3月16日，隨著十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過《慈善法（草案）》，本次全國(guó)人代會(huì)的立法議程劃上圓滿句號(hào)，全國(guó)人大及其常委會(huì)最近一年的立法行動(dòng)亦順利收官。所謂“最近一年”，是以去年的全國(guó)人代會(huì)為起點(diǎn)，以今年的全國(guó)人代會(huì)為終點(diǎn)。以此為年度標(biāo)記，更能體現(xiàn)國(guó)家立法機(jī)關(guān)行權(quán)的階段性，也更能清晰展示國(guó)家立法一年的風(fēng)貌。這一階段留下了多維推進(jìn)的立法成果和耐人尋味的立法故事。其間的點(diǎn)滴都見證了當(dāng)下的立法進(jìn)程以及現(xiàn)實(shí)的立法生態(tài)。

人大主導(dǎo)的軌跡

回望最近一年的立法財(cái)富，立法數(shù)量和內(nèi)容固然不可或缺，但只有深入立法過程，挖掘立法背后的細(xì)節(jié)，才能尋找到更為深層的意義。

全國(guó)人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法進(jìn)程、掌控立法舵盤，是近年來國(guó)家立法的鮮明趨勢(shì)。人大行權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，從根本上影響了立法的布局和風(fēng)貌。尤其最近一年，人大的立法主導(dǎo)權(quán)更是留下了清晰可見的軌跡。

一個(gè)標(biāo)志性事件是，2015年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃經(jīng)調(diào)整后再次公布，一、二類立法項(xiàng)目從原有的68件增至102件。編纂民法典、制定《能源法》和落實(shí)稅收法定原則的七大稅法等重要立法項(xiàng)目，紛紛被列入本屆人大常委會(huì)任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的一類立法項(xiàng)目。如此大幅度調(diào)整立法規(guī)劃史無前例，由此也重構(gòu)了未來幾年的立法路線圖，既體現(xiàn)了立法決策呼應(yīng)改革決策的時(shí)代需求，更昭示了人大引領(lǐng)立法全局的趨勢(shì)。

越來越多的重要法律草案由人大自行或領(lǐng)銜起草，以防止部門起草所帶來的借法擴(kuò)權(quán)、借法逐利等風(fēng)險(xiǎn)，這是最近一年國(guó)家立法的又一突出特征。分析顯示，2015年3月至2016年3月，全國(guó)人大及其常委會(huì)的全部立法中，除了調(diào)整個(gè)別條文的“小修”法律外，新法律和作出重大修改的法律共有15部，其中九部由人大主導(dǎo)起草；仍在審議過程中的六部法律草案中，也有四部采取了這一起草模式，比例遠(yuǎn)超以往。此外，對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)起草的法律案，人大也派出專門委員會(huì)或工作機(jī)構(gòu)，提前介入、監(jiān)控和督促起草流程。

最近一年，人大代表立法話語權(quán)的進(jìn)一步崛起，是彰顯人大立法主導(dǎo)權(quán)的一個(gè)重要維度。2016年3月9日提交全國(guó)人代會(huì)審議的常委會(huì)工作報(bào)告顯示，2015年全國(guó)人大代表提交的議案所涉及的立法項(xiàng)目，17個(gè)已經(jīng)出臺(tái)，8個(gè)正在審議，49個(gè)已列入常委會(huì)立法規(guī)劃。這些數(shù)據(jù)顯示，代表議案所表達(dá)的立法訴求已匯聚成強(qiáng)大的立法動(dòng)力。

更重要的是，人大代表和常委會(huì)組成人員對(duì)立法的影響越來越大。《食品安全法》修改過程中，有十多名全國(guó)人大代表參與了立法調(diào)研。在常委會(huì)的三次審議中，先后有330人次發(fā)言，即使是通常被視為“微調(diào)”階段的最后一次審議，仍有116人表達(dá)意見。審議殿堂的思想碰撞，最終推動(dòng)修法草案作出了55處調(diào)整。

人大日益褪去“表決機(jī)器”的陰影，不輕易為法律案加蓋通行證，是見證人大立法主導(dǎo)權(quán)最有說服力的一個(gè)方面。尤其最近一年，兩起打破常規(guī)的“意外事件”更是史上罕見。2015年4月，全國(guó)人大常委會(huì)修改涉及簡(jiǎn)政放權(quán)的一批法律時(shí)，國(guó)務(wù)院最初提交的是將26部相關(guān)立法一攬子打包修改的議案，但不少審議意見指出，如此打包體量過大，不符合科學(xué)立法的精神，應(yīng)當(dāng)合理拆分。最終，按照不同的修法內(nèi)容分門別類，拆分成六個(gè)修法決議。尤其是修法議案曾提出取消《特種設(shè)備安全法》中有關(guān)特種設(shè)備檢驗(yàn)人員資質(zhì)的條款，因反對(duì)意見眾多，最終被拿下，原定修改的26部立法縮減為25部。

僅僅事隔八個(gè)月，這種擱置立法既定計(jì)劃和時(shí)間表的稀罕事竟再次發(fā)生。2015年12月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院提交的教育法律一攬子修改草案二審時(shí)，《民辦教育促進(jìn)法修正案（草案）》中有關(guān)民辦學(xué)校分類管理的規(guī)定激起了諸多反對(duì)意見。最終，原定的一攬子修法方案作出重大調(diào)整，涉及的三部教育法中，《民辦教育促進(jìn)法修正案（草案）》暫不交付表決，并要求國(guó)務(wù)院根據(jù)審議意見抓緊完善修法草案。審慎負(fù)責(zé)的立法態(tài)度塑造了人大主導(dǎo)、掌控立法的行權(quán)典范。而這種立法“孤例”逐漸增多，乃至走向常態(tài)，正是值得期待的方向。

開門立法的演進(jìn)

在現(xiàn)代法律體系已經(jīng)形成的時(shí)代，中國(guó)立法的核心問題已非“無法可依”，而是如何實(shí)現(xiàn)“良法可依”。增強(qiáng)法律的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，使法律接地氣、立得住、行得通、真管用，防止陷入“好看不管用”的誤區(qū)，是當(dāng)下國(guó)家立法的明確追求。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵路徑，就是全力推進(jìn)立法的民主化。

最近一年大規(guī)模、高密度、深層次的立法調(diào)研、立法評(píng)估、立法論證等民主機(jī)制，吸納各方意見從善如流，已成為諸多立法的標(biāo)準(zhǔn)流程?！秶?guó)家安全法》《反恐怖主義法》《大氣污染防治法》等制定或修改過程中，專門提煉了法律草案所涉及的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行專題論證；修改《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》時(shí)，立法調(diào)研的觸角深入科研單位密集地區(qū)，傾聽科研人員的呼聲，并最終對(duì)修法草案作出重大調(diào)整；《食品安全法》修改過程中，立法機(jī)構(gòu)在七個(gè)省市召開30多場(chǎng)座談會(huì)，專門邀請(qǐng)持有不同意見的專家當(dāng)面溝通、尋求共識(shí)，甚至秉持“食品安全無國(guó)界”的理念，向世貿(mào)組織及時(shí)通報(bào)修法情況。

更具“開門立法”精神的是法律草案公開征求意見。經(jīng)過多年的個(gè)案實(shí)踐，2008年4月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)開始推行法律草案全公開。2013年換屆后，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)在公布法律草案初審稿的基礎(chǔ)上，開始探索公布法律草案二審稿再征民意的新路。最近一年，這一民主立法新思維已全面落實(shí)，除了當(dāng)次會(huì)議通過的法律未公開征求意見、極個(gè)別法律草案只公開一次外，絕大部分法律草案都經(jīng)歷了兩次公開吸納民意的歷程，已經(jīng)經(jīng)過三審的《資產(chǎn)評(píng)估法（草案）》更是三次公開征集意見。2015年12月，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過了《向社會(huì)公布法律草案征求意見工作規(guī)范》，以制度形式正式確立改革“新政”。從個(gè)案公開到常態(tài)公開，從單次公開到多次公開，這一系列演進(jìn)標(biāo)示著法律草案公開征求意見的民主機(jī)制正不斷走向縱深。

尤為關(guān)鍵的是，經(jīng)由開放最徹底、參與最廣泛的全民立法通道，源自民間的立法訴求、思想和智慧，正在越來越多地轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性影響立法的力量。《刑法修正案（九）（草案）》先后兩次公開征集立法意見，成為廢除嫖宿幼女罪等重大變革的強(qiáng)勁推手；《反家庭暴力法（草案）》公布后，引起社會(huì)強(qiáng)烈反響，精神暴力納入家暴范疇、同居關(guān)系家暴參照?qǐng)?zhí)行等重大立法調(diào)整正是吸納民意的結(jié)果；《慈善法（草案）》公開后，激起全社會(huì)的討論熱潮，慈善組織、公益機(jī)構(gòu)、公共媒體、學(xué)界商界、普通公民紛紛發(fā)聲，推動(dòng)制度設(shè)計(jì)不斷走向開放。

最近一年，一些全新的立法民主機(jī)制也在不斷孕育、實(shí)驗(yàn)，其中一個(gè)重大進(jìn)展是，全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立了四個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。立法機(jī)關(guān)期望，一方面，立法聯(lián)系點(diǎn)承擔(dān)立法直通車的功能，成為直接聽取基層立法意見的便捷通道；另一方面，立法聯(lián)系點(diǎn)成為觀察立法優(yōu)劣的典型樣本，一些重要的法律制度設(shè)計(jì)將以此為窗口，為立法后的評(píng)估、完善等后續(xù)工程提供最鮮活的素材。

建立立法專家顧問制度、完善立法決策咨詢機(jī)制的改革設(shè)想，也在緊鑼密鼓地推進(jìn)。據(jù)相關(guān)人士披露，方案已在2015年成形，目前正在擬定人選名單。根據(jù)設(shè)想，人大機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部曾經(jīng)多年從事立法工作的退休人才、法學(xué)界和其他領(lǐng)域造詣深厚的知名專家學(xué)者，以及法制實(shí)務(wù)部門經(jīng)驗(yàn)豐富的人士，都將被納入立法專家顧問名錄?？梢灶A(yù)期，在不久的未來，一個(gè)空前規(guī)模的“立法精英人才庫(kù)”有望建成，并將開辟一條推進(jìn)立法科學(xué)化、民主化的新路徑。

立法博弈的喜憂

回顧最近一年的國(guó)家立法，除了數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快，另一個(gè)顯著特征是難度大，立法機(jī)關(guān)所面臨的壓力和挑戰(zhàn)前所未有。

以《反家庭暴力法》為例，面對(duì)“清官難斷家務(wù)事”之類的觀念阻礙，以及家暴與親情倫理糾纏不清的現(xiàn)實(shí)，如何把握法律與道德的界限，公權(quán)力以何種時(shí)機(jī)、方式和尺度介入家庭這一私人空間，是反家暴立法糾結(jié)多年的困惑，也是立法過程中反復(fù)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。最終出臺(tái)的《反家庭暴力法》凸顯預(yù)防為主的基調(diào)，正是考量多種復(fù)雜因素后作出的平衡。

與反家暴立法受制于社會(huì)觀念相比，利益協(xié)調(diào)更是加劇立法難度的根源所在。從謀取部門利益的頑癥，到地方保護(hù)主義的痼疾，再到各種既得利益集團(tuán)搶占立法話語權(quán)，幾乎每一項(xiàng)涉及國(guó)計(jì)民生的重大法律制度的調(diào)整，其背后都涌動(dòng)著各方利益的立法博弈。

在這一立法生態(tài)中，如何堅(jiān)守法治底線、立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情、越過立法難關(guān)，已成為立法機(jī)關(guān)所面臨的最大考驗(yàn)。而在最近一年，幾場(chǎng)讓人印象深刻的立法博弈已經(jīng)收獲了令人欣慰的結(jié)果。

其中，較為典型的是嫖宿幼女罪存廢之爭(zhēng)，盡管要求廢除該罪名的社會(huì)呼聲經(jīng)年不絕，但因有關(guān)部門對(duì)此存有不同意見，修法草案的一審稿和二審稿均未涉及該議題。在此過程中，專家學(xué)者、公益機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)民意、公共輿論等場(chǎng)外力量與參與立法審議的多位人士遙相呼應(yīng)，掀起了呼吁廢除嫖宿幼女罪的聲浪，最終促使這一罪名正式出局。而這場(chǎng)牽動(dòng)人心的立法博弈，也因此留下了保護(hù)人權(quán)、順應(yīng)民意的經(jīng)典記錄。在《立法法》修改過程中，最令人難忘的莫過于稅收法定條款的變遷。最初提交全國(guó)人代會(huì)審議的修法草案三審稿與二審稿相比，刪除了稅率等稅收要素的表述，由此引發(fā)了激烈爭(zhēng)議，多位學(xué)者奔走呼吁，一些人大代表和中國(guó)財(cái)稅法學(xué)會(huì)還分別提交了緊急建議，經(jīng)過短短四天的緊張博弈，終于在修法最后時(shí)刻促成了稅率法定原則的回歸。而這場(chǎng)一波三折的立法博弈，也因此成為捍衛(wèi)公共利益和法治原則的典范。

守望公共利益、公民權(quán)利的健康力量正在塑造立法博弈的新生態(tài)，推動(dòng)立法博弈由以往的內(nèi)部化不斷轉(zhuǎn)向公共化，并日益成為促進(jìn)立法公平和正義的民意推手。但也應(yīng)當(dāng)看到，在社會(huì)轉(zhuǎn)型、矛盾凸顯的歷史關(guān)口，難以扭轉(zhuǎn)的體制惰性、無法忽略的現(xiàn)實(shí)國(guó)情等的掣肘，都進(jìn)一步加劇了立法的艱難，影響著博弈的天平。梳理最近一年的諸多立法博弈，也不乏遺憾和糾結(jié)。在《廣告法》的修改過程中，圍繞煙草廣告究竟是徹底禁止還是加以限制，以衛(wèi)生系統(tǒng)、公益組織等為代表的控?zé)熈α颗c煙草行業(yè)及其主管部門為陣營(yíng)的利益集團(tuán)之間，展開了空前激烈的立法博弈。從一審到三審，盡管修法草案不斷向公共利益傾斜，但在行業(yè)利益的強(qiáng)力阻擊下，最終出臺(tái)的新《廣告法》依然沒有明確禁止促銷、贊助等變相的煙草廣告，尤其回避了煙草專賣點(diǎn)是否禁止煙草廣告這一焦點(diǎn)問題，煙草廣告的禁限之爭(zhēng)也因此留下了無窮懸念。

更加典型的是《資產(chǎn)評(píng)估法》立法的反復(fù)拉鋸。該法早在2006年就已啟動(dòng)起草，卻多年難以出臺(tái)，其中的一個(gè)核心難題是，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)分別由財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部、商務(wù)部和保監(jiān)會(huì)五部門管理，五龍治水的局面難以協(xié)調(diào)部門利益。2012年2月和2013年8月，法律草案先后經(jīng)過了兩次審議，一審稿和二審稿均提出了建立相對(duì)集中和統(tǒng)一的行政管理體制的改革設(shè)想，展現(xiàn)了解決多頭管理弊端的曙光。但其后，立法審議卻擱置了近兩年之久，直到2015年8月才重新激活三審，而三審稿恰因“有關(guān)部門意見分歧較大”刪除了統(tǒng)一管理體制的條款。修法草案的這一退步，足見打破部門利益之艱難。

從歷史的觀點(diǎn)看，隨著改革步入深水區(qū)，立法也到了直面難題的攻堅(jiān)階段。一方面，相對(duì)容易的法律已經(jīng)先期制定，而有待填補(bǔ)的立法盲區(qū)大多屬于觸及深層利益沖突的“老大難”；另一方面，大量亟需修改的法律通常面對(duì)的也是改革難點(diǎn)和矛盾焦點(diǎn)，一個(gè)條款的修改難度甚至大于制定一部新法?？梢詳喽ǎ磥淼牧⒎ú┺?，勢(shì)必向更為激烈的方向演進(jìn)。

這是一個(gè)希望與考驗(yàn)并存的立法時(shí)代。立法的艱難曲折并不令人生畏，更需關(guān)注的是，如何保障民主、公平的立法博弈，如何促進(jìn)立法實(shí)現(xiàn)公平、正義的價(jià)值。只有解決了這些深層次的難題，立法才能徹底沖破歷史三峽，真正成長(zhǎng)為全社會(huì)的公共規(guī)則和集體信仰。