隨著中國進入大眾旅游時代，旅游業(yè)已從經(jīng)濟邊緣走向了國民經(jīng)濟建設(shè)的主戰(zhàn)場，全面融入了國家戰(zhàn)略體系。日前，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），更加凸顯了旅游業(yè)在推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、展示國家綜合實力等方面的重要作用。東北地區(qū)有著得天獨厚的旅游資源。大力發(fā)展旅游業(yè)，不斷提升旅游發(fā)展質(zhì)量和生態(tài)文明價值，充分發(fā)揮其綜合帶動功能，將為東北振興提供強有力的支撐。

發(fā)展旅游業(yè)有助于兼顧去產(chǎn)能與穩(wěn)增長。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)以來，東北地區(qū)經(jīng)濟增速明顯放緩，穩(wěn)增長與去產(chǎn)能的壓力并行。以吉林省為例，2016年前三個季度，八大重點產(chǎn)業(yè)工業(yè)增加值增速緩慢，有的行業(yè)甚至出現(xiàn)負增長。而同期全省旅游業(yè)繼續(xù)保持快速增長勢頭，接待游客同比增長17.41%，實現(xiàn)旅游總收入同比增長24.58%。如能充分發(fā)揮旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、經(jīng)濟效應(yīng)顯著的優(yōu)勢，實施“旅游+工業(yè)”行動，將有助于緩解去產(chǎn)能與穩(wěn)增長的壓力。

發(fā)展旅游業(yè)有助于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。東北地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級任務(wù)艱巨，突出發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)雖然已經(jīng)被各地提升到重要高度，且制定實施了一系列政策措施，但由于缺乏可操作性措施和具體產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，發(fā)展依舊遲緩。有關(guān)研究顯示，從全國水平看，2012至2015年，旅游對交通運輸業(yè)增加值的拉動貢獻超過80%，遠遠高于交通運輸對旅游業(yè)增加值的貢獻率。住宿業(yè)、旅游購物以及餐飲業(yè)對旅游產(chǎn)業(yè)增加值的貢獻率一般維持在10%左右，而旅游業(yè)對住宿業(yè)增加值的貢獻率在80%以上，對餐飲業(yè)的貢獻率超過60%。因此，將旅游業(yè)作為發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的突破口，大力培育消費產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)業(yè)新產(chǎn)業(yè)，對加快東北地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級具有重要作用。

發(fā)展旅游業(yè)有助于房地產(chǎn)去庫存。從理論上講，旅游業(yè)對房地產(chǎn)業(yè)有著超過20%的貢獻率，旅游業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)房地產(chǎn)市場一般也比較繁榮，“吃住行游購娛”不僅能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，隨之帶來的經(jīng)營場所需求的增加，也在很大程度上幫助居住和商業(yè)地產(chǎn)去庫存。

發(fā)展旅游業(yè)有助于盡快補足短板。補足短板是未來一段時期東北振興轉(zhuǎn)型的重點工作之一。通過實施“旅游+”戰(zhàn)略，可為其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供新平臺。一是實施“旅游+農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略。推動農(nóng)村地區(qū)一二三次產(chǎn)業(yè)高度融合，發(fā)展六次產(chǎn)業(yè)，破解農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化瓶頸，不斷增強農(nóng)業(yè)的競爭力，增加農(nóng)業(yè)附加值。二是實施“旅游+扶貧”戰(zhàn)略。東北冰雪旅游資源優(yōu)勢明顯，是加快脫貧攻堅任務(wù)實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。三是實施“旅游+生態(tài)”戰(zhàn)略。東北多地屬于國家生態(tài)保護主體功能區(qū)，面臨保護與發(fā)展的矛盾。通過發(fā)展高端研學(xué)游，尤其是做好景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與管理工作，可以很好地協(xié)調(diào)保護與開發(fā)之間的關(guān)系。四是實施“旅游+開放”戰(zhàn)略。借助東北地區(qū)得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢，積極主動地融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略，創(chuàng)建跨國旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗區(qū)，進一步擴大對外開放。

目前，東北各地依托資源稟賦大力發(fā)展旅游業(yè)，總體態(tài)勢較好，取得了一定成績，但仍存在亟待解決的矛盾和問題，具體表現(xiàn)在：旅游增速較快，但質(zhì)量效益不高且發(fā)展不均衡；市場需求旺盛，但旅游產(chǎn)品吸引力和影響力不強；資源稟賦優(yōu)越，但旅游品牌知名度和競爭力不夠；戰(zhàn)略目標宏偉，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)與之不相匹配。為此，民盟吉林省委會會同有關(guān)部門進行了專題調(diào)研。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在上述矛盾和問題的主要原因在于以下關(guān)鍵性因素的制約：

重工業(yè)輕旅游的觀念制約。從政府到民間都缺乏旅游“大產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展意識，對旅游產(chǎn)業(yè)定位低。雖然有的地方提出將旅游業(yè)發(fā)展成支柱產(chǎn)業(yè)，但沒有從戰(zhàn)略高度謀劃旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒有真正把要素向旅游產(chǎn)業(yè)集聚。大多數(shù)非景區(qū)的企業(yè)和居民認為發(fā)不發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)無所謂。

資源管理分散的體制制約。一是旅游部門缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。各地旅游部門基本上是政府管理工作鏈條上的最薄弱環(huán)節(jié)，缺乏引領(lǐng)和綜合協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力，大產(chǎn)業(yè)小部門問題突出。二是資源管理條塊分割嚴重。旅游資源分割、相互牽制、各自為戰(zhàn)，旅游業(yè)“一流資源、二流開發(fā)、三流服務(wù)”的粗放型發(fā)展方式長期存在。如大部分景區(qū)的林地歸屬林業(yè)部門，水面歸屬水利部門，古跡屬于文化部門，不能形成合力。一些景區(qū)歷史遺留問題多，資源整合開發(fā)難度大。三是開發(fā)與保護矛盾突出。名勝景區(qū)都不同程度存在保護與開發(fā)的矛盾，甚至呈現(xiàn)多約束疊加困境，職能部門之間缺乏統(tǒng)籌。

綜合交通瓶頸的環(huán)境制約。一是民航發(fā)展滯后，機票成本過高。目前東北地區(qū)沒有本地航空公司，導(dǎo)致航空運力結(jié)構(gòu)單一、供給不足、缺乏競爭，航空成本偏高。二是旅游時間構(gòu)成不合理，旅大于游。冬戲冰雪夏避暑已經(jīng)成為東北旅游的名片，但冰雪景區(qū)大多位置偏遠，高速鐵路網(wǎng)絡(luò)不完備，普速列車耗時過長、車次少、車況差，公路客運受地質(zhì)地貌影響，行車速度偏低，旅游公路建設(shè)嚴重滯后。三是旅游設(shè)施配套建設(shè)不足，公共服務(wù)品質(zhì)差。通往重點景區(qū)的交通指示標識欠缺或不明晰，A級景區(qū)內(nèi)標識不規(guī)范；部分4A級景區(qū)游客服務(wù)中心不達標，接待設(shè)施容量不足，難以滿足快速增長的旅游市場需求。

扶持措施落地難的政風(fēng)制約。一是政策執(zhí)行存在“中梗阻”。各級普遍存在旅游產(chǎn)業(yè)扶持政策執(zhí)行效率差的問題，很多僅是對下發(fā)文件的傳達或重復(fù)，缺少可操作性。二是旅游投入嚴重不足。一些地方政府發(fā)展旅游業(yè)流于形式，資金支持嚴重不足，與發(fā)達地區(qū)動輒數(shù)十億、數(shù)百億的旅游專項基金形成鮮明反差。三是重點項目落地難。旅游項目涉及部門多、審批難、耗時長，嚴重挫傷開發(fā)商的投資熱情。

旅游業(yè)是貫徹和體現(xiàn)五大發(fā)展理念的集大成產(chǎn)業(yè)之一，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要突破口。作為綜合性產(chǎn)業(yè)，要破解東北地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展難題，僅靠旅游部門自身力量顯然是不夠的，必須高位統(tǒng)籌，合力解決。

創(chuàng)新理念，全要素調(diào)動發(fā)展全域旅游。旅游業(yè)從經(jīng)濟邊緣轉(zhuǎn)向主戰(zhàn)場，對國民經(jīng)濟增長和社會就業(yè)的綜合貢獻顯著提高?！兑?guī)劃》提出，到2020年，旅游業(yè)對國民經(jīng)濟的綜合貢獻度達到12%，對餐飲、住宿、民航、鐵路客運業(yè)的綜合貢獻率達到85%以上，年均新增旅游就業(yè)人數(shù)100萬人以上。為進一步增強旅游業(yè)在東北振興轉(zhuǎn)型和全面建成小康社會中的引領(lǐng)作用，必須加快轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，構(gòu)建發(fā)展新模式，將旅游的作用逐漸從點線擴展到面。一是發(fā)揮東北地區(qū)多項優(yōu)惠政策疊加優(yōu)勢，突破旅游行業(yè)觀念，開展旅游引領(lǐng)“多規(guī)合一”改革試點，逐步消除行業(yè)間各自為戰(zhàn)的局面。二是立足東北實際和發(fā)展目標，加快推進旅游融合發(fā)展，爭取在“旅游+特色城鎮(zhèn)化”“旅游+新型工業(yè)化”“旅游+農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”和“旅游+現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”等領(lǐng)域取得一定突破。三是加快完善旅游統(tǒng)計體系，健全旅游業(yè)發(fā)展評價考核體系。

創(chuàng)新體制機制，提高統(tǒng)籌調(diào)控旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。一是強化旅游產(chǎn)業(yè)調(diào)控職能。要繼續(xù)深化管理體制改革，科學(xué)界定旅發(fā)委部門職能，賦予旅游部門在資源整合、產(chǎn)業(yè)調(diào)控、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面的權(quán)威，實現(xiàn)從單一的行業(yè)部門向綜合產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)變。二是探索資源利用機制創(chuàng)新。打破固有格局，賦予地方政府對旅游資源的管理權(quán)限，建立資源管理和綜合開發(fā)協(xié)調(diào)機制，加強開發(fā)和利用狀況的監(jiān)督檢查。按照保護和開發(fā)并重的原則，科學(xué)劃定旅游開發(fā)區(qū)域，多渠道加強重要旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

開發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品，推動旅游業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一是突出重點項目，引領(lǐng)帶動產(chǎn)業(yè)升級。圍繞加快培育區(qū)域特色旅游功能區(qū)，以國家旅游風(fēng)景道建設(shè)為重點，高質(zhì)量推進特色旅游目的地建設(shè)，謀劃實施一批重點建設(shè)項目，創(chuàng)新開發(fā)旅游精品景區(qū)，健全和豐富度假產(chǎn)品體系。重點加強長白山、大小興安嶺森林生態(tài)旅游區(qū)，東北邊境、東北林海雪原風(fēng)景道，長白山山岳旅游，吉林延邊民俗風(fēng)情旅游等特色目的地建設(shè)。建立健全跟蹤調(diào)度服務(wù)機制，加強清單指引和社會論證等環(huán)節(jié)把控，避免資源浪費或同質(zhì)發(fā)展，以增量擴充帶動存量優(yōu)化，形成和釋放旅游大項目的集群效應(yīng)。二是積極培育旅游新業(yè)態(tài)。針對旅游個性化、休閑化、時尚化市場需求，大力開發(fā)休閑度假、露營自駕、房車旅游、探險探秘、教育科普等新業(yè)態(tài)，提高旅游的獨特性、體驗性和品質(zhì)性。強化旅游與體育的融合，推廣冰雪體育、山地越野、冰（水）上龍舟等項目，開發(fā)攀巖、徒步穿越、翼裝飛行等戶外運動新產(chǎn)品，培育一批知名運動旅游品牌。加強與民俗娛樂融合，開發(fā)冰嬉、雪嬉等娛樂項目，組織相關(guān)娛樂賽事，提高游客參與度與品牌美譽度，進一步豐富旅游產(chǎn)品體系。三是大力發(fā)展文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)。加強產(chǎn)品創(chuàng)意和設(shè)計，深入挖掘東北地區(qū)豐富的民族文化、歷史文化、邊疆文化，組織歷史、民俗、文學(xué)等專家編好故事、講好故事，賦予旅游產(chǎn)品豐富的文化內(nèi)涵。提升旅游產(chǎn)品豐度，打造東北特色旅游品牌。

補齊短板，降低成本，全面優(yōu)化旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境。一是降低航空出游成本。優(yōu)化區(qū)域旅游航空布局，多渠道加強干支線尤其是長白山等重點旅游區(qū)機場建設(shè)。加強與更多航空公司合作，打破航空壟斷格局，有效降低航運成本，提高空運競爭力。積極爭取國家政策傾斜，加快本地航空公司組建，同時選擇并支持在東北地區(qū)發(fā)展快、潛力大的航空公司拓展本地業(yè)務(wù)。二是切實完善旅游基礎(chǔ)環(huán)境。進一步加快高速鐵路網(wǎng)建設(shè)，實現(xiàn)重點旅游城市通達高鐵。加快重點景區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施改擴建，各類旅游設(shè)施實行統(tǒng)一標識管理。同時切實優(yōu)化旅游交通環(huán)境，堅決杜絕“罰款經(jīng)濟”現(xiàn)象。三是深化旅游投融資體制改革，可采取PPP建設(shè)模式對旅游項目給予政策傾斜和資金扶持。四是加強東北地區(qū)景區(qū)景點合作，優(yōu)化跨地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。

（作者單位：民盟吉林省委會，吉林大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，吉林省旅游發(fā)展委員會）