今年全國人代會(huì)的一項(xiàng)重要成果是出臺(tái)了《慈善法》,這是繼去年全國人代會(huì)審議、通過《立法法（修正案）》后，全國人大連續(xù)兩年行使立法權(quán)。相對于全國人大常委會(huì)頻繁立法，全國人民代表大會(huì)的立法職能由沉寂漸趨活躍，是一個(gè)非常鮮明的改革信號。

這一變化潛藏的追問是，究竟哪些立法權(quán)應(yīng)當(dāng)由全國人大行使？哪些立法權(quán)可以由全國人大常委會(huì)行使？對于這些追問的深入思考，已是當(dāng)下法治建設(shè)不可回避的重大課題。

人大立法還是常委會(huì)立法

新中國成立后相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)，我國實(shí)行的是中央高度集權(quán)的立法體制。1954年《憲法》規(guī)定“全國人大是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”。1955年和1959年，經(jīng)全國人大兩次授權(quán)，全國人大常委會(huì)（以下簡稱“常委會(huì)”）獲得了部分立法權(quán)。不過，由于政治風(fēng)暴的沖擊，全國人大及其常委會(huì)在國家政治生活中作用甚微，兩者之間也就談不上立法權(quán)限的沖突問題。

改革開放后，重建法制成為國家政治走向正軌的關(guān)鍵所在。1982年頒布的新《憲法》，基本構(gòu)成了不同立法機(jī)關(guān)制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等的立法權(quán)限體系。2000年《立法法》最大亮點(diǎn)是明確了只能由全國人大及其常委會(huì)制定法律的中央專屬立法事項(xiàng)，不過國家立法機(jī)關(guān)內(nèi)部立法權(quán)限模糊不清的問題并沒有得到解決。

由此帶來的一個(gè)直接后果是，全國人大的立法數(shù)量日益萎縮，常委會(huì)的立法數(shù)量卻不斷飚升。對五屆至九屆全國人大及其常委會(huì)的立法數(shù)量的統(tǒng)計(jì)顯示，五屆人大期間，常委會(huì)立法還只是全國人大立法的1.86倍；八屆人大期間，已上升到4.36倍；到了九屆人大期間，更是一躍升至27.25倍，兩者形成了剪刀狀差。此后，這一趨勢進(jìn)一步延續(xù)至今?！　?/p>

諸多學(xué)者認(rèn)為，常委會(huì)的立法權(quán)已“相當(dāng)膨脹”。正如全國人大常委會(huì)法工委原副主任張春生所言，全國人大立法的衰減趨勢“虛置了人民代表大會(huì)的立法權(quán)”。兩者行使國家立法權(quán)的失衡狀態(tài)，不僅與其憲法地位不相稱，也削弱了全國人大立法權(quán)的權(quán)威性以及對立法全局的調(diào)控，尤其是在一定程度上引發(fā)了立法實(shí)踐的無序和混亂。

依照《憲法》和《立法法》對全國人大及其常委會(huì)立法權(quán)限的原則劃分，前者制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律，后者制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律。不過，由于沒有對“基本法律”、“其他法律”等關(guān)鍵概念作出清晰定義，必然引發(fā)越權(quán)立法、交叉立法、立法沖突等弊端。

所謂越權(quán)立法，是指常委會(huì)超越職權(quán)，制定了本應(yīng)由全國人大制定的法律。比如，1982年出臺(tái)的《民事訴訟法（試行）》顯然屬于民事基本法律，本應(yīng)由全國人大制定，卻由常委會(huì)制定。與此同時(shí)，一些性質(zhì)和重要性類似的法律，有的由全國人大制定，有的卻由常委會(huì)制定，立法主體標(biāo)準(zhǔn)極不統(tǒng)一。比如，在勞工制度立法方面，1992年出臺(tái)的《工會(huì)法》和1994年出臺(tái)的《勞動(dòng)法》均屬保護(hù)勞工權(quán)益的重要法律，后者的適用性和重要性甚至還超過前者，但前者由全國人大立法，后者卻由常委會(huì)立法。

國家立法權(quán)內(nèi)部權(quán)限的劃分不清，也困擾著法律的修改?！稇椃ā泛汀读⒎ǚā返南嚓P(guān)規(guī)定是，全國人大常委會(huì)在全國人大閉會(huì)期間，可以對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。然而，由于“部分”、“基本原則”等含義過于抽象概括，事實(shí)上很難防止修法權(quán)的失控。

與此同時(shí)，常委會(huì)對一些全國人大立法的修改存在“與法律的基本原則相抵觸”的問題。以常委會(huì)2001年對《民族區(qū)域自治法》的修改為例，此次修法變動(dòng)的條文不僅占原條文數(shù)的64.18%，而且變更了許多基本制度，其中最重大的修改是將民族區(qū)域自治制度的定位由舊法的“重要政治制度”提升到了“基本政治制度”。不少學(xué)者認(rèn)為，確立國家的基本政治制度，當(dāng)屬憲法職能，牽扯到法律的基本原則，理應(yīng)由全國人大修法，常委會(huì)取而代之，難免越權(quán)之嫌。

理得清還是剪不斷

國家立法權(quán)內(nèi)部權(quán)限的交織和混同，也引發(fā)了全國人大及其常委會(huì)立法的效力沖突。諸多學(xué)者認(rèn)為，全國人大立法與常委會(huì)立法相比，其立法主體地位、重要性、民意性等都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于后者，其立法效力也理應(yīng)高于后者。然而，當(dāng)兩者出現(xiàn)立法沖突時(shí)，現(xiàn)行的解決機(jī)制恰恰充滿了矛盾之處。

一方面，按照《立法法》的規(guī)定，法律之間對同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，由常委會(huì)裁決如何適用。這就必然導(dǎo)致一種可能性，當(dāng)全國人大制定的舊法與常委會(huì)制定的新法相沖突時(shí)，全國人大立法的效力要接受常委會(huì)的裁決，而這顯然有悖兩者的憲法地位。另一方面，盡管《立法法》明確規(guī)定，全國人大有權(quán)改變或者撤銷常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?，但由于兩者之間立法權(quán)限劃分不清，這一裁決規(guī)則很難落到實(shí)處。在現(xiàn)實(shí)立法實(shí)踐中，全國人大從未改變或撤銷過常委會(huì)的立法，即為明證。

多年以來，學(xué)界和立法機(jī)關(guān)內(nèi)部不斷呼吁進(jìn)一步細(xì)化全國人大及其常委會(huì)各自的立法權(quán)限，其中的關(guān)鍵一步是明確哪些法律屬于應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的“基本法律”。學(xué)界的普遍共識(shí)是，“基本法律”是對國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等生活中的重大問題進(jìn)行規(guī)范的法律，具有全局性、長遠(yuǎn)性等特點(diǎn)，以及普遍和根本的指導(dǎo)意義。不過，對于“基本法律”的具體范圍和事項(xiàng)認(rèn)識(shí)并不一致。試圖以細(xì)微的列舉方式窮盡所有“基本法律”，難免遭遇剪不斷理還亂的重重困難。而在現(xiàn)實(shí)的立法實(shí)踐中，因“基本法律”界定問題而引發(fā)的爭議已不乏其例。比如，1993年3月召開的全國人代會(huì)上，常委會(huì)工作報(bào)告曾明確提出制定“農(nóng)業(yè)基本法”的設(shè)想。這表明，農(nóng)業(yè)法一度被認(rèn)為屬于“基本法律”，但數(shù)月后，《農(nóng)業(yè)法》卻由常委會(huì)通過。

此外，全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，既應(yīng)當(dāng)制定基本法律，也有權(quán)制定基本法律以外的重要法律。不過，究竟哪些重要的非基本法律應(yīng)當(dāng)由全國人大立法，同樣存在著標(biāo)準(zhǔn)不清的困惑。

典型的一例是，1996年出臺(tái)的《行政處罰法》并不屬于具有全局性的基本法律，但因該法與公民、法人權(quán)利密切相關(guān)，對促進(jìn)依法行政具有重要意義，因而由全國人大制定。對此，各界并無任何異議。但其后出臺(tái)的《行政復(fù)議法》《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》與《行政處罰法》性質(zhì)相似，卻全部由常委會(huì)立法。如此前后不一的立法路徑，引發(fā)了不小的爭議。

規(guī)范全國人大常委會(huì)對全國人大立法的修改權(quán)，是厘清國家立法權(quán)內(nèi)部權(quán)限的又一重要維度。現(xiàn)行《憲法》《立法法》設(shè)置了“部分補(bǔ)充和修改”、“不得同該法律的基本原則相抵觸”兩大限制，問題的關(guān)鍵是，如何透過抽象模糊的表面作出更加明確、更具操作性的限制。

對于“部分”的定義，有學(xué)者主張，常委會(huì)修改全國人大立法時(shí)，不得超過原法律條文數(shù)的1/3，至少要以1/2為限。更有學(xué)者認(rèn)為，不僅要有數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，也要滿足內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，即不得修改法律的指導(dǎo)思想、基本原則以及根本性、全局性、基礎(chǔ)性的條文。不過，這些標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)僅僅存在于理論層面，要在立法實(shí)踐中真正厘清修法權(quán)力的邊界并非易事。

尤其是一些全國人大立法施行多年未曾修改的法律，因滯后已久，一旦修法勢必變動(dòng)巨大，但修法權(quán)也往往由常委會(huì)主導(dǎo)。典型的例證是，全國人大1994年制定的《預(yù)算法》和1989年制定的《行政訴訟法》分別出臺(tái)20年和25年后，才于2014年先后完成了首次修改。盡管兩法變革力度很大，甚至涉及一些基礎(chǔ)性條文的改動(dòng)，但都是由常委會(huì)修法。

要立法民主還是要立法效率

全國人大及其常委會(huì)立法活動(dòng)的失衡現(xiàn)狀，從表面看是制度設(shè)計(jì)不足所致，其實(shí)質(zhì)卻是立法民主與立法效率的深刻沖突。

在現(xiàn)代國家，“主權(quán)在民”原則和代議制民主體制是奠定立法正當(dāng)性的基石。在我國的政體框架下，由人民選舉產(chǎn)生的全國人大行使國家立法權(quán)無疑更能體現(xiàn)“主權(quán)在民”原則，更符合立法的合憲性、民主性、正當(dāng)性邏輯。

但問題在于，按照當(dāng)下的人大制度設(shè)計(jì)，全國人大每年僅開一次會(huì)，且會(huì)期短暫、代表眾多，需要承擔(dān)議政等多項(xiàng)重要職能，無論是時(shí)間配置、代表素質(zhì)、參與程度等，都難以勝任量大面廣、高度專業(yè)、程序精細(xì)的立法任務(wù)。相形之下，全國人大常委會(huì)一般每兩個(gè)月開一次會(huì)，可以使立法議程處于范圍廣、常態(tài)化的狀態(tài)，而常委會(huì)人數(shù)有限、相對專職化等優(yōu)勢，也提高了議事效率和質(zhì)量。這是1982年《憲法》正式賦予全國人大常委會(huì)立法權(quán)的根本原因所在。

歷史也證明，常委會(huì)廣泛而頻密的立法有效滿足了改革開放以來的制度需求，對構(gòu)建現(xiàn)代法律體系和推進(jìn)依法治國厥功至偉。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，100多位常委會(huì)組成人員與約3000名全國人大代表相比，其代表性顯然大打折扣。

如何既體現(xiàn)全國人大的主導(dǎo)作用，使立法最大程度地反映人民意志，同時(shí)又賦予全國人大常委會(huì)足夠的立法權(quán)限，以適應(yīng)改革和法治的進(jìn)程，是當(dāng)下法治建設(shè)不可偏廢的雙重價(jià)值追求。這就需要合理平衡立法民主和立法效率，但要實(shí)現(xiàn)這一平衡，殊非易事。

從上世紀(jì)90年代至今，學(xué)界圍繞國家立法權(quán)內(nèi)部權(quán)限劃分所提出的改革方案，大致可分為“限權(quán)”和“放權(quán)”兩個(gè)方向。所謂“限權(quán)”，是指對常委會(huì)立法權(quán)作出嚴(yán)格限制。所謂“放權(quán)”，是指全國人大只保留制定和修改憲法的權(quán)限，將其他立法權(quán)限全部賦予常委會(huì)。但無論是“限權(quán)”還是“放權(quán)”，都需要對當(dāng)下的人大制度作出相應(yīng)變革。就“限權(quán)”方案而言，勢必進(jìn)一步加劇全國人大難以勝任立法任務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境。這就需要大幅增加全國人大的開會(huì)頻次和時(shí)間，同時(shí)合理縮減代表人數(shù)，使代表轉(zhuǎn)向?qū)Ｂ毣⒃O(shè)立立法助理等制度，以適應(yīng)立法的效率和專業(yè)要求。就“放權(quán)”方案而言，所面臨的最大挑戰(zhàn)是如何彌補(bǔ)代表性不足的缺陷。這就需要適當(dāng)增加常委會(huì)組成人數(shù)，同時(shí)強(qiáng)化專門委員會(huì)等機(jī)構(gòu)建設(shè)，使常委會(huì)進(jìn)一步成為常態(tài)化、專業(yè)化運(yùn)作的立法機(jī)關(guān)。顯而易見，上述改革屬于系統(tǒng)的改革工程，短期內(nèi)很難完成。國家立法權(quán)的行使若要合理平衡立法民主和立法效率之間的沖突，需要尋找更為務(wù)實(shí)的改革方案。

首先，當(dāng)下立法實(shí)踐的一個(gè)突出問題是全國人大立法權(quán)的虛置，因此進(jìn)一步激活全國人大的立法功能乃是當(dāng)務(wù)之急。除了最大程度細(xì)化全國人大及其常委會(huì)各自的立法權(quán)限，對于基本法律及重要法律應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守由全國人大行使立法權(quán)的底線原則，并盡可能厘清應(yīng)當(dāng)由其立法的具體事項(xiàng)范圍。同時(shí)，對于常委會(huì)對全國人大立法的修改權(quán)，亦應(yīng)盡可能作出更加明確的規(guī)范和限制。

其次，基于常委會(huì)仍然必須承擔(dān)大部分立法任務(wù)，應(yīng)當(dāng)著重考慮如何對其立法活動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)督。除了進(jìn)一步強(qiáng)化公民參與立法等外部監(jiān)督機(jī)制外，更需著重改進(jìn)的是全國人大對常委會(huì)立法的內(nèi)部監(jiān)督這一薄弱環(huán)節(jié)。

其中的一個(gè)重要方向是，重構(gòu)全國人大及其常委會(huì)立法權(quán)限的裁決機(jī)制。詳細(xì)規(guī)定全國人大撤銷常委會(huì)不適當(dāng)立法的程序，以及全國人大立法與常委會(huì)立法發(fā)生沖突的爭議解決機(jī)制，從根本上扭轉(zhuǎn)常委會(huì)自我裁決、自我監(jiān)督的不合理弊端。

尤其應(yīng)當(dāng)對全國人大監(jiān)督常委會(huì)立法的內(nèi)容、方式、程序等作出詳盡的制度設(shè)計(jì)。比如，為了有效約束常委會(huì)的修法權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的審查制度。如果常委會(huì)對全國人大的立法作出了修改，需要在翌年的全國人代會(huì)上增設(shè)特別議程，由常委會(huì)報(bào)告修法理由和情況，由代表大會(huì)通過審議、批準(zhǔn)、備案等程序?qū)嵤┍O(jiān)督，如經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)有違憲、違法之處，全國人大可以改變或撤銷常委會(huì)的不適當(dāng)立法。如此，既不延誤修法時(shí)機(jī)，又能確保修法質(zhì)量。

而為了應(yīng)對全國人大每年僅開會(huì)一次、不便經(jīng)常性監(jiān)督的瓶頸，可以考慮在全國人大內(nèi)部設(shè)立專門機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)日常裁決全國人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限沖突，并對常委會(huì)立法的合憲性、合法性進(jìn)行即時(shí)、動(dòng)態(tài)的審查。

國家立法權(quán)是法治建設(shè)的基礎(chǔ)，只有盡力劃定全國人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，并構(gòu)建有效的監(jiān)督機(jī)制，才能確保立法同時(shí)行進(jìn)于民主、高效的軌道上。以此為基點(diǎn)，還將促動(dòng)人大的組織機(jī)構(gòu)、權(quán)力配置、議事規(guī)則等向更為科學(xué)、合理的方向演進(jìn)。這既是提升法治質(zhì)量的必然要求，對于深化政治體制改革，亦具有極為深遠(yuǎn)的意義。