綜觀近年來的立法實(shí)踐,開門立法的長(zhǎng)足進(jìn)步是一個(gè)極其鮮明的標(biāo)志。目前,無論是國(guó)家立法還是地方立法,在立法調(diào)研、起草、審議等各個(gè)環(huán)節(jié)均已建構(gòu)了立法論證、立法聽證、公布立法草案征求意見等常規(guī)流程。藉由這些民主機(jī)制,民意力量滲入、主導(dǎo)立法乃至改變個(gè)別不合理的立法條款,已不乏其例。相對(duì)于歷史上曾經(jīng)有過的閉門立法現(xiàn)象,開門立法的演進(jìn)無疑是翻天覆地式的變革。

但也應(yīng)當(dāng)看到,立法公開化、民主化進(jìn)程仍在路上,其廣度和深度還存在不小的改善空間。比如,絕大部分立法在調(diào)研、起草階段,雖然也以各種方式采集立法意見、展開立法討論,但征詢對(duì)象往往局限于相關(guān)部門、專家等小眾范圍,其立法信息,尤其是立法爭(zhēng)議的焦點(diǎn)、難點(diǎn)等社會(huì)關(guān)切的核心問題,也大多處于內(nèi)部流轉(zhuǎn)的封閉狀態(tài)。這在很大程度上意味著開門立法僅僅具有階段性,公共參與尚未真正貫穿立法的全過程和各環(huán)節(jié)。

立法開放程度的不足,必然引發(fā)公共參與的滯后,從而錯(cuò)失提前制衡立法設(shè)計(jì)的機(jī)遇。而立法草案成型后的慣性,也必然抬高糾錯(cuò)的難度和成本。在極端情況下,一些缺乏公開程序和民意基礎(chǔ)的立法,甚至?xí)せ鐣?huì)矛盾和沖突。較為典型的是,一些地方就敏感的拆遷征地問題建章立規(guī)時(shí),往往由政府部門暗箱操作,不僅沒有充分考慮公民的合法利益,甚至在一定程度上淪為開發(fā)商的逐利工具。被堵塞的民意,只得采用頻頻上訪、阻撓開工等過激手段表達(dá),拆遷征地的利益沖突無法通過法治渠道得到妥善解決,反而演變成日趨劇烈的社會(huì)對(duì)抗。

現(xiàn)代民主政治的基本理念決定了人民才是立法權(quán)的真正主人。正是從這個(gè)意義而言,現(xiàn)代立法活動(dòng)的實(shí)質(zhì)是公意的匯集和提升過程。立法聽證也好,公布立法草案也罷,僅僅是吸取民意的技術(shù)手段。立法民主的核心前提是,全面建立立法公開制度,徹底打開民意介入的大門。不難想象,沒有完善的立法公開制度作為后盾,立法民主也就成了空中樓閣;沒有立法信息的透明,民意表達(dá)也就成了盲人摸象;沒有全方位、動(dòng)態(tài)化的立法公開,公共參與的價(jià)值也必將大打折扣。尤其是在相關(guān)部門仍然掌控大量立法話語權(quán)的現(xiàn)實(shí)語境下,民意訴求更須借助立法公開及時(shí)、全面地介入立法進(jìn)程,從而使代表公共利益、公民權(quán)利的聲音隨時(shí)在場(chǎng),防止失語,以有效避免部門利益法制化等危險(xiǎn)。

從本質(zhì)而言,立法公開應(yīng)當(dāng)將立法程序的各個(gè)環(huán)節(jié)以及階段性的立法成果都向社會(huì)開放,并允許公共參與、民意介入。具體包括:在制訂立法規(guī)劃時(shí),應(yīng)當(dāng)公開規(guī)劃草案,廣納各方建議,而非閉門造車;在立法調(diào)研起草時(shí),不僅要征集有關(guān)部門、專家的意見,更要聽取社會(huì)、尤其是利害關(guān)系人的立場(chǎng),甚至允許公民、社會(huì)團(tuán)體等提出立法案;立法草案形成后,除了公開草案文本外,還應(yīng)同時(shí)公開立法說明、背景資料等,為廣泛收集、傳達(dá)民意創(chuàng)造條件,尤其是應(yīng)當(dāng)全面公開所采集到的立法意見,說明采納或不采納的理由;在立法審議階段,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)允許公民旁聽,或者通過現(xiàn)代傳媒手段公開會(huì)議實(shí)況,向社會(huì)清晰地展示立法審議、討論的全過程;即便是立法獲得通過后,也要公布立法文本,更要公開立法過程中的議事、發(fā)言記錄,尤其是公開立法爭(zhēng)議記錄,以便全社會(huì)理解立法,并對(duì)立法進(jìn)行事后評(píng)判和監(jiān)督。

事實(shí)上,隨著現(xiàn)代通訊、傳媒手段的不斷發(fā)展,尤其是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的興起,人類社會(huì)正在走向一個(gè)“電子民主”時(shí)代,不僅大大降低了民主成本,也為民意超越時(shí)空限制、廣泛介入立法創(chuàng)造了無限前景。借助高效率、低成本的現(xiàn)代信息技術(shù),立法機(jī)關(guān)可以便捷地公布立法信息、收集立法意見,公民也可以自由地發(fā)表立法建言、表達(dá)利益訴求。顯而易見,就立法的公共參與而言,目前已基本不存在技術(shù)障礙,更為關(guān)鍵的是,立法的公開化、民主化是否被尊為立法的最高靈魂,而這不僅取決于制度空間的拓展,更取決于推進(jìn)“開門立法”的決心。