災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)是自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，無(wú)論從災(zāi)害發(fā)生的頻率、種類(lèi)，還是從受災(zāi)程度和受災(zāi)人口數(shù)量來(lái)看，在世界上都是最嚴(yán)重的國(guó)家之一。2008年“5•12”汶川地震、2010年西南五省大干旱、2013年四川蘆山地震、今年的南方水災(zāi)都給我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重?fù)p害，給受災(zāi)居民的生產(chǎn)和生活造成不便，甚至威脅到他們的生存。

災(zāi)害發(fā)生后政府的首要責(zé)任之一即對(duì)受災(zāi)群眾進(jìn)行生活救助，解決遭受自然災(zāi)害地區(qū)的群眾無(wú)力克服的衣、食、住、醫(yī)等臨時(shí)性困難，緊急轉(zhuǎn)移、安置和搶救受災(zāi)群眾，撫慰因?yàn)?zāi)遇難人員家屬，恢復(fù)、重建倒損住房。早在幾千年前，中國(guó)的封建王朝就開(kāi)始把災(zāi)民的生活救助作為政府的一項(xiàng)重要工作，并為各代所沿襲。但是，災(zāi)害生活救助一直沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，通常采取“看菜吃飯”（即根據(jù)朝廷下?lián)芫葹?zāi)物資的多少而定）的做法，救助標(biāo)準(zhǔn)忽高忽低，災(zāi)民受助有多有少。新中國(guó)成立后，政府對(duì)災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)的制定主要考慮災(zāi)情、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、家庭政治身份和家庭人口情況等多種因素，對(duì)重災(zāi)區(qū)的特種災(zāi)民及貧困戶(hù)、烈軍工屬、鰥寡老弱病殘者給予重點(diǎn)照顧。但無(wú)論中央還是地方，都沒(méi)有明確災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法和調(diào)整機(jī)制，“看菜吃飯”的現(xiàn)象仍然普遍存在。1976年唐山大地震發(fā)生后，唐山市臨時(shí)采取了食物供給制。每人每天免費(fèi)供應(yīng)糧食9市兩，蔬菜3—4市兩；每人每月食油4市兩，豬肉0.5市斤，食鹽1市斤，咸菜1市斤，堿面1市兩，肥皂1塊；每戶(hù)煤油1市斤，火柴半包；每個(gè)成年婦女衛(wèi)生紙1包。根據(jù)實(shí)際需要,還向受災(zāi)群眾發(fā)放了一些炊事用具和其他生活用品。這是我國(guó)第一次制定定量的災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)。這一做法后被延續(xù)下來(lái)，并簡(jiǎn)化為每人每天“一元錢(qián)、一斤糧”。

隨著救災(zāi)體制改革的深化，災(zāi)害生活救助細(xì)化為災(zāi)害應(yīng)急救助、過(guò)渡性生活救助、倒塌損壞住房恢復(fù)重建補(bǔ)助、旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助、冬春臨時(shí)生活困難救助等項(xiàng)目。在上述救助項(xiàng)目中，緊急轉(zhuǎn)移安置生活救助是最早制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，其次是冬春生活困難救助；旱災(zāi)作為一個(gè)新增項(xiàng)目，是2007年根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)設(shè)定的；過(guò)渡性生活救助標(biāo)準(zhǔn)則是在2008年汶川大地震后制定的。

災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題

目前，災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

一是災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法欠規(guī)范。自建立最低生活保障制度以來(lái)，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)得到逐步規(guī)范，計(jì)算方法也日漸科學(xué)。但是，與最低生活保障制度目標(biāo)一致的災(zāi)害生活救助至今未采用規(guī)范的計(jì)算方法，《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《自然災(zāi)害救助條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第577號(hào)）和《自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法》（財(cái)社〔2011〕6號(hào)）都未明確災(zāi)害生活救助的計(jì)算方法。在實(shí)踐中，往往是發(fā)生自然災(zāi)害后，主管部門(mén)根據(jù)災(zāi)害的輕重下?lián)芫葹?zāi)資金，地方政府根據(jù)財(cái)政實(shí)力給予相應(yīng)配套，然后據(jù)此計(jì)算出災(zāi)害生活救助水平。這就導(dǎo)致災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)高時(shí)低，甚至不可持續(xù)。如汶川地震發(fā)生后，不僅中央下?lián)艽罅烤戎Y金，社會(huì)捐贈(zèng)也空前踴躍，倒房重建補(bǔ)助遠(yuǎn)高于以前的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。但是，這一標(biāo)準(zhǔn)未能在以后的地震救災(zāi)中實(shí)施下去。2010年8月，政府明確規(guī)定了過(guò)渡性生活救助的標(biāo)準(zhǔn)，即國(guó)家啟動(dòng)三級(jí)或四級(jí)自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)時(shí)，按照每人每天補(bǔ)助十元錢(qián)、救助期限三個(gè)月的標(biāo)準(zhǔn)向受災(zāi)群眾實(shí)施過(guò)渡性生活救助；國(guó)家啟動(dòng)一級(jí)或二級(jí)自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)時(shí)，按照每人每天補(bǔ)助十元錢(qián)和一斤糧、救助期限三個(gè)月的標(biāo)準(zhǔn)向受災(zāi)群眾實(shí)施過(guò)渡性生活救助。而對(duì)于十元錢(qián)和一斤糧的標(biāo)準(zhǔn)，則未說(shuō)明其計(jì)算依據(jù)和計(jì)算方法。

二是災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整欠規(guī)范。2005年版和2011年版的《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》對(duì)災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整作了原則性規(guī)定，即根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平、物價(jià)變動(dòng)、居民生活水平實(shí)際狀況、自然災(zāi)害生活救助成本、地方救災(zāi)資金安排等因素適時(shí)調(diào)整自然災(zāi)害救助補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。由于只作了原則性規(guī)定，所以災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整時(shí)間和調(diào)整幅度均無(wú)規(guī)律可言。如每人每天“一元錢(qián)、一斤糧”的標(biāo)準(zhǔn)從上世紀(jì)80年代一直持續(xù)到90年代，十多年未做任何調(diào)整。事實(shí)上，上世紀(jì)80年代和90年代，我國(guó)經(jīng)歷了兩次大的通貨膨脹，到90年代，“一元錢(qián)、一斤糧”的標(biāo)準(zhǔn)已難以維持受災(zāi)群體的基本生存。汶川地震后中央制定實(shí)施了過(guò)渡期救助項(xiàng)目，按照前三個(gè)月每人每天十元錢(qián)及一斤成品糧、后三個(gè)月人均每月200元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。現(xiàn)在這一標(biāo)準(zhǔn)已實(shí)施了六年，這期間居民生活水平大幅度提高，物價(jià)水平也上漲了不少，但是救助標(biāo)準(zhǔn)至今未做調(diào)整。

三是災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)偏低且地區(qū)差異大。由于缺乏統(tǒng)一的災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法和正常的調(diào)整機(jī)制，現(xiàn)行災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、物價(jià)上漲和災(zāi)民需求同步提高，自然災(zāi)害救助資金自然增長(zhǎng)機(jī)制沒(méi)有形成制度或執(zhí)行力度不夠，加上地方配套救助資金不到位或未按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助到位，導(dǎo)致實(shí)際救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。而且，由于中央沒(méi)有制定統(tǒng)一的災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)，各地在實(shí)踐時(shí)，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放救濟(jì)款物，造成各地標(biāo)準(zhǔn)差距拉大。除了過(guò)渡性生活救助水平相對(duì)統(tǒng)一之外，各地其他救助項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)水平（如緊急轉(zhuǎn)移安置救助標(biāo)準(zhǔn)、冬春生活困難救助等）甚至相差兩倍以上。

明確災(zāi)害生活救助的計(jì)算方法，建立正常調(diào)整機(jī)制

目前，我國(guó)社會(huì)政策已進(jìn)入精細(xì)化實(shí)踐階段，不僅要求施救對(duì)象精準(zhǔn)，而且要求施救效果精準(zhǔn)。就災(zāi)害生活救助而言，由于缺乏科學(xué)的計(jì)算方法，且未建立正常的調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致救助效果不理想，多數(shù)情況下的生活救助標(biāo)準(zhǔn)難以讓受助群眾維持較為體面的生存，而在少數(shù)情況下過(guò)高的生活救助標(biāo)準(zhǔn)又導(dǎo)致制度難以持續(xù)，甚至導(dǎo)致不同地區(qū)的受災(zāi)群眾攀比，給政府救災(zāi)工作帶來(lái)不必要的麻煩。因此，科學(xué)制定災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)，建立正常調(diào)整機(jī)制，就顯得尤為迫切。

《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤(燃?xì)?費(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。根據(jù)這一原則，各地采取了預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)法（市場(chǎng)菜籃子法）、恩格爾系數(shù)法、比例法（以最低工資的一定比例或以社會(huì)平均收入的一定比例為基準(zhǔn)劃定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)）等方法計(jì)算最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)物價(jià)水平、生活水平和財(cái)政能力等因素每年進(jìn)行調(diào)整。

災(zāi)害生活救助中的災(zāi)害應(yīng)急救助、過(guò)渡性生活救助、旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助和冬春臨時(shí)生活困難救助等項(xiàng)目與最低生活保障一樣，都是為了保障基本生存。因此，災(zāi)害生活救助（除倒塌、損壞住房恢復(fù)重建補(bǔ)助）可以參照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法和調(diào)整機(jī)制進(jìn)行計(jì)算和調(diào)整。但是，最低生活保障和災(zāi)害生活救助仍然有所區(qū)別。前者是針對(duì)非常時(shí)期的特定群體的一次性救助，后者是針對(duì)長(zhǎng)期貧困者的長(zhǎng)期救助。因此災(zāi)害生活救助應(yīng)在最低生活保障的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)修正。

一是根據(jù)受災(zāi)程度調(diào)整災(zāi)害應(yīng)急救助標(biāo)準(zhǔn)。最低生活保障的受助者通常為長(zhǎng)期貧困者，他們具有一定的生存條件，包括住房、生活用具、生產(chǎn)資料等，因而最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算以衣、食、住、水電燃煤(燃?xì)?等費(fèi)用為主。災(zāi)害應(yīng)急救助是在災(zāi)害發(fā)生后緊急搶救和轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)群眾，解決受災(zāi)群眾災(zāi)后應(yīng)急期間無(wú)力克服的吃、穿、住、醫(yī)等臨時(shí)生活困難的一種制度安排。在災(zāi)害發(fā)生后，尤其是等級(jí)較高的災(zāi)害發(fā)生后，受災(zāi)家庭失去了賴(lài)以生存的基本條件，還有些家庭面臨緊急醫(yī)療問(wèn)題，因而在實(shí)施應(yīng)急救助時(shí)，不僅要考慮基本的衣食住等，還要考慮生活用具、生產(chǎn)資料等費(fèi)用。當(dāng)然，災(zāi)害類(lèi)型和等級(jí)不同，所造成的損失也有所不同，因此，應(yīng)急救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)災(zāi)害等級(jí)劃分為更細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)。

二是根據(jù)物價(jià)和災(zāi)害等級(jí)調(diào)整。過(guò)渡性生活救助是在災(zāi)害發(fā)生后，政府幫助因?yàn)?zāi)房屋倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞無(wú)房可住、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)自救能力的受災(zāi)群眾，解決其災(zāi)后過(guò)渡期間的基本生活困難的一種制度安排。過(guò)渡性生活救助的計(jì)算方法可以基于最低生活保障的計(jì)算方法得到，但是發(fā)生自然災(zāi)害（尤其是重大自然災(zāi)害）后，交通可能受阻，局部地區(qū)的物價(jià)會(huì)顯著提高（通常發(fā)生災(zāi)害的等級(jí)越高，物價(jià)也越高），災(zāi)區(qū)居民的生活成本也會(huì)顯著增加，因此應(yīng)根據(jù)物價(jià)因素適當(dāng)上浮災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)。另外，不同等級(jí)災(zāi)害對(duì)受災(zāi)群眾的生活所造成的影響也有所不同，過(guò)渡性生活救助的時(shí)間周期應(yīng)該根據(jù)災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)來(lái)決定。建議一級(jí)響應(yīng)時(shí)，災(zāi)害生活救助的周期為30天，二級(jí)響應(yīng)時(shí)周期為25天，三級(jí)響應(yīng)時(shí)周期為20天，四級(jí)響應(yīng)時(shí)周期為15天。

三是采用馬丁法計(jì)算冬春臨時(shí)生活困難救助標(biāo)準(zhǔn)和旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助標(biāo)準(zhǔn)。冬春臨時(shí)生活困難救助是政府幫助受災(zāi)群眾解決冬令春荒期間的口糧、衣被、取暖等基本生活困難的一種制度安排，旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助是政府幫助因旱災(zāi)造成生活困難的群眾解決口糧和飲水等基本生活困難的一種制度安排。這兩種救助制度與最低生活保障制度的保障目標(biāo)完全一致，因而其計(jì)算方法和調(diào)整機(jī)制完全可以參考最低生活保障制度。但目前我國(guó)最低生活保障制度的計(jì)算方法不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)差距大，建議采用修改的馬丁法。馬丁法將貧困線(xiàn)劃分為食品線(xiàn)和非食品線(xiàn)：食品線(xiàn)以人體最低熱量支出為基礎(chǔ)，將熱量轉(zhuǎn)化為食品，再根據(jù)這些食品的價(jià)格計(jì)算貧困線(xiàn)；非食品線(xiàn)則通過(guò)回歸計(jì)算得到，通常有高低兩條不同的貧困線(xiàn)，最后將食品線(xiàn)與非食品線(xiàn)相加得到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。馬丁法的計(jì)算方法直觀(guān)，易被理解和接受。馬丁法也易于調(diào)整，即食品線(xiàn)根據(jù)物價(jià)調(diào)整，非食品線(xiàn)根據(jù)平均生活水平調(diào)整。但是，馬丁法中非食品線(xiàn)的計(jì)算方法比較復(fù)雜，而且最令人煩惱的是，每種方法在不同時(shí)點(diǎn)、地區(qū)和部門(mén)進(jìn)行計(jì)算時(shí)，得到的貧困線(xiàn)常不一致，且差異可能很大，以至于在一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的不同部門(mén)、不同地區(qū)的貧困水平度量中，易產(chǎn)生等級(jí)的倒轉(zhuǎn)。因此，根據(jù)我國(guó)災(zāi)害生活救助的特點(diǎn)，建議對(duì)馬丁法中的非食品線(xiàn)的計(jì)算作調(diào)整，采用恩格爾系數(shù)法（通常采用60%）計(jì)算初始非食物線(xiàn)。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心教授）