務(wù)院又決定全面建立臨時(shí)性的急難救助，使綜合型社會(huì)救助制度進(jìn)一步健全。因此，“十二五”時(shí)期是我國新時(shí)期社會(huì)救助制度得到全面發(fā)展并走向制度基本定型的關(guān)鍵時(shí)期。
普遍性養(yǎng)老金制度得以確立。養(yǎng)老保險(xiǎn)是最重要的社會(huì)保障制度安排之一，也是社會(huì)保障改革中費(fèi)力最多、費(fèi)時(shí)最長的重大制度變革。“十二五”期間，在繼續(xù)推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的同時(shí)，2009年啟動(dòng)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，2011年啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，到2012年底實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。2014年2月21日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。該《意見》對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保范圍、基金籌集、個(gè)人賬戶建立、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇及調(diào)整、轉(zhuǎn)移接續(xù)與制度銜接、基金管理運(yùn)營以及經(jīng)辦管理服務(wù)與信息化建設(shè)等重點(diǎn)問題進(jìn)行了規(guī)定，并提出2020年前全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。《意見》對(duì)完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)保障人民基本生活，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展有重要作用。2015年1月14日，國務(wù)院發(fā)布《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位傳統(tǒng)的退休金制度向社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型，并與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原則、框架及實(shí)質(zhì)內(nèi)容保持一致。至此，我國普遍性養(yǎng)老金制度全面建立，它由職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)三大制度組成，覆蓋所有適齡人口，中國全面進(jìn)入了人人享有養(yǎng)老金的時(shí)代。
全民醫(yī)保體系基本建成。疾病醫(yī)療是城鄉(xiāng)居民最大的后顧之憂之一，醫(yī)療保險(xiǎn)是關(guān)乎全民切身利益的社會(huì)保障制度。“十二五”期間在繼續(xù)推進(jìn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)改革的同時(shí)，中央政府持續(xù)加大投入，為城鄉(xiāng)居民建立了基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。目前，由職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村居民新型合作醫(yī)療（實(shí)質(zhì)上是與城鎮(zhèn)居民一樣的基本醫(yī)療保險(xiǎn)）三大基本制度為主體，覆蓋了全國95%以上的人口，我國進(jìn)入了全民醫(yī)保時(shí)代。再加上已經(jīng)推行多年的醫(yī)療救助和自2012年以來推行試點(diǎn)、2015年擬全面推進(jìn)的大病保險(xiǎn)，一個(gè)完整的醫(yī)療保障體系已經(jīng)全面形成。
社會(huì)福利事業(yè)在穩(wěn)定發(fā)展。在老年福利方面，這一時(shí)期最重要的政策就是在2013年9月由國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，該意見明確了加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的總體要求、主要任務(wù)和政策措施，對(duì)于我國積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，滿足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求，保證養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義，同時(shí)也標(biāo)志著我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將進(jìn)入全面發(fā)展時(shí)期，老有所養(yǎng)制度體系中服務(wù)保障不足的短板有望逐步得到緩解。在兒童福利方面，2014年4月18日民政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，為全面建立與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)、與兒童發(fā)展需要相匹配、與社會(huì)福利制度相銜接的適度普惠型兒童福利制度提供了基本依據(jù)，并部署了試點(diǎn)工作的目標(biāo)、內(nèi)容和工作要求，這對(duì)于擴(kuò)大兒童福利范圍，推動(dòng)兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，建立、健全惠及所有兒童的兒童福利制度和服務(wù)體系有重要意義。在殘疾人福利方面，2014年4月23日由財(cái)政部、民政部、住建部、人社部、衛(wèi)計(jì)委以及中國殘疾人聯(lián)合會(huì)六個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好政府購買殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見》及同時(shí)下發(fā)的《政府購買殘疾人服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目目錄》是重要的政策性文件，該《意見》明確了政府購買殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的基本原則、工作目標(biāo)、試點(diǎn)任務(wù)和工作要求，并提出力爭到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買殘疾人服務(wù)機(jī)制，形成殘疾人公共服務(wù)資源高效配置的服務(wù)體系和供給體系，顯著提高殘疾人公共服務(wù)水平和質(zhì)量；2015年國家又啟動(dòng)了殘疾人同步小康工程，殘疾人福利事業(yè)取得了新進(jìn)展。在住房福利方面，2013年12月6日由住建部聯(lián)合財(cái)政部、發(fā)改委發(fā)布通知，從2014年起各地公共租賃住房和廉租住房實(shí)行并軌，統(tǒng)稱為公共租賃住房，此項(xiàng)政策有助于優(yōu)化保障性住房的資源配置，是改善住房保障公共服務(wù)質(zhì)量、完善我國住房保障體系的重要舉措。
補(bǔ)充保障在發(fā)展。一是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)在發(fā)展。在繼2013年7月由人力資源和社會(huì)保障部、民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位建立企業(yè)年金有關(guān)問題的通知》，2013年12月由財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部及國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅有關(guān)問題的通知》等政策性文件后，國家在推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的同時(shí)確立了建立職業(yè)年金制度，并自2014年1月1日起實(shí)施企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅遞延納稅優(yōu)惠政策，這意味著補(bǔ)充層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)將得到健康發(fā)展。二是國務(wù)院于2014年12月18日發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，肯定了改革開放以來我國慈善事業(yè)在災(zāi)害救助、貧困救濟(jì)、扶老助殘等公益事業(yè)領(lǐng)域所發(fā)揮的積極作用，并針對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)慈善工作，更好地保障和改善民生提出了指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)?！兑庖姟诽岢鲆膭?lì)和支持以扶貧濟(jì)困為重點(diǎn)的慈善活動(dòng)，培育和規(guī)范各類慈善組織，并加強(qiáng)對(duì)慈善組織及慈善活動(dòng)的監(jiān)督管理和對(duì)慈善工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。這是我國國家層面的第一個(gè)專門規(guī)范慈善事業(yè)的文件，對(duì)我國慈善事業(yè)的健康發(fā)展具有重大意義。三是國務(wù)院于2014年8月10日印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》，肯定了改革開放以來我國保險(xiǎn)業(yè)對(duì)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善人民生活做出的重要貢獻(xiàn)，同時(shí)指出我國保險(xiǎn)業(yè)處于初級(jí)發(fā)展階段，尚不能適應(yīng)全面深化改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。為加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)，該《意見》提出了構(gòu)筑保險(xiǎn)民生保障網(wǎng)、完善多層次社會(huì)保障體系、發(fā)揮保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理功能、完善保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制等九方面29條政策措施，明確了我國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)和政策措施，對(duì)建成與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)。
綜上，“十二五”時(shí)期是我國社會(huì)保障制度改革全面推進(jìn)、各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)全面發(fā)展的時(shí)期，也是我國社會(huì)保障從長期試驗(yàn)性改革狀態(tài)逐漸走向成熟、定型發(fā)展時(shí)代的重要過渡時(shí)期。
社會(huì)保障法制建設(shè)與立法機(jī)關(guān)的作用明顯加強(qiáng)
“十二五”期間，我國社會(huì)保障從長期試驗(yàn)性改革狀態(tài)逐漸走向定型發(fā)展階段的重要標(biāo)志，就是專門的社會(huì)保障法律得以制定，相關(guān)社會(huì)保障法律得以完善，行政機(jī)關(guān)向立法機(jī)關(guān)報(bào)告社會(huì)保障事項(xiàng)成為立法機(jī)關(guān)行使對(duì)社會(huì)保障制度監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容。“十二五”期間由國家立法機(jī)關(guān)完成的社會(huì)保障立法項(xiàng)目包括：
制定與實(shí)施《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》。2010年12月28日，由第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》于2011年7月1日正式實(shí)施。這部法律不僅對(duì)我國社會(huì)保險(xiǎn)制度的框架及基本內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，而且也確立了我國社會(huì)保障體系是以權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)為主體的制度，從而成為我國社會(huì)保障制度建設(shè)走向法制化的重要標(biāo)志。
制定與實(shí)施《中華人民共和國軍人保險(xiǎn)法》。2012年4月27日，第十一屆全國人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國軍人保險(xiǎn)法》，它是新中國成立以來國家專門就軍人保險(xiǎn)事務(wù)制定的第一部法律，該法彌補(bǔ)了《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》中對(duì)軍人保險(xiǎn)規(guī)范不足的缺憾，為維護(hù)軍人社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益、構(gòu)建具有中國特色的軍人保險(xiǎn)制度提供了法律依據(jù)與保障。
制定新的有關(guān)社會(huì)保障的刑法解釋。2014年4月25日，第十二屆全國人大常委會(huì)發(fā)布《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第二百六十六條的解釋》的公告。根據(jù)該《解釋》，以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)金或者其他社會(huì)保障待遇的，屬于刑法第二百六十六條規(guī)定的詐騙公私財(cái)物的行為。這是在社會(huì)保險(xiǎn)立法方面繼《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施后的又一重大進(jìn)展，為打擊社會(huì)保險(xiǎn)欺詐違法行為提供了明確的法律依據(jù)，對(duì)于維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)基金安全，促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)健康發(fā)展有重要意義。
大幅度修訂《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》。2013年7月1日，由第十二屆全國人大常委會(huì)新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》正式實(shí)施，該法的兩部配套性規(guī)章《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》同步施行。該法以積極應(yīng)對(duì)人口老齡化為基本理念，確立了有中國特色的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的框架，它的實(shí)施對(duì)于保障老年人的權(quán)益具有重要意義。
國務(wù)院等部門還制定或修訂了一批社會(huì)保障法規(guī)。如國務(wù)院、中央軍委頒發(fā)修改后的《軍人撫恤優(yōu)待條例》，并于2011年8月1日正式實(shí)施，修改后的條例進(jìn)一步明確了烈士、因公犧牲、殘疾等軍人及其家屬的撫恤標(biāo)準(zhǔn)和撫恤優(yōu)待條件。2014年5月1日起實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》對(duì)社會(huì)救助制度的框架、項(xiàng)目、管理體制及政府責(zé)任等做了較為系統(tǒng)的規(guī)范。
國家立法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保障監(jiān)督職能的強(qiáng)化是“十二五”期間的又一重要進(jìn)展。除了繼續(xù)從關(guān)注民生的視角聽取政府的社會(huì)保障工作報(bào)告，這一時(shí)期的進(jìn)展主要有：一是社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督納入國家立法機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍。2013年3月8日，財(cái)政部向第十二屆全國人大一次會(huì)議報(bào)送了社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，首次將社會(huì)保險(xiǎn)基金納入中央預(yù)算口徑管理，接受國家立法監(jiān)督，從而有助于加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督管理，促進(jìn)其規(guī)范運(yùn)營，為社會(huì)保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展提供保障。二是開展社會(huì)保障專題詢問，推進(jìn)立法機(jī)關(guān)組成人員對(duì)政府部門組成人員的直接對(duì)話并接受公開監(jiān)督。2014年12月28日，第十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議舉行聯(lián)組會(huì)議，審議國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告并開展專題詢問。此次會(huì)議由張德江委員長主持，國務(wù)院副總理馬凱和七部門負(fù)責(zé)人就如何增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)性、強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)、推動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌、漸進(jìn)延遲退休年齡等重要議題回答了專題詢問，這是全國人大及其常委會(huì)依法履行對(duì)“一府兩院”工作監(jiān)督職責(zé)的重要形式，其目的是推動(dòng)中央關(guān)于社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展決策的貫徹落實(shí)。與此同時(shí)，國家立法機(jī)關(guān)幾乎每年都要聽取國務(wù)院有關(guān)社會(huì)保障領(lǐng)域的工作報(bào)告，行使相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)。
綜上，社會(huì)保障改革與制度建設(shè)已經(jīng)不再單純是政府部門的事情，而是伴隨著立法機(jī)關(guān)越來越深的介入，已經(jīng)進(jìn)入了走向法制化時(shí)代的初級(jí)階段。
惠及民生的廣度前所未有
“十二五”期間社會(huì)保障改革與制度建設(shè)發(fā)展的重要結(jié)果，就是這一制度體系惠及民生的廣度前所未有，整個(gè)社會(huì)保障水平有了較大幅度的提升，億萬人民開始通過這一重大制度安排不同程度地分享到國家發(fā)展成果，越來越多城鄉(xiāng)居民的生活后顧之憂得到解除或者減輕。主要的指標(biāo)有如下幾個(gè)：
普遍性養(yǎng)老金制度使全體符合退休條件的老年人均能夠按月領(lǐng)取數(shù)額不等的養(yǎng)老金，該項(xiàng)制度惠及全國2.2億多老年人。不僅如此，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了11年連續(xù)增長10%，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金也在2015年首次實(shí)現(xiàn)了全國普遍性增長。
全民醫(yī)保體系的保障水平持續(xù)提高。13億人被納入不同的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度中，醫(yī)療保險(xiǎn)成為覆蓋面最廣、惠及人數(shù)最多的社保制度安排。而伴隨政府對(duì)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補(bǔ)助額的不斷提高（2015年已經(jīng)提高到人均380元，2003年僅為20元），醫(yī)保水平也在穩(wěn)步提升，醫(yī)保范圍內(nèi)的報(bào)銷比例已達(dá)70%。對(duì)于貧困家庭患者的醫(yī)療救助在2014年達(dá)到一億人次，僅中央財(cái)政的專項(xiàng)投入即達(dá)146億元。
新的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)確定為農(nóng)民人均純收入2300元。2011年11月，中央扶貧工作會(huì)議以2010年不變價(jià)為依據(jù)，將貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高到2300元，較2009年上漲92%。新的貧困線標(biāo)準(zhǔn)意味著，以目前的匯率計(jì)算，中國的貧困線基本上達(dá)到了日均1美元，正在靠攏并接近國際標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)貧困線。更多的低收入家庭被納入扶貧與社會(huì)救助范圍，更多的人分享到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，表明了中央自加壓力，致力于共同富裕的堅(jiān)定決心。與此同時(shí)，2011年3月和5月，國家發(fā)改委、民政部、財(cái)政部等先后發(fā)出《關(guān)于建立社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制正式建立。中國的社會(huì)救助制度惠及的城鄉(xiāng)居民逾億。
保障性住房建設(shè)進(jìn)展大，越來越多的中低收入家庭得到實(shí)惠。住房保障是重要的民生工程，也是整個(gè)社會(huì)保障體系中較為特殊的制度安排。“十一五”以前，我國的保障性住房主要面向一部分低保戶，供給數(shù)量極為有限。自2009年啟動(dòng)大規(guī)模的保障性住房建設(shè)以來，“十二五”期間取得的進(jìn)展巨大，不僅城鎮(zhèn)中逾千萬套的公共房屋提供給低收入家庭，而且大規(guī)模的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造工程亦使千萬戶城鄉(xiāng)住房困難居民從根本上改善了居住條件。按照原計(jì)劃，到2015年年末，公共房屋就好滿足15%的居民住房需求，這意味著住房保障已經(jīng)成為一項(xiàng)重大的社會(huì)保障制度安排，其惠及的人口亦以億計(jì)。
此外，在老年人福利方面，養(yǎng)老服務(wù)在快速發(fā)展，老年津貼在一些地區(qū)紛紛建立；殘疾人康復(fù)事業(yè)在發(fā)展，重度殘疾人專項(xiàng)津貼開始建立，殘疾預(yù)防事業(yè)已經(jīng)引起高度重視；在兒童福利方面，對(duì)孤殘兒童的救助制度得到完善，正在啟動(dòng)對(duì)困境兒童的全面福利保障制度建設(shè)。
綜上，“十二五”期間的社會(huì)保障已經(jīng)成為全民參與分享國家發(fā)展成果的基本制度安排，它的必要性、重要性更加顯現(xiàn)，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展乃至政治、文化具有十分廣泛的影響。
新時(shí)期面臨的挑戰(zhàn)與“十三五”的取向
在充分肯定“十二五”期間社會(huì)保障領(lǐng)域取得巨大進(jìn)展的同時(shí)，我們還必須看到，這一領(lǐng)域的改革由于受到多種因素的制約仍然處于滯后狀態(tài)。主要表現(xiàn)在：
各項(xiàng)制度安排因缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)而存在缺陷，離能夠?yàn)槿裉峁┓€(wěn)定、安全預(yù)期的成熟、定型制度安排還有相當(dāng)距離。無論是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，還是社會(huì)救助制度、社會(huì)福利事業(yè)，均存在著責(zé)任不清或責(zé)任失衡、管理體制與經(jīng)辦機(jī)制欠科學(xué)、相互之間缺乏協(xié)同等缺陷，這些缺陷均涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，因此，“十三五”期間的社會(huì)保障改革任務(wù)還很艱巨。
公平性不足、可持續(xù)性不足與多層次體系未能形成是三大根本問題。一方面，公平性不足是各項(xiàng)社會(huì)保障制度的共性。養(yǎng)老金待遇在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員之間的差距依然巨大，醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)分割、群體分割背后實(shí)質(zhì)上是待遇差異，以最低生活保障為核心的社會(huì)救助制度在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間差異偏大，即使較為單純的政府救災(zāi)同樣在災(zāi)種之間、受災(zāi)地區(qū)之間、災(zāi)民之間存在差異，等等，這些差異帶來的結(jié)果是應(yīng)當(dāng)以創(chuàng)造起點(diǎn)公平、維系過程公平、縮小結(jié)果不公平為本源職責(zé)的社會(huì)保障在實(shí)踐中卻并不公平，使得其在解決一些社會(huì)問題、化解一些社會(huì)矛盾的同時(shí)，亦引起了部分群體的不滿。另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等由于責(zé)任分擔(dān)失衡，可持續(xù)性受到嚴(yán)重影響。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，在地區(qū)分割統(tǒng)籌條件下，廣東、浙江等省出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大量結(jié)余，而黑龍江等省收不抵支狀況日益嚴(yán)重，局部地區(qū)可能因這一制度不能全國統(tǒng)一而長期處于非正常的地區(qū)統(tǒng)籌下崩潰。在醫(yī)療保險(xiǎn)中，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)因個(gè)人賬戶的存在導(dǎo)致45%以上的資源處于浪費(fèi)或低效狀態(tài)，嚴(yán)重?fù)p害了這一制度的互助共濟(jì)功能，造成統(tǒng)籌基金負(fù)擔(dān)日益沉重，而退休人員不繳費(fèi)則使在崗者日益陷入無力承受的困境，現(xiàn)在退休職工近9000萬人，而在崗繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的人員只有兩億多，在崗者繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)基金60%以上由不繳費(fèi)的退休人員花掉了，因此，伴隨退休人數(shù)日益增長，如果沒有重大政策調(diào)整，醫(yī)療保險(xiǎn)制度將陷入無法解脫的困境。與此同時(shí)，能夠分擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任的多層次體系并未形成，其中，由用人單位與個(gè)人負(fù)責(zé)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)如企業(yè)年金、職業(yè)年金等尚未真正建立，慈善事業(yè)尚未得到健康發(fā)展，上述兩大補(bǔ)充保障體系的作用非常有限，也進(jìn)一步加重了政府的責(zé)任。
信任危機(jī)與預(yù)期不穩(wěn)是必須妥善應(yīng)對(duì)的巨大挑戰(zhàn)。除了前述缺陷外，還有兩點(diǎn)令人憂慮：一是由于制度自身的原因和部分不負(fù)責(zé)任或者不了解情況的專家與媒體推波助瀾，公眾對(duì)社會(huì)保障制度的信任度似乎在持續(xù)下降，這一本來應(yīng)當(dāng)給人以安全感的制度安排卻讓人缺乏安全感，信任的危機(jī)其實(shí)是制度面臨的最大危機(jī)。而與此相關(guān)的主要是長期處于漸進(jìn)改革中的試點(diǎn)方式，各地改革舉措花樣百出，不同“模式”層出不窮，既損害了社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性，也喪失了公眾心理認(rèn)同的可靠性，始終處于變化中的政策帶來的必然結(jié)果就是缺乏穩(wěn)定的安全預(yù)期，這恰恰是社會(huì)保障制度建設(shè)的大忌。
綜上可見，我國社會(huì)保障改革的任務(wù)遠(yuǎn)未完成，各項(xiàng)社會(huì)保障制度均未成熟。因此，“十三五”時(shí)期將是整個(gè)社會(huì)保障制度改革更為關(guān)鍵的時(shí)期。
“十三五”期間社會(huì)保障改革與制度建設(shè)的重要使命包括：一是通過制度整合提高社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性與公平性，此舉最為核心的內(nèi)容包括重塑相關(guān)制度的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)福利將是重點(diǎn)。二是加快社會(huì)保障法制建設(shè)，通過法律來明責(zé)賦權(quán)，促使整個(gè)社會(huì)保障制度體系或者最重要的社會(huì)保障制度走向成熟、定型，真正能夠?yàn)槿裉峁┓€(wěn)定的安全預(yù)期，基本或主要的社會(huì)保障制度均應(yīng)當(dāng)納入法制化軌道。三是加大社會(huì)保障投入，使這一制度能夠讓全民真正合理分享到國家發(fā)展成果，并對(duì)社會(huì)財(cái)富的分配格局產(chǎn)生更大、更好的調(diào)節(jié)作用。在這方面，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的數(shù)量指標(biāo)來加以約束，如國民生產(chǎn)總值中應(yīng)當(dāng)有不少于15%的份額用于社會(huì)保障支出，政府財(cái)政預(yù)算中應(yīng)當(dāng)有不少于20%的份額用于社會(huì)保障支出，居民收入中來自社會(huì)保障制度的份額應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定上升等。
總之，“十三五”期間將是我國社會(huì)保障制度走向成熟、定型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)保障改革特別需要立足國家治理的視角與國計(jì)民生的長遠(yuǎn)發(fā)展，特別需要保持理性并綜合考量政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面，而不能將社會(huì)保障制度經(jīng)濟(jì)政策化，更不能以短視的目光來設(shè)計(jì)制度安排。
教育改革發(fā)展進(jìn)展與未來展望
國務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員 單大圣
“十二五”期間，以貫徹落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）為主線，我國教育改革發(fā)展明顯加速，為2020年基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化、全面建成小康社會(huì)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
教育改革發(fā)展主題鮮明、全面深入
2010年，中共中央、國務(wù)院召開了改革開放以來第四次、新世紀(jì)以來第一次全國教育工作會(huì)議，頒布實(shí)施了《教育規(guī)劃綱要》，對(duì)教育改革發(fā)展作出了迄今為止最全面、最系統(tǒng)的部署。在《教育規(guī)劃綱要》指引下，“十二五”時(shí)期教育改革發(fā)展緊緊瞄準(zhǔn)“兩基本一進(jìn)入”（即到2020年基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本建成學(xué)習(xí)型社會(huì)，進(jìn)入人力資源強(qiáng)國行列）的目標(biāo)，從各個(gè)層面全方位突破，著力增強(qiáng)教育發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性，著力激發(fā)教育活力、夯實(shí)教育基礎(chǔ)，提升教育內(nèi)涵。
著力提升教育普及水平。“十二五”時(shí)期，國家仍然將提升教育普及水平作為最重要、最核心的任務(wù)，切實(shí)保障人民群眾受教育權(quán)利。圍繞老百姓反映強(qiáng)烈的“入園難、入園貴”問題，以中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)為重點(diǎn)，先后實(shí)施兩期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，將大力發(fā)展學(xué)前教育作為貫徹落實(shí)《教育規(guī)劃綱要》的突破口。鞏固九年義務(wù)教育普及水平，推進(jìn)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，著力改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校辦學(xué)條件。加快發(fā)展普通高中教育、現(xiàn)代職業(yè)教育和高等教育，實(shí)施普通高中改造計(jì)劃，加強(qiáng)職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)，以支持中西部地區(qū)高等教育發(fā)展和增加貧困地區(qū)學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)高等教育機(jī)會(huì)為重點(diǎn)，加快高等教育事業(yè)發(fā)展。
著力加強(qiáng)教育薄弱環(huán)節(jié)。在完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，越來越多的經(jīng)費(fèi)和資源投向?qū)W前教育、普通高中教育、職業(yè)教育和地方本科教育，各級(jí)各類教育發(fā)展的協(xié)調(diào)性顯著增強(qiáng)。教育資源配置明顯向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、民族地區(qū)和薄弱學(xué)校傾斜，向農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)和教育信息化建設(shè)傾斜，向家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女、留守兒童、少數(shù)民族學(xué)生、殘疾少年兒童等群體傾斜。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，將教育工作重點(diǎn)聚焦大中城市擇校、中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重、農(nóng)民工子女入學(xué)、高校畢業(yè)生就業(yè)難等人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，努力取得實(shí)效。各地區(qū)、各部門、各方面都反映，“十二五”期間，教育方面出了很多真招、實(shí)招和硬招，許多過去認(rèn)為不可能解決的教育難點(diǎn)問題找到了辦法，看到了希望。
著力改善教育保障條件。“十二五”時(shí)期，各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)條件有了明顯改善，許多人說，到了邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，見到的最漂亮、最堅(jiān)固的建筑一定是學(xué)校。國家多措并舉加大財(cái)政教育投入，2012年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例為4.28%，實(shí)現(xiàn)了1993年就提出的4%的目標(biāo)，成為中國教育史上的里程碑。完善各類標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，制定各級(jí)各類學(xué)校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，將標(biāo)準(zhǔn)作為投入、監(jiān)管和問責(zé)的依據(jù)，推動(dòng)教育投入制度化、常態(tài)化。加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，建立教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、教師職業(yè)道德規(guī)范，統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，扎實(shí)推進(jìn)校長、教師交流輪崗，出臺(tái)連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，建立系統(tǒng)、完備的鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃，努力建成一支高素質(zhì)的穩(wěn)定的農(nóng)村教師隊(duì)伍。加強(qiáng)教育信息化建設(shè)，推進(jìn)偏遠(yuǎn)地區(qū)教學(xué)點(diǎn)數(shù)字教育資源全覆蓋，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，建成全國中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)、全國中小學(xué)校舍信息管理系統(tǒng)，全面提高教育決策水平。
著力提升教育發(fā)展內(nèi)涵。教育事業(yè)發(fā)展在注重規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)，也逐步向“培養(yǎng)人”這個(gè)教育的核心命題聚焦，努力提高人才培養(yǎng)水平。全面重視德育、美育和體育，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化教育為重點(diǎn)，從整體上推進(jìn)大中小學(xué)思想品德教育；以校園足球工作為抓手，帶動(dòng)學(xué)校體育和學(xué)生健康發(fā)展，實(shí)施學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測(cè)；建立中小學(xué)藝術(shù)教育測(cè)評(píng)制度，提出教會(huì)學(xué)生使用一兩種樂器、培養(yǎng)一兩項(xiàng)藝術(shù)愛好。深入推進(jìn)基礎(chǔ)教育課程改革，開展義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)，推進(jìn)普通高中多樣化發(fā)展。構(gòu)建職業(yè)教育與行業(yè)企業(yè)深度合作機(jī)制，推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)、現(xiàn)代學(xué)徒制、人才培養(yǎng)“立交橋”等試點(diǎn)，建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系。優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)，推動(dòng)地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育，完善教育質(zhì)量評(píng)估制度，探索高校與科研院所、行業(yè)企業(yè)協(xié)同培養(yǎng)人才的新機(jī)制。
著力深化教育綜合改革。推進(jìn)管辦評(píng)分離，加大簡政放權(quán)力度，取消和下放一批行政審批事項(xiàng)。鼓勵(lì)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，明確對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，允許興辦營利性民辦學(xué)校。加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，加強(qiáng)學(xué)校信息公開，推動(dòng)中小學(xué)幼兒園建立家長委員會(huì)，引導(dǎo)高等學(xué)校積極開展章程制定工作，加強(qiáng)高等學(xué)校學(xué)術(shù)組織建設(shè)。擴(kuò)大教育對(duì)外開放，積極引進(jìn)國外優(yōu)質(zhì)教育資源，積極發(fā)展?jié)h語國際教育事業(yè)。最令人振奮的是，2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》，提出了考試招生制度改革的總體思路與基本框架，并出臺(tái)了普通高中學(xué)業(yè)水平考試、普通高中學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)等幾個(gè)配套文件，在考試招生這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革方面邁出了重大步伐。
教育改革發(fā)展成效顯著、亮點(diǎn)突出
經(jīng)過“十二五”時(shí)期的不懈努力，我國教育事業(yè)取得了顯著成就，產(chǎn)生了一批社會(huì)顯示度高、人民群眾高度認(rèn)可的改革發(fā)展成果。
人民群眾受教育權(quán)利得到有效保障。“十二五”期間，我國各級(jí)各類教育的普及水平都有了明顯提高。經(jīng)過25年的艱苦努力，2011年，全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）全部通過了“兩基”國家級(jí)驗(yàn)收，2014年義務(wù)教育鞏固率提高到92.6%。學(xué)前三年毛入園率從2010年的56.6%提高到2014年的70.5%，高中階段毛入學(xué)率從82.5%提高到86.5%，據(jù)此估計(jì)，目前我國新增勞動(dòng)力基本都接受過高中以上教育，高等教育毛入學(xué)率從26.5%提高到37.5%。值得注意的是，通過實(shí)施中西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃、農(nóng)村貧困地區(qū)定向招生專項(xiàng)計(jì)劃、地方重點(diǎn)高校招收農(nóng)村學(xué)生專項(xiàng)計(jì)劃，農(nóng)村學(xué)生考上重點(diǎn)高校人數(shù)有了顯著提高。此外，“十二五”期間，我國初步建立起覆蓋從學(xué)前到研究生各個(gè)學(xué)段的完整的國家資助政策體系，基本實(shí)現(xiàn)了“不讓學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)”，切實(shí)保障了人民群眾受教育權(quán)利。
教育質(zhì)量和水平穩(wěn)步提升。在2009年、2012年兩次國際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目（PISA）調(diào)查中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，上海均排在第一位，引起了廣泛關(guān)注。盡管這一測(cè)試不一定全面，但確實(shí)反映出我國基礎(chǔ)教育在提高質(zhì)量方面取得的巨大成就。此外，全國共有138所高等學(xué)校作為第一完成單位或參與完成單位，獲得2014年度國家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)三大獎(jiǎng)共180項(xiàng)，占通用項(xiàng)目總數(shù)254項(xiàng)的70.9%，其中獲得國家自然科學(xué)獎(jiǎng)一等獎(jiǎng)一項(xiàng)、國家技術(shù)發(fā)明獎(jiǎng)一等獎(jiǎng)兩項(xiàng)，2013年，發(fā)表在世界各學(xué)科高影響力期刊上的論文，超過80%來自高等學(xué)校。根據(jù)上海市教育科學(xué)研究院等發(fā)布的《2015中國高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報(bào)告》，2011屆至2014屆高職畢業(yè)生畢業(yè)半年后的就業(yè)率、月收入、自主創(chuàng)業(yè)比例、理工農(nóng)醫(yī)專業(yè)相關(guān)度、母?？傮w滿意度等五項(xiàng)人才培養(yǎng)質(zhì)量指標(biāo)也穩(wěn)步上升。
一些教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題正在逐步化解。“擇校熱”得到有效遏制，2014年，全國19個(gè)副省級(jí)以上大城市公辦小學(xué)就近入學(xué)比例達(dá)97.9%，公辦初中達(dá)95.4%。接近80%的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在流入地公辦學(xué)校就讀，可以在流入地參加高考的省份有28個(gè)，5.6萬考生受益。大中城市“入園難”問題逐步緩解，中職招生逐步穩(wěn)定，高校學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)比例逐步提高。在密集扶持政策的引導(dǎo)下，農(nóng)村教師隊(duì)伍發(fā)生了可喜的變化，一大批優(yōu)秀大學(xué)生到農(nóng)村基層任教，優(yōu)化了農(nóng)村教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)，激發(fā)了教師活力，一些地方還出現(xiàn)了城鎮(zhèn)教師自愿到鄉(xiāng)村學(xué)校任教的現(xiàn)象。在考試招生制度改革的導(dǎo)向下，學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重、應(yīng)試教育、高考公平等問題逐步得到緩解。
人民群眾對(duì)教育的滿意度穩(wěn)步上升。教育是重要的民生事業(yè)，結(jié)果可衡量、群眾能感知。各方面的研究都顯示，基層群眾普遍認(rèn)為，“十二五”時(shí)期是我國教育改革發(fā)展最好最快、成就最為顯著的時(shí)期，也是人民群眾通過接受教育得到實(shí)惠最多的時(shí)期。中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院《中國公共財(cái)政建設(shè)報(bào)告（全國版）》對(duì)九項(xiàng)公共服務(wù)的滿意度研究顯示，2007報(bào)告年度，社會(huì)公眾對(duì)義務(wù)教育的滿意度位列九項(xiàng)公共服務(wù)的第四位，此后，除2013報(bào)告年度對(duì)義務(wù)教育的滿意度排名第二外，2008至2014各報(bào)告年度，對(duì)義務(wù)教育的滿意度均排名第一。再以教育供求矛盾最為集中的北京市為例，2015年，教育部督導(dǎo)檢查組對(duì)北京市義務(wù)教育發(fā)展基本均衡情況的督導(dǎo)檢查顯示，近年來，北京市通過多種教育改革措施讓老百姓真正受益，公眾對(duì)教育的滿意度超過85%。北京市的積極變化是全國的縮影，反映出“十二五”時(shí)期教育改革發(fā)展在回應(yīng)群眾期盼方面成績突出。
政府、學(xué)校、社會(huì)的關(guān)系正在積極轉(zhuǎn)變。政府職能正在由辦教育向管教育轉(zhuǎn)變，主要是做好標(biāo)準(zhǔn)制定、統(tǒng)籌規(guī)劃、教育督導(dǎo)，信息公開力度逐步加大，中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2014年《法治藍(lán)皮書》顯示，在55個(gè)受評(píng)估的國務(wù)院部門中，教育部在政府信息公開方面排名第一。積極推進(jìn)簡政放權(quán)，中央向地方放權(quán)、政府向?qū)W校放權(quán)，一些過去抱著傳統(tǒng)思維認(rèn)為不可能放、不應(yīng)該放的權(quán)力都放了，地方政府依法管理和學(xué)校依法辦學(xué)的積極性大大提高，學(xué)校也自覺以章程為抓手推進(jìn)依法辦學(xué)、建立自我約束機(jī)制，同時(shí)，積極發(fā)揮行業(yè)企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾在教育治理中的評(píng)價(jià)和監(jiān)督作用，初步形成了政府管教育、學(xué)校辦教育、社會(huì)評(píng)教育的教育治理新體制。可以說，管辦評(píng)三位一體管理體制的形成，標(biāo)志著教育治理水平在理論上和實(shí)踐上都達(dá)到了較高水平。
“十三五”時(shí)期：邁向教育現(xiàn)代化
中共十八大報(bào)告明確提出，2020年基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，這是“十三五”時(shí)期教育改革發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。教育現(xiàn)代化超前于國家現(xiàn)代化，是因?yàn)榻逃囵B(yǎng)人有一個(gè)周期，教育必須率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，才能為國家現(xiàn)代化提供人才保證。教育現(xiàn)代化內(nèi)涵豐富，不單純指教育事業(yè)的數(shù)量、規(guī)模，還包括教育思想、教育內(nèi)容、教育方法、教育管理的現(xiàn)代化，也包括教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是涉及方方面面深層次教育變革的總目標(biāo)。
從現(xiàn)在起，用五年左右的時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，任務(wù)非常艱巨。當(dāng)前，中國教育事業(yè)發(fā)展還處在艱難的爬坡階段，實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，既要解決好教育事業(yè)薄弱、發(fā)展不平衡、保障條件不穩(wěn)固等老問題，又要集中精力在“人才培養(yǎng)”這個(gè)教育核心任務(wù)上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。事實(shí)證明，中國實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化，既取決于人力資源的數(shù)量，更取決于人力資源的質(zhì)量，最基礎(chǔ)的工作還是要培養(yǎng)和造就億萬德智體美全面發(fā)展的現(xiàn)代合格公民，這也是中國跨越中等收入陷阱、進(jìn)入高收入國家的根本保障。因此，“十三五”時(shí)期，必須緊緊圍繞“提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、促進(jìn)人的全面發(fā)展”來謀劃教育改革發(fā)展，也就是要把教育工作重心和資源配置重點(diǎn)集中到“人才培養(yǎng)”這個(gè)核心任務(wù)上。
提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、促進(jìn)人的全面發(fā)展并不是全新的教育命題，而是黨的教育方針和教育規(guī)律的內(nèi)在要求，過去我們也一直關(guān)注。但是迄今為止，關(guān)于人才培養(yǎng)方面的諸多改革嘗試大多只是停留在理念和口號(hào)層面，停留在個(gè)別地區(qū)和學(xué)校的改革試點(diǎn)層面，將科學(xué)的教育觀念轉(zhuǎn)化為全體教師和教育工作者的自覺實(shí)踐，還沒有行之有效的辦法，就像一些人說的，“素質(zhì)教育轟轟烈烈，應(yīng)試教育扎扎實(shí)實(shí)”，就反映了理念和實(shí)踐的背離。應(yīng)該看到，對(duì)于人才培養(yǎng)方面出現(xiàn)的問題，既有教育觀念落后的原因，也有教育方法陳舊的原因，從根本上說是體制問題，這也是《教育規(guī)劃綱要》得出的最重要的結(jié)論。如果不能解決人才培養(yǎng)的體制性矛盾和障礙，不僅教育者的行為難以轉(zhuǎn)變，而且已經(jīng)形成的好的方式方法也難以鞏固，甚至最終會(huì)反彈。筆者認(rèn)為，在人才培養(yǎng)體制改革方面，重點(diǎn)要抓好四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是深化社會(huì)用人制度改革，形成科學(xué)的人才評(píng)價(jià)觀；二是深化考試招生體制改革，形成科學(xué)的教育教學(xué)觀；三是深化教育政績考核機(jī)制改革，形成科學(xué)的學(xué)校發(fā)展觀；四是深化辦學(xué)體制改革，全面激發(fā)各級(jí)各類學(xué)?；盍?。推進(jìn)這四項(xiàng)改革，就是要發(fā)揮體制改革的導(dǎo)向作用，使政府、學(xué)校、教師、家庭、社會(huì)形成正確的觀念，形成人才培養(yǎng)的合力，形成全社會(huì)自覺遵循教育規(guī)律、自覺提高質(zhì)量的生動(dòng)局面。
就業(yè)的主要成就與經(jīng)驗(yàn)
中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員 屈小博
“十二五”時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)快速增長，但經(jīng)濟(jì)增長速度不斷下降，國內(nèi)生產(chǎn)總值增速從2011年的9.5%下降到2012年和2013年的7.7%，2014年則進(jìn)一步下降到7.4%（見國家統(tǒng)計(jì)局《2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》）。但同時(shí)，城鄉(xiāng)就業(yè)規(guī)模和城鎮(zhèn)新增就業(yè)仍然實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長，就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)質(zhì)量、勞動(dòng)力市場制度和勞動(dòng)者素質(zhì)等方面也都有明顯改善。“十二五”時(shí)期就業(yè)的成就，是在經(jīng)濟(jì)增長減速的背景下取得的，來之不易。
就業(yè)總量持續(xù)增長
就業(yè)總量持續(xù)擴(kuò)大。城鄉(xiāng)就業(yè)人員總數(shù)2014年年末達(dá)到7.73億人，比“十一五”末期即2010年（7.61億人）增加1.6%，比“十五”末期即2005年（7.46億人）增加3.6%。城鎮(zhèn)就業(yè)數(shù)量穩(wěn)步提高，從2011年的3.59億人增長到2014年的3.93億人。“十二五”前四年即2011至2014年，城鎮(zhèn)就業(yè)平均每年為3.77億人，比“十一五”時(shí)期的3.21億人和“十五”時(shí)期的2.62億人，分別提高17.5%和43.9%。
城鎮(zhèn)新增就業(yè)持續(xù)提高。2011年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)為1221萬人，到2013年增加到1310萬人，2014年繼續(xù)提高到1322萬人。“十二五”前四年，城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)累計(jì)達(dá)到5119萬人，已經(jīng)超額完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)（4500萬人）。從“十二五”前四年來看，城鎮(zhèn)新增就業(yè)平均每年為1280萬人，比“十一五”時(shí)期的1154萬人高出10.9%。
農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)持續(xù)增加。全國農(nóng)民工總量從2011年的2.53億人增加到2013年的2.69億人，2014年達(dá)到2.74億人。“十二五”前四年，全國農(nóng)民工總量增加了3100萬人，完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)（4000萬人）的77.5%。外出農(nóng)民工總量從2011年的1.59億人增長到2013年的1.66億人和2014年的1.68億人。
就業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，使得失業(yè)率保持在較低水平。2011—2014年，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率一直保持在4.1%，遠(yuǎn)低于“十二五”規(guī)劃提出的5.0%的目標(biāo)，也低于“十一五”時(shí)期的4.14%，與“十五”時(shí)期的4.06%基本持平。城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率也處于較低水平，2014年為5.1%左右（見《2014年城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率穩(wěn)定在5.1％左右》，中國新聞網(wǎng)，2015年1月20日）。
“十二五”時(shí)期的就業(yè)增長，是在經(jīng)濟(jì)增長速度相對(duì)下降的背景下取得的，成就來之不易。“十二五”前四年，經(jīng)濟(jì)增長率平均為8.0%，顯著低于“十一五”（11.2%）和“十五”時(shí)期（9.8%）。這也說明，“十二五”時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造就業(yè)的能力顯著增強(qiáng)。
就業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)質(zhì)量明顯改善
就業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)間的分布不斷優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比快速提高。全部就業(yè)中，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比從2010年的36.7%下降到2014年的30.0%，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比從2010年的34.6%提高到2013年的40.6%。2011年，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重（35.7%）首次超過第一產(chǎn)業(yè)（34.8%），成為三次產(chǎn)業(yè)中最主要的就業(yè)部門。而且，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重在快速提高，“十二五”的前四年平均每年提高約1.5個(gè)百分點(diǎn)。
就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡狀況有了明顯改善。第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率（即增加值占比/就業(yè)占比），由2010年的0.26∶1.61∶1.28調(diào)整到2013年的0.30∶1.45∶1.22，顯示出三次產(chǎn)業(yè)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率差異有明顯改善。
勞動(dòng)者工資水平不斷提高。2013年，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資達(dá)到51483元，扣除物價(jià)因素，比“十一五”末期即2010年提高27.2%，比“十五”末期即2005年提高122.8%。“十二五”前四年，每年都有23個(gè)以上的省份上調(diào)最低工資標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整幅度達(dá)到20%左右。例如，2014年年底，上海市月最低工資標(biāo)準(zhǔn)最高已經(jīng)達(dá)到1820元，上海市小時(shí)最低工資標(biāo)準(zhǔn)最高已達(dá)17元。
社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大。“十二五”以來，參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的人員快速增加。2014年年底，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)者占全部城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的比例分別為86.8%、72.1%、43.4%、52.5%和43.3%，比“十一五”末期即2010年分別提高12.7%、3.7%、4.0%、5.9%和7.7%，比“十五”末期即2005年分別提高25.2%、23.5%、5.9%、22.6%和24.2%。
勞動(dòng)力市場制度不斷完善
2011年7月1日，《社會(huì)保險(xiǎn)法》正式實(shí)施。2012年12月，全國人大常委會(huì)發(fā)布了《關(guān)于修改〈中華人民共和國勞動(dòng)合同法〉的決定》，于2013年7月1日起施行。各地各部門深入貫徹實(shí)施新修改的《勞動(dòng)合同法》，促進(jìn)用人單位與勞動(dòng)者依法簽訂并履行勞動(dòng)合同。2013年年底，全國企業(yè)職工勞動(dòng)合同簽訂率達(dá)到88.2%。
為了落實(shí)新修改的《勞動(dòng)合同法》中關(guān)于勞務(wù)派遣的有關(guān)規(guī)定，2014年1月24日，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》，主要就明確勞務(wù)派遣用工比例、輔助性崗位的確定程序、跨地區(qū)勞務(wù)派遣的社會(huì)保險(xiǎn)、禁止“假外包真派遣”等重要內(nèi)容作出規(guī)定。
2014年2月24日，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，自2014年7月1日起施行?！掇k法》規(guī)定，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人員，達(dá)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)法定退休年齡后，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限滿15年（含延長繳費(fèi)至15年）的，可以申請(qǐng)從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法計(jì)發(fā)相應(yīng)待遇；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限不足15年的，可以申請(qǐng)從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，待達(dá)到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定的領(lǐng)取條件時(shí)，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法計(jì)發(fā)相應(yīng)待遇。
2014年4月25日，國務(wù)院公布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，7月1日起施行。這是中國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)。《條例》確立了事業(yè)單位人事管理的基本制度，對(duì)公開招聘、聘用合同、社會(huì)保險(xiǎn)、工資收入等方面作出相關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位工作人員工資包括基本工資、績效工資和津貼補(bǔ)貼?！稐l例》還對(duì)事業(yè)單位的崗位設(shè)置、招聘、考核、培訓(xùn)、處罰等作出了規(guī)定。
就業(yè)成為制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的優(yōu)先目標(biāo)
2011年3月，全國人大批準(zhǔn)了國家“十二五”規(guī)劃綱要，首次明確提出中國“實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”。實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，就是要把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先位置，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，選擇有利于擴(kuò)大就業(yè)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)化政府責(zé)任，加大資金投入和政策支持，使就業(yè)優(yōu)先成為全社會(huì)的共識(shí)。2012年11月，中共十八大報(bào)告明確提出，要實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)，并將就業(yè)更加充分作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)，進(jìn)一步明確了促進(jìn)就業(yè)的方針政策和重大舉措。
“十二五”以來，隨著就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施，國家在統(tǒng)籌各個(gè)層面的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策、安排國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先后順序時(shí)，能夠?qū)⒋龠M(jìn)充分就業(yè)作為頭等大事進(jìn)行安排；并為正確處理經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)增長的關(guān)系提供基本指導(dǎo)，保證了在經(jīng)濟(jì)增長速度相對(duì)下降的情況下，仍然實(shí)現(xiàn)了較為明顯的就業(yè)增長。
為貫徹和落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，“十二五”以來不斷堅(jiān)持和完善積極的就業(yè)政策。這主要表現(xiàn)在以下方面：一是經(jīng)濟(jì)增長速度保持在必要的水平，以拉動(dòng)就業(yè)需求總量的擴(kuò)張；二是鼓勵(lì)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)，多渠道創(chuàng)造就業(yè)崗位。2010年以來，城鎮(zhèn)私營企業(yè)就業(yè)人員每年增長500萬—850萬人，城鎮(zhèn)個(gè)體就業(yè)人員每年增長200萬—800萬人，兩者之和已經(jīng)接近或超過城鎮(zhèn)就業(yè)人員的增長量；三是通過就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)勞動(dòng)力市場供求的有效匹配；四是對(duì)就業(yè)困難群體進(jìn)行援助，包括培訓(xùn)、提供就業(yè)信息、公共就業(yè)崗位以及提供必要的政策支持，以幫助他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)等。積極就業(yè)政策的貫徹和落實(shí)，帶來了良好的就業(yè)效果。
堅(jiān)持促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)相結(jié)合
經(jīng)濟(jì)增長是影響就業(yè)數(shù)量和質(zhì)量的一個(gè)非常重要的因素。經(jīng)濟(jì)理論研究和國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)均表明，較高的經(jīng)濟(jì)增長率通常會(huì)帶來較快的就業(yè)增長。“十二五”以來的實(shí)踐表明，保持平穩(wěn)較快的經(jīng)濟(jì)增長是就業(yè)增長的首要條件。
同時(shí)，我國過去的經(jīng)驗(yàn)也表明，相同經(jīng)濟(jì)增長帶來的就業(yè)增長卻很不相同。 “十二五”以來堅(jiān)持實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，從而把促進(jìn)就業(yè)作為公共政策的優(yōu)先目標(biāo)。具體表現(xiàn)在：在確定政策實(shí)施的優(yōu)先順序時(shí)，重點(diǎn)考慮就業(yè)政策優(yōu)先；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)得到重視；在企業(yè)發(fā)展中，鼓勵(lì)就業(yè)創(chuàng)造能力強(qiáng)的中小企業(yè)發(fā)展；在宏觀調(diào)控方面，將促進(jìn)就業(yè)作為優(yōu)先考慮因素。從而形成了經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)增長同步發(fā)展的局面。
2010年以來，我國經(jīng)濟(jì)增長放緩，從10.6%下降到2014年的7.4%。經(jīng)濟(jì)的下行給擴(kuò)大就業(yè)帶來壓力，但在國家的有效應(yīng)對(duì)下，就業(yè)仍然實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長，城鄉(xiāng)就業(yè)人員從2010年的7.61億人增加到2014年的7.73億人。尤其是，城鎮(zhèn)新增就業(yè)逐年增加，從2010年的1168萬增加到2014年的1322萬人。根據(jù)測(cè)算，經(jīng)濟(jì)每增長一個(gè)百分點(diǎn)帶動(dòng)的城鎮(zhèn)新增就業(yè)量是逐年增長的，從2010年的110萬人提高到2012年的164萬人和2014年的179萬人。因此，經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造城鎮(zhèn)新增就業(yè)的能力是不斷增強(qiáng)的。
通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整來改善就業(yè)
從三次產(chǎn)業(yè)劃分來看，第一產(chǎn)業(yè)是析出勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的能力已經(jīng)相對(duì)有限，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)作用最強(qiáng)。“十二五”期間，我國加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，提高了服務(wù)業(yè)增加值所占比重。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅帶動(dòng)社區(qū)服務(wù)、餐飲、商貿(mào)流通、旅游等傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)的就業(yè)崗位不斷增加，而且還促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展，使第三產(chǎn)業(yè)成為就業(yè)的主渠道和最重要的就業(yè)部門。在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的時(shí)候，尤其重視第三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)拉動(dòng)能力較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有效地帶動(dòng)了就業(yè)結(jié)構(gòu)的改善。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)。2011年，服務(wù)業(yè)就業(yè)占全部就業(yè)的比重（35.7%）首次超過第一產(chǎn)業(yè)（34.8%），成為就業(yè)人員最多的產(chǎn)業(yè)；2012年，服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重（45.5%）首次超過第二產(chǎn)業(yè)（45.0%），成為三次產(chǎn)業(yè)中增加值最大的部門。目前，無論是從增加值比重還是就業(yè)比重來看，第三產(chǎn)業(yè)即服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為三次產(chǎn)業(yè)中最重要的經(jīng)濟(jì)部門。
從2010年以來的情況看，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員一直在不斷減少，是勞動(dòng)力凈流出部門；第二產(chǎn)業(yè)是創(chuàng)造就業(yè)的主要部門，但就業(yè)人員在2012年達(dá)到頂峰之后開始下降，近兩年來第二產(chǎn)業(yè)也成為勞動(dòng)力凈流出部門；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)張，已成為三次產(chǎn)業(yè)中就業(yè)規(guī)模擴(kuò)大最為顯著的部門。
醫(yī)改，在深水區(qū)前行
中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所副研究員 房莉杰
重構(gòu)“以人為本”的衛(wèi)生改革藍(lán)圖
新醫(yī)改的核心目標(biāo)進(jìn)一步分解的話，可以理解為要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)具體的子目標(biāo)：一是要解決“看病貴”問題，恢復(fù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的“公益性”，提高衛(wèi)生服務(wù)的公平性和可及性；二是要解決“看病難”問題，這個(gè)問題不止是增加服務(wù)的供給，更包括適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)和疾病譜的變化，轉(zhuǎn)變衛(wèi)生服務(wù)模式，從過去的“疾病治療為中心”轉(zhuǎn)向“健康管理為核心”。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的實(shí)施戰(zhàn)略：“看病貴”問題主要是由于政府籌資不足，以及現(xiàn)有公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的“以藥養(yǎng)醫(yī)”機(jī)制造成的，因此要通過取消藥品加成、增加政府投入以及完善醫(yī)療保障制度共同將個(gè)人的醫(yī)療負(fù)擔(dān)降下來；“看病難”問題主要是因?yàn)閮?yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源主要集中于大醫(yī)院，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)不僅能力較弱，不能滿足醫(yī)療需要，更重要的是，各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)都過分重視醫(yī)療，同質(zhì)化嚴(yán)重，重點(diǎn)人群的健康管理需求無法滿足，因此其解決途經(jīng)是通過“?；?、強(qiáng)基層、建機(jī)制”，轉(zhuǎn)變基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容和模式，提高其服務(wù)能力，通過落實(shí)“分級(jí)診療”制度，使基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)與公立醫(yī)院之間的競爭關(guān)系變?yōu)楹献麝P(guān)系。
因此，改革初期明確了四大重點(diǎn)領(lǐng)域：一是醫(yī)療保障改革，即建立覆蓋全民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度框架。事實(shí)上這個(gè)領(lǐng)域的改革先于新醫(yī)改的整體起步—早在2003年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療即開始試點(diǎn)，并在2009年新醫(yī)改啟動(dòng)之前就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人口的全覆蓋，再加上1998年建立的城市職工醫(yī)療保險(xiǎn)，以及最后啟動(dòng)實(shí)施的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，以這三大制度為主體的醫(yī)療保障體系在2011年共覆蓋了全國人口的95%，也就是說“十一五”初期已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了人口的全覆蓋。一方面醫(yī)療保障是增量改革，不涉及過多的利益糾葛，因此改革的阻力最??；另一方面，對(duì)于醫(yī)療保障的“大”問題，比如全民保障、政府責(zé)任等已經(jīng)沒有太大爭議，因此這方面的改革率先出臺(tái)，且進(jìn)展最大。
二是基本藥物制度改革，核心內(nèi)容是建立基本藥物制度，逐漸將該制度覆蓋全部公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，取消藥品加成，從而阻斷“以藥養(yǎng)醫(yī)”。“基本藥物”是適應(yīng)“基本醫(yī)療衛(wèi)生需求”的藥品，2012年由“國家基本藥物工作委員會(huì)”審核通過的國家基本藥物目錄中有307種藥物，全部納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄，政府舉辦的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)全部配備和使用國家基本藥物，實(shí)行零差率銷售。目前，除了基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)外，基本藥物制度也在公立醫(yī)院試點(diǎn)中實(shí)施。因?qū)嵭谢舅幬镏贫榷鴰淼尼t(yī)療機(jī)構(gòu)收入的減少，則通過增加政府財(cái)政補(bǔ)貼，以及提高醫(yī)療服務(wù)價(jià)格兩條途徑進(jìn)行彌補(bǔ)。
三是基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革，這部分內(nèi)容跟基本藥物制度和基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目結(jié)合在一起，同時(shí)包括以培養(yǎng)“全科醫(yī)生”為核心的能力建設(shè)，以及補(bǔ)償機(jī)制和分配機(jī)制的改革。2009年開始實(shí)施的國家“基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目”是其中最主要的一項(xiàng)措施。該制度提出了由政府承擔(dān)全部籌資責(zé)任的“基本公共衛(wèi)生服務(wù)包”，主要包括：建立居民健康檔案，針對(duì)慢性病患者、老年人、孕產(chǎn)婦、重癥精神病患者等重點(diǎn)人群的健康管理，以及原有的健康教育、預(yù)防接種、傳染病防治等。為了引導(dǎo)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)將服務(wù)重心逐步轉(zhuǎn)移到常見病、多發(fā)病的診療和居民健康管理上來，新醫(yī)改最開始的改革導(dǎo)向是“行政化”的，“收支兩條線”的補(bǔ)償方式迅速覆蓋越來越多地區(qū)，徹底改變了其過去“市場主體”的角色。
四是公立醫(yī)院改革，這是最晚啟動(dòng)的一項(xiàng)內(nèi)容，由于涉及更復(fù)雜的利益調(diào)整，所以被稱為改革的“深水區(qū)”。在新醫(yī)改之前，公立醫(yī)院雖然性質(zhì)是“公立”，但是一方面從政府獲得的財(cái)政支持往往不足其收入的10%，另一方面又受到諸多行政管制，這種生存于計(jì)劃與市場的“夾縫”中的惡劣環(huán)境，最終導(dǎo)致了公立醫(yī)院扭曲的行為。這反映在醫(yī)務(wù)人員的收入結(jié)構(gòu)上就是：一方面是基本工資水平和人工價(jià)格遠(yuǎn)低于醫(yī)務(wù)人員的市場價(jià)值，另一方面是藥品和醫(yī)療檢查的巨大盈利空間。在這種收入結(jié)構(gòu)下，醫(yī)務(wù)人員的收入主要反映的不是其人力資本的價(jià)值，而是藥品銷售情況，換句話說，醫(yī)務(wù)人員已經(jīng)不再是“醫(yī)療服務(wù)提供者”，而變成了藥品銷售的終端環(huán)節(jié)。盡管問題很明顯，但是關(guān)于其原因和解決途徑的爭論卻持續(xù)了很多年，最終，撇開“市場化”和“行政化”的爭論，衛(wèi)生部選擇了一條更為理性的道路—以政府籌資為主，對(duì)供方和需方雙向補(bǔ)貼，同時(shí)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境，“政事分開，管辦分開，醫(yī)藥分開，營利和非營利分開”（即所謂的“四分開”）。與此同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資醫(yī)療行業(yè)，并且放開醫(yī)生多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，試圖以此發(fā)揮市場競爭的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)服務(wù)效率的提高。
綜上而言，從新的改革藍(lán)圖來看，其目標(biāo)和主要戰(zhàn)略應(yīng)該說是符合中國實(shí)際的。然而這些目標(biāo)和原則性框架能否轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的服務(wù)，促進(jìn)實(shí)際效果的改善，還有賴于更多實(shí)現(xiàn)手段的出臺(tái)。從過去幾年的實(shí)施情況來看，其效果并不盡如人意。
從幾組數(shù)據(jù)看改革效果
首先，醫(yī)療資源在量上大幅增加，醫(yī)療服務(wù)的提供也增長迅速，而且民營醫(yī)院的增長情況尤其明顯。從2011年到2013年，各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的總數(shù)提高了13.7%，各類醫(yī)院的床位數(shù)總體增加了23.5%；2009年到2013年，各類非公醫(yī)療機(jī)構(gòu)的床位數(shù)占床位總數(shù)的比例從9.7%提高到12.2%，而人員數(shù)從17.6%提高到17.8%；2013年各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診的總?cè)舜螖?shù)比2011年提高了16.6%，而入院人數(shù)則提高了25.6%。從這組數(shù)據(jù)可以看出，不僅醫(yī)療衛(wèi)生資源的總量在增加，對(duì)衛(wèi)生服務(wù)的使用增加更為迅速，這進(jìn)一步說明了衛(wèi)生服務(wù)可及性的提高。而這些數(shù)據(jù)的增長情況都要高于新醫(yī)改以前。
其次，政府對(duì)衛(wèi)生服務(wù)的投入逐年增加，個(gè)人籌資占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例在逐年下降，但從絕對(duì)數(shù)上來看，衛(wèi)生費(fèi)用增長過快，個(gè)人籌資額并沒有實(shí)質(zhì)性下降。以2013年為例，當(dāng)年個(gè)人衛(wèi)生支出是788.80元，較2012年的712.30元增長了10.7%，而2013年城鄉(xiāng)居民可支配收入比上年增長了10.9%。結(jié)合這一數(shù)據(jù)可以看出，盡管個(gè)人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例在下降，但是其絕對(duì)值的增幅跟城鄉(xiāng)居民的收入增幅相當(dāng)，個(gè)人醫(yī)療衛(wèi)生負(fù)擔(dān)仍沒有減輕，也就是說“看病貴”問題并沒有解決。
再次，從基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)和公立醫(yī)院的對(duì)比看，新醫(yī)改以來，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在各方面的增長都比不上公立醫(yī)院。整體上來看，新醫(yī)改以來，每年醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)總量都有明顯提高，但是基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在改革的前兩年中（2009—2011年），其服務(wù)量卻呈下降趨勢(shì)。盡管2011年到2015年上半年間服務(wù)量有所上升，但是上升的速度明顯低于醫(yī)院?；鶎俞t(yī)療機(jī)構(gòu)的門診人次占全部醫(yī)療機(jī)構(gòu)門診人次的比例從2011年的60.6%下降到了2015年1—5月份的57.7%；而住院服務(wù)量更是從2011年的24.6%下降到了2015年1—5月份的19.1%。也就是說更多的患者選擇去醫(yī)院就醫(yī)，而非基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)。這進(jìn)一步說明，“看病難”問題也沒有緩解。
理解改革形勢(shì)：能力建設(shè)短板與制度建設(shè)困境
無論教育、醫(yī)療，還是養(yǎng)老，對(duì)于任何一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)來說，要想實(shí)現(xiàn)滿足服務(wù)需求的政策目標(biāo)，最核心的兩點(diǎn)一是合理的制度，二是足夠的服務(wù)能力。然而新醫(yī)改所呈現(xiàn)出來的上述問題恰恰在于服務(wù)能力不足與制度設(shè)計(jì)不合理，以及兩者之間的互相掣肘。醫(yī)療服務(wù)的提供主要落實(shí)在醫(yī)療機(jī)構(gòu)—不僅包括醫(yī)院，更包括基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)，以及這兩者之間的關(guān)系。
應(yīng)該說，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)是醫(yī)改，也是醫(yī)療服務(wù)提供的最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)。然而從制度上來看，為了突出強(qiáng)調(diào)其“提供公共服務(wù)”的功能，而使其走上了行政化的歧途。由于醫(yī)療服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，且目前醫(yī)患關(guān)系緊張，因此如果缺乏適當(dāng)激勵(lì)，必然無法鼓勵(lì)醫(yī)務(wù)人員的診療服務(wù)，甚至產(chǎn)生“推諉病人”的現(xiàn)象，這種缺乏激勵(lì)的模式顯然并不利于醫(yī)療服務(wù)的開展。再從服務(wù)能力上看，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員不僅普遍技術(shù)水平偏低，而且長期以來已經(jīng)形成了“疾病治療模式”，這并不適應(yīng)面向所有人群的、以“健康管理”為核心的服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。盡管從中央到地方都在加大對(duì)“全科醫(yī)生”的培養(yǎng)力度，有些條件比較好的地區(qū)也在嘗試建立全科醫(yī)生制度，但是即使在最發(fā)達(dá)的上海、深圳等地，全科醫(yī)生的供給與需求之間仍存在巨大差距，因此所謂“全科醫(yī)生”制度并不是短期內(nèi)能建立的。
從公立醫(yī)院改革來看，目前的改革方向是“法人化”改革，強(qiáng)調(diào)增加公立醫(yī)院的自主權(quán)。然而由于改革非常復(fù)雜，對(duì)于很多問題都沒有達(dá)成共識(shí)，而且涉及諸多利益調(diào)整，因此目前的試點(diǎn)情況五花八門，但是在國家層面并未形成統(tǒng)一的制度框架。因此我們看到，盡管基本藥物制度在向越來越多的縣級(jí)公立醫(yī)院推進(jìn)，但是醫(yī)藥費(fèi)用仍在提高。而且對(duì)多點(diǎn)執(zhí)業(yè)和引進(jìn)民間資本的支持雖然在一定程度上促進(jìn)了醫(yī)療服務(wù)的提供，但是作用仍是非常有限的。
展望“十三五”，醫(yī)改的增量改革早已完成，剩下的是真正涉入“深水區(qū)”的挑戰(zhàn)，因此“十三五”期間任務(wù)艱巨！目前各界對(duì)于醫(yī)改的關(guān)注大多集中于公立醫(yī)院改革，以及與此相關(guān)的藥品管理，這固然是關(guān)系改革成敗的兩個(gè)重要方面，已無需再次強(qiáng)調(diào)。筆者想強(qiáng)調(diào)的是往往被忽視的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)。正如上文所言，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的制度和能力建設(shè)是醫(yī)改的基礎(chǔ)，只有基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)能力提高，才能吸引病人優(yōu)先選擇基層機(jī)構(gòu)就診；只有建立合適的激勵(lì)機(jī)制，才能鼓勵(lì)基層醫(yī)務(wù)人員提供合適的醫(yī)療服務(wù)；只有建立真正的“全科醫(yī)生”制度，才能有效管理居民健康，降低發(fā)病率。而只有做到這些，才能更大程度地實(shí)現(xiàn)“首診在基層”，進(jìn)一步降低對(duì)醫(yī)院服務(wù)的使用比例，“看病貴、看病難”問題才能真正緩解，提高全民健康水平的最終目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)。因此，“十三五”期間，“保基本、強(qiáng)基層、建機(jī)制”不能只是停留在口號(hào)層面，而應(yīng)該作為核心內(nèi)容有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)！
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