中共十八屆三中全會作出的一個重要決策就是明確提出要發(fā)展“混合所有制經(jīng)濟(jì)”，《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》的頒布是未來中國國企改革的一個良好起點?！兑庖姟分赋?，“應(yīng)對日益激烈的國際競爭和挑戰(zhàn)，推動我國經(jīng)濟(jì)保持中高速增長、邁向中高端水平，需要通過深化國有企業(yè)混合所有制改革……實現(xiàn)各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，夯實社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的微觀基礎(chǔ)”。這就為新形勢下深化國有企業(yè)改革指明了道路。

近年來，中央和地方國企改革都有所動作。六家央企被國資委納入試點，推行交叉持股的混合所有制以改善企業(yè)管理、進(jìn)行資產(chǎn)重組與加強(qiáng)問責(zé)；一些地方版的國企改革路線圖也相繼出爐。然而，目前地方與國資委已推動的國企改革措施仍與建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)有較大差距，一些具有行政性壟斷地位的央企所推動的混合所有制改革，不僅與相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的國際技術(shù)革新及制度變革大潮南轅北轍，而且還與中國產(chǎn)業(yè)升級、持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長、社會大眾對這些產(chǎn)業(yè)的期待相距甚遠(yuǎn)。國企改革要取得實質(zhì)性進(jìn)展，任重而道遠(yuǎn)。

必須注意的是，地方國企和央企對混合所有制改革的反應(yīng)非常不同。對很多地方政府來說，由于投融資平臺類國企的債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重和土地出讓金增速下滑，混合所有制改革被認(rèn)為有助于突破政府自2003年以來對國企改革與相關(guān)資產(chǎn)變現(xiàn)的謹(jǐn)慎態(tài)度，這就為地方變賣手上仍掌握的國有資產(chǎn)并還債提供了可能性。但對很多央企而言，迄今為止，混合所有制改革還未完全成為打破國企行政性壟斷的利器，反而會為繼續(xù)維持這種壟斷提供借口。

從國際經(jīng)驗來看，在自然壟斷行業(yè)與城市公用事業(yè)領(lǐng)域，各國國企都不可避免地面臨著預(yù)算軟約束、所有者缺位、成本過高、效率低下、創(chuàng)新不足的問題。因此，20世紀(jì)80年代以來，伴隨著傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，以及各國為應(yīng)對這些突破而推動的各種制度與理論創(chuàng)新，傳統(tǒng)上被認(rèn)為有自然壟斷及公共服務(wù)性質(zhì)的行業(yè)，如電信、電網(wǎng)、交通、地方公用事業(yè)等，也逐步開始了民營化、放松行業(yè)進(jìn)入管制以及通過再管制來強(qiáng)化競爭的過程。目前，放松管制、引入競爭、產(chǎn)權(quán)私有，從壟斷走向競爭已成為全球自然壟斷行業(yè)市場化改革的主導(dǎo)趨勢。

在石油、石化、電信、交通、電網(wǎng)領(lǐng)域，乃至于醫(yī)療、教育產(chǎn)業(yè)中的非公益性部分，必須真正引入民營經(jīng)濟(jì)作為直接參與競爭的主體，同時也要建立有效的反壟斷監(jiān)管框架。如果混合所有制改革只是在一些非關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)或在關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)引入少數(shù)私有股權(quán)，那么就很難達(dá)到打破壟斷、強(qiáng)化競爭、增加就業(yè)的目的，更無法讓國企改革在帶動中國產(chǎn)業(yè)升級與經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長中發(fā)揮應(yīng)有的作用。為此，《意見》指出，對于處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有企業(yè)混合所有制改革，要實行“以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場化”。這就為深化國企改革指明了方向。

國企混合所有制改革不僅是中國未來經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)持續(xù)增長并最終邁入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的關(guān)鍵性改革，也是降低政府既有債務(wù)與金融體系風(fēng)險、補(bǔ)充社保賬戶潛在缺口的關(guān)鍵性改革，甚至還是解決大學(xué)生就業(yè)、保持社會穩(wěn)定的關(guān)鍵性改革。而實際上，大批國企分布于不同行業(yè)，并為不同級別政府所有，因此，切實推動各領(lǐng)域、各級部門的改革就顯得尤為重要。各級政府要切實加強(qiáng)對國企混合所有制改革的領(lǐng)導(dǎo)，并應(yīng)特別注意處理好幾個關(guān)鍵問題：

地方債務(wù)化解與競爭性行業(yè)地方國企完全退出。地方政府投融資平臺類國企的財務(wù)風(fēng)險化解，實際上也就是地方債務(wù)的化解，應(yīng)與地方政府其他類國企改革及相應(yīng)的資產(chǎn)變現(xiàn)、國企逐步全面退出競爭性部門的改革結(jié)合起來。隨著當(dāng)前城市房地產(chǎn)市場下行，未來地方土地出讓金收入增速下降，乃至于出讓金水平絕對下降的情況可能出現(xiàn)，投融資平臺類國企用于抵押的土地價值難以覆蓋其對應(yīng)貸款的可能性日益加大。

對未來經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下行可能帶來的地方預(yù)算內(nèi)、外收入大幅度下降，未來各類公共服務(wù)、社保支出剛性增加，以及由此導(dǎo)致的地方政府債務(wù)缺口，中央和地方政府都應(yīng)有充分的認(rèn)識和準(zhǔn)備。目前，一些地方政府已開始著手處置手上的各類國有企業(yè)資產(chǎn)，為未來的償債和補(bǔ)缺做準(zhǔn)備。

為此，各級政府應(yīng)以中央政府的國企改革方針為指導(dǎo)，在全面摸清地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，明確仍存留在競爭性行業(yè)（包括服務(wù)業(yè)與制造業(yè)）的地方國企應(yīng)該逐步完全退出，而相關(guān)資產(chǎn)處置后的變現(xiàn)收入應(yīng)優(yōu)先償還以銀行貸款為主體的地方存量債務(wù)，不得用于進(jìn)一步鋪攤子的資本建設(shè)乃至地方經(jīng)常性支出。此外，在具體實施過程中，一方面要防止出現(xiàn)措施不到位導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失；另一方面要讓地方政府解除不應(yīng)有的顧慮，推動地方國企在一般競爭性行業(yè)逐步直至最終完全撤出。這顯然是一個難度很高的平衡。

目前中國超過十萬家地方國企大致可分為三類，分別是投融資平臺類國企、一般競爭性行業(yè)國企、地方公用事業(yè)部門國企。地方國企改革的主要目標(biāo)應(yīng)明確為：一方面，逐步實現(xiàn)競爭性行業(yè)國企的完全民營化和資本變現(xiàn)，為地方投融資平臺類國企相關(guān)債務(wù)的償還、為地方社保與公共服務(wù)資金的充實創(chuàng)造條件；另一方面，在那些傳統(tǒng)上有自然壟斷特性、但現(xiàn)已可以引入競爭的地方公用事業(yè)領(lǐng)域，切實引入民資并加強(qiáng)競爭，全面提升地方政府公共服務(wù)的效率。

關(guān)于是否應(yīng)該在一般競爭性行業(yè)實現(xiàn)國企完全退出，必然存在不同意見。之所以要把目標(biāo)設(shè)定為最終完全退出，一方面是讓利于民，推動社會資本投入到有回報的實業(yè)部門，而不是到資本市場或房地產(chǎn)市場去繼續(xù)吹大泡沫，甚至直接流出國門；另一方面，也是要通過國資變現(xiàn)去償還地方債務(wù)并補(bǔ)齊投融資平臺類國企可能帶來的巨大壞賬，甚至用于提升公共服務(wù)，補(bǔ)齊社保支出的潛在缺口。

也正是從這個意義上講，在地方國企改革的過程中，對競爭性行業(yè)中仍存在的那些國企，逐步吸收私營股權(quán)進(jìn)入的混合所有制改革，可能是實現(xiàn)上述“最終完全退出”目標(biāo)的一種過渡形式，而不應(yīng)該是最終形式。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗表明，在那些競爭性較強(qiáng)的行業(yè)，混合所有制，尤其是國企和民企相互長期參股，可能帶來的問題要比解決的問題更多，尤其是國有股權(quán)的委托代理機(jī)制問題與國有資產(chǎn)流失問題，要處理好難度很大。這也就是為什么發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在競爭性行業(yè)基本沒有國有、民營相互參股，更鮮見純國企的根本原因。

切實放開準(zhǔn)入并打破央企的行政性壟斷。對于那些難度更大、利益更集中的行政壟斷性央企，改革目標(biāo)應(yīng)該明確為逐步打破壟斷、增加競爭，最終降低全社會的運營成本、拉動經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)、推動產(chǎn)業(yè)升級與技術(shù)進(jìn)步。因此，未來的改革應(yīng)逐步切實剝離與主業(yè)無關(guān)的各種輔業(yè)，切斷普遍存在的低效率交叉補(bǔ)貼。

更重要的是，在每個部門、行業(yè)都應(yīng)進(jìn)行更為充分的政策改革研究儲備：要充分借鑒國際相關(guān)改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，結(jié)合該行業(yè)的歷史與現(xiàn)實，委托多個獨立專家團(tuán)隊提出備擇性的改革方案。在此基礎(chǔ)上，還要展開多層次的改革政策討論與實施方案辯論。在這過程中，有必要引入改革的各個利益相關(guān)者，包括各相關(guān)部委、消費者、被改革對象。不僅要通過相對公開的討論、辯論給被改革對象施加改革的壓力，而且也要想方設(shè)法建立可信的補(bǔ)償機(jī)制以減少利益集團(tuán)對改革的阻力。

我們之所以強(qiáng)調(diào)壟斷性央企的改革必須在強(qiáng)化競爭的前提下放開準(zhǔn)入，主要還是考慮到中國經(jīng)濟(jì)未來面臨的潛在風(fēng)險。在經(jīng)濟(jì)下行期，推動這些改革措施可以有效拉動增長，同時實現(xiàn)國有資產(chǎn)在較高價位上的變現(xiàn)，從而有利于穩(wěn)固金融體系和充實公共財政。一旦改革動作遲緩，反而可能加快經(jīng)濟(jì)下行速度，那樣國企改革的正面效應(yīng)就可能大打折扣。

顯然，這些以央企為主體的行政性壟斷行業(yè)國企改革涉及資產(chǎn)非常龐大，企業(yè)子公司更是數(shù)量眾多，在技術(shù)經(jīng)濟(jì)問題上會非常復(fù)雜，加上各個行業(yè)都有不同的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點，有效的改革方案也必然因行業(yè)不同而存在重大差別。更毋庸諱言的是，這些壟斷性央企的改革，在不同主體利益之間如何實現(xiàn)平衡以及改革可能帶來的經(jīng)濟(jì)、社會乃至政治影響等方面，都非常微妙?？梢院敛豢鋸埖卣f，央企改革要取得成功，不僅需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)智慧，更需要強(qiáng)大的政治智慧。

國務(wù)院國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組的成立有利于跳出部門視角與擺脫本位主義，有理由期待，國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組會超越以前的一些只顧國有資產(chǎn)保值增值，卻不利于社會財富最大化，不利于增長與就業(yè)，甚至強(qiáng)化央企行政性壟斷、破壞全社會利益的改革；更有理由期待，由更高層級統(tǒng)領(lǐng)的國企改革能杜絕曾經(jīng)出現(xiàn)的本應(yīng)該作為被改革對象的壟斷性國企自提改革方案，結(jié)果是很容易做成表面文章、甚至滑向自利式行動的情況。

國企改革的配套改革必須并舉。國企改革必須與反壟斷改革、價格改革、國資改革、社保及財政體制改革相互配套，并放在建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系、同時推動長期可持續(xù)增長的大背景下來推動。首先，要降低和清理那些有一定行政性壟斷性質(zhì)的國企所在行業(yè)仍然存在的各類進(jìn)入管制，切實強(qiáng)化反壟斷管制機(jī)構(gòu)的權(quán)威與獨立性，防止管制機(jī)構(gòu)為被管制對象俘獲。其次，對公用事業(yè)、交通運輸?shù)确?wù)價格的確定，在引入競爭機(jī)制的基礎(chǔ)上更多交給市場去決定。再次，政府即使要保留一定的國有資本股權(quán)，也不代表要通過保護(hù)國企來實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。國有資本應(yīng)該以獲得市場化回報為目標(biāo)，不應(yīng)追求壟斷帶來的超額利潤，明確一定時期內(nèi)保留國有資本，最終是為了獲得市場平均水平的回報來充實包括社保在內(nèi)的公共財政。

同時，國企改革也應(yīng)特別注意，對那些可能強(qiáng)化壟斷的央企整合與并購舉措更應(yīng)有所制約，以免改革不僅沒有增加競爭，反而強(qiáng)化了壟斷，結(jié)果是尾大不掉，甚至未來不得不推倒重來。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府直接辦國企，哪怕是只持有部分股權(quán)介入企業(yè)的戰(zhàn)略與經(jīng)營決策，一般而言并不利于政府在公共治理中扮演正確角色，也不利于社會利益的最大化和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。

國企改革是中國向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中一個繞不過去的坎。改革開放歷經(jīng)30多年，這個攻堅戰(zhàn)還在進(jìn)行。改革沒有靈丹妙藥。尊重基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律，密切結(jié)合經(jīng)濟(jì)形勢選擇好改革的目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上有策略地推進(jìn)，是國企改革乃至所有改革成功的前提。在中國經(jīng)濟(jì)與金融風(fēng)險日益加大的今天，更應(yīng)未雨綢繆，加快行動。特別是壟斷性央企的改革，難度和意義都特別重大，即使達(dá)成了改革目標(biāo)的共識，從開始準(zhǔn)備到改革實施，到最后拉動經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)，都還需相當(dāng)長的時間。決策者應(yīng)有時不我待的緊迫感，讓國企改革能在中國整體經(jīng)濟(jì)與金融風(fēng)險全面暴露之前就得到全面推動。也只有這樣，才能給包括國有、民營企業(yè)家在內(nèi)的全社會以更堅定的信心，并成為改革的強(qiáng)大支持力量。

（作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）