我國人口老齡化呈現(xiàn)規(guī)模大、增速快、未富先老、未備先老等特征。近年來，發(fā)達(dá)國家在不同發(fā)展階段漸次出現(xiàn)的老年人口收入保障、醫(yī)療保健、生活照料、精神慰藉等問題正在我國城鄉(xiāng)社會集中暴露，建立健全老年保障體系的任務(wù)十分艱巨。

老年人口的保障問題已成為十分緊迫的現(xiàn)實(shí)問題

人口老齡化是世界人口發(fā)展的普遍趨勢，也是當(dāng)前我國人口發(fā)展的重要階段性特征，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有深刻影響。2016年我國60歲及以上人口占總?cè)丝诘?6.7%，預(yù)計(jì)老年人口在2053年左右達(dá)到峰值，占總?cè)丝诘?4.9%，進(jìn)入高度老齡化社會，而且這一態(tài)勢還會持續(xù)相當(dāng)時(shí)期。人口老齡化首先影響勞動(dòng)力供給，2012年，我國勞動(dòng)年齡人口首次出現(xiàn)絕對數(shù)下降，勞動(dòng)力供給減少趨勢不可逆轉(zhuǎn)。人口年齡結(jié)構(gòu)老化還會降低國民儲蓄率和經(jīng)濟(jì)潛在增長率，影響中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)抬高勞動(dòng)力成本，加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力。不過，如果說人口老齡化對經(jīng)濟(jì)社會的影響還是長期的、潛在的，發(fā)揮作用尚需一段時(shí)間的話，那么人口老齡化背景下龐大的老年人群面臨的諸如收入下降、患病就醫(yī)、失去生活自理能力、孤獨(dú)抑郁等問題，則已經(jīng)非常現(xiàn)實(shí)地呈現(xiàn)在人們面前，成為十分緊迫的社會問題。

社會普遍反映的問題有四個(gè)。一是收入保障問題。我國雖然已經(jīng)初步建立了社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，但是仍有相當(dāng)數(shù)量的人口沒有被納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，而且保障待遇水平較低，2016年年底，城鄉(xiāng)居民月人均養(yǎng)老金僅117元。隨著老年撫養(yǎng)比剛性上升，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性也將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。二是疾病問題。由于身體機(jī)能變化和收入下降，老年人口面臨著更多的健康風(fēng)險(xiǎn)，就醫(yī)需求也會隨著年齡增長而快速增長，給醫(yī)療保障和衛(wèi)生服務(wù)體系帶來巨大壓力。三是失能問題。2015年第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查顯示，全國城鄉(xiāng)失能、半失能老年人占老年人口的比例達(dá)到了18.3%，總數(shù)約為4063萬人，而我國家庭戶均人口規(guī)模已經(jīng)從2000年的3.44人下降到2013年的2.98人，家庭功能逐步弱化，失能和半失能老人的長期照料問題在大中城市家庭中已經(jīng)成為十分突出的社會問題。四是精神慰藉問題。逐步退出工作崗位和各種社會聯(lián)系的老年人，離開了單位、家庭和子女，普遍面臨著精神空虛、心理孤寂等問題。

與老年人口的急切需求相比，我國老年保障體系還面臨著發(fā)展不平衡、不充分的問題，支撐老年保障的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還比較薄弱，社會服務(wù)提供不夠充分，老年保障社會化意識還不強(qiáng)，總體上，全社會還沒有做好應(yīng)對人口老齡化的充分準(zhǔn)備。更嚴(yán)重的是，不同類型的老年問題在別的國家可能是在不同發(fā)展階段漸次出現(xiàn)并逐步解決的，但在我國卻是短期內(nèi)集中出現(xiàn)，對政府治理、服務(wù)提供和社會可承受能力都提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近年來，老年保障問題還越來越多地觸及城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)、代際之間的利益關(guān)系，成為社會矛盾的焦點(diǎn)。

建立可靠的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

經(jīng)過多年的制度建設(shè)，我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系形成了兩個(gè)主體制度，一個(gè)是覆蓋正規(guī)就業(yè)者，單位和個(gè)人繳費(fèi)，包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；一個(gè)是覆蓋未就業(yè)者和自雇者，個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼,包括農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者和靈活就業(yè)人員。從整體上看，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)狀況是好的，問題主要是基本制度模式長期以來沒有定型，結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，管理水平較低，不時(shí)引發(fā)公眾對養(yǎng)老金可靠性的擔(dān)憂，與社會保障制度穩(wěn)定社會預(yù)期的初衷相背離。所謂制度沒有定型，是指養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式在實(shí)踐中遇到了很多問題，主要是中老年職工過去沒有個(gè)人賬戶積累，又沒有明確渠道給予補(bǔ)償，導(dǎo)致個(gè)人賬戶制度形同虛設(shè)，現(xiàn)在存在取消個(gè)人賬戶回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制度和建立名義賬戶等不同政策思路，雖然最近國務(wù)院印發(fā)劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；鸬膶?shí)施方案，但是仍然需要盡快明確制度模式。所謂結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，包括由政府負(fù)責(zé)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)重過高，而作為第二支柱的企業(yè)年金和第三支柱的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)育不足，還有養(yǎng)老保險(xiǎn)按照人群分別設(shè)計(jì)，不利于社會公平和人才流動(dòng)，也不利于基金在更大范圍互助共濟(jì)。所謂管理水平較低，主要指養(yǎng)老保險(xiǎn)的參數(shù)包括繳費(fèi)率、退休年齡等設(shè)計(jì)比較粗放，基金統(tǒng)籌層次太低，各地區(qū)苦樂不均，沒有發(fā)揮好社會保障制度互助共濟(jì)的功能?？傮w而言，過去幾十年，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)雖然取得了令人矚目的成就，但是距離可靠的社會保障這個(gè)目標(biāo)還有不小的差距，改革難度一點(diǎn)都不比制度建立和擴(kuò)面小。時(shí)至今日，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅是重大的民生關(guān)切，也是宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要變量，養(yǎng)老保險(xiǎn)體量大了、涉及人群多了，改革考量的因素就更為復(fù)雜，許多涉及政治決策，也考驗(yàn)決策者的智慧和勇氣。

建立以社區(qū)為紐帶的養(yǎng)老服務(wù)體系

從理論上說，老年人口的照料方式有居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)照料兩種，過去很容易將兩者對立起來，非此即彼，導(dǎo)致實(shí)踐中發(fā)展思路混亂，反而沒有很好地解決老年照料問題。國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國民生調(diào)查”課題組的調(diào)查顯示，九成老年人依靠自己或配偶進(jìn)行生活照料，但是不是就要大力發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老呢？過去曾經(jīng)有過這種政策思路，結(jié)果養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收了許多不必接受照料的人，而最該接受照料的人住不進(jìn)去，導(dǎo)致制度的扭曲。事實(shí)證明，再多的機(jī)構(gòu)也不可能吸納如此龐大的老年人群，全部入住機(jī)構(gòu)也不符合社會保障發(fā)展規(guī)律。實(shí)際上，老年人口照料需求的特殊性和中國的國情決定了單純的家庭照料或者離開家庭的機(jī)構(gòu)照料都是不科學(xué)的，老年人習(xí)慣于長期生活在自己熟悉的家庭和社區(qū)中，但又不能完全依靠家庭成員解決生活照料問題。解決辦法是引入社區(qū)這個(gè)紐帶，將居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)照料銜接起來。經(jīng)過不斷探索，我國逐步形成了“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)思路，實(shí)際上是倡導(dǎo)一種以社區(qū)為紐帶的“不離家的社會養(yǎng)老”或者說“沒有圍墻的養(yǎng)老院”的模式。在這種模式下，社區(qū)引入社會化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，讓絕大多數(shù)居家老人在社區(qū)接受專業(yè)化養(yǎng)老、醫(yī)療、護(hù)理、康復(fù)、文娛服務(wù)，從而納入社會化養(yǎng)老服務(wù)體系。由此，政府、市場、社會的定位進(jìn)一步清晰，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型，主要是在政府支持下，集中精力為失能和特殊困難老人等群體提供托底的基本養(yǎng)老服務(wù)，這對社區(qū)居家養(yǎng)老形成了很好的補(bǔ)充。近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起使得居家老人能夠更方便地跨越社區(qū)這個(gè)平臺，在更大范圍內(nèi)尋求專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)，進(jìn)一步豐富了以社區(qū)為依托的養(yǎng)老服務(wù)模式，在一些地方已經(jīng)有了很好的實(shí)踐，有可能孕育許多很有特色的養(yǎng)老服務(wù)模式，值得研究和推廣。

實(shí)施精準(zhǔn)的老年人健康干預(yù)政策

老年人口是社會醫(yī)療需求的主要群體。隨著年齡增長，老年人患病幾率不斷增加，有研究顯示，65歲以上人口的人均醫(yī)療費(fèi)用支出是年輕人的3—5倍，而且注重治療的衛(wèi)生服務(wù)體系如果不加區(qū)別地對普遍患有慢性疾病的老年人開展診治，將進(jìn)一步造成醫(yī)療費(fèi)用快速增長。同時(shí)，老年人患病還容易進(jìn)一步導(dǎo)致失能等問題，年齡越大的老年人越是同時(shí)面臨著疾病治療和生活照料的需要，從而產(chǎn)生醫(yī)養(yǎng)結(jié)合問題，但是由于現(xiàn)實(shí)中照料服務(wù)供給不足，許多照料需求在醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)，因而普遍存在老年人在醫(yī)院“掛床”的現(xiàn)象，造成醫(yī)療資源的極大浪費(fèi)。如果不重視解決上述問題，花很大力氣建立起來的全民醫(yī)療保障體系就難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，醫(yī)療服務(wù)體系也不堪重負(fù)，這對中國醫(yī)改事業(yè)將構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)。解決辦法是針對不同年齡、不同身體狀況和健康需求的老年人，實(shí)行差異化的健康干預(yù)措施。在這方面，要樹立大衛(wèi)生、大健康觀念，加強(qiáng)健康教育和指導(dǎo)，為老年人建立健康檔案，重點(diǎn)做好常見病和慢性病管理；改善醫(yī)療保障管理，實(shí)行精細(xì)化管理，既要保障老年人病有所醫(yī)，又要抑制不合理的醫(yī)療需求，使寶貴的醫(yī)療服務(wù)資源更多用于重大疾病治療；進(jìn)一步推廣分級診療制度和家庭醫(yī)生模式，推進(jìn)不同衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)有效協(xié)調(diào)配合；重視適宜技術(shù)路線選擇，充分發(fā)揮中醫(yī)藥預(yù)防保健特色優(yōu)勢，提高老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)績效。

樹立積極的老年保障觀念

我國老齡化速度雖然較快，但并不是速度最快的國家。我國65歲以上人口占比從7%增長到14%經(jīng)歷了27年，日本、韓國則分別經(jīng)歷了19年和25年。我國總體上還處于輕度老齡化階段，而且城鄉(xiāng)、區(qū)域間分布不均，保持人口紅利的機(jī)會窗口仍然存在，關(guān)鍵取決于我們的戰(zhàn)略和政策選擇。從發(fā)展的目的看，人類壽命的提升是人類進(jìn)步的標(biāo)志，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)，我們既要積極應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)，也要充分發(fā)掘老年人口的積極意義。首先，要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)開放，解決老年保障有效需求不足的問題。其次，要從思想觀念上破除那種將老齡人口單純視為消費(fèi)人群和被照顧對象的認(rèn)識，扭轉(zhuǎn)強(qiáng)調(diào)過度保護(hù)的政策導(dǎo)向。要鼓勵(lì)老齡人口自立自強(qiáng)，減少對老年人口的就業(yè)限制，讓具有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的老齡人口繼續(xù)參與社會工作，實(shí)現(xiàn)“老有所為”。事實(shí)上，讓老年人參與社會工作不僅有利于改善人口就業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮老年人的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢和潛能，而且對于激發(fā)老年人的活力、維持身心健康具有重要作用，這本身也是提升老年保障質(zhì)量的標(biāo)志。擴(kuò)大老年人的社會參與，需要改革退休管理制度，建議在逐步延長退休年齡的同時(shí)，建立彈性退休制度，鼓勵(lì)勞動(dòng)者在達(dá)到退休年齡后根據(jù)個(gè)人意愿繼續(xù)從事力所能及的工作，比如鼓勵(lì)老年人口從事用工靈活的服務(wù)業(yè)工作，發(fā)揮好高級公務(wù)員、專業(yè)技術(shù)人員等腦力勞動(dòng)者的智力資源。在老年人口普遍增多的情況下，還要積極提倡老年人之間實(shí)施互助，特別是鼓勵(lì)低齡老人參與照料，提升這一群體的自我?guī)头瞿芰Α?o:p>

充分發(fā)掘傳統(tǒng)文化中的積極因素，為解決養(yǎng)老問題提供中國方案

中國傳統(tǒng)文化中有著深厚的尊老敬老思想，集中體現(xiàn)為孝文化。雖然孝文化是在農(nóng)業(yè)社會的生產(chǎn)方式下誕生的，有許多不適應(yīng)現(xiàn)代社會文化的方面，但是孝文化所維系的家庭成員之間的精神紐帶卻是現(xiàn)代老年保障制度最為缺失的因素。事實(shí)上，傳統(tǒng)孝道文化并不是現(xiàn)代養(yǎng)老保障體系中的落后和消極因素，相反，它賦予了老年保障更加豐富的內(nèi)涵，也可能為解決人口老齡化問題貢獻(xiàn)中國智慧、提供中國方案。在現(xiàn)代社會，人越來越超越家庭、單位、社區(qū)的范圍，成為原子化的個(gè)體，并越來越多地處在陌生的社會聯(lián)系中，人在獲得充分自由和自我發(fā)展的同時(shí)，也獲得了政府支持的正規(guī)老年保障制度的保護(hù)，這是社會文明進(jìn)步的表現(xiàn)。但是原子化的個(gè)體卻缺少了傳統(tǒng)社會中家庭成員、親朋好友等初級群體提供的非正式照料帶來的情感交流、精神愉悅等獲得感，這種家庭結(jié)構(gòu)中下一代贍養(yǎng)上一代的血緣反饋機(jī)制在過去或許是落后的、束縛人的機(jī)制，在今天則可以賦予新的意義，恰恰是現(xiàn)代老年保障體系中缺失的一環(huán)。今天，我們既要關(guān)注老年人對一般性保障的需求，更要關(guān)注老年人實(shí)質(zhì)性的幸福。人畢竟是社會性動(dòng)物，總是處在各種社會聯(lián)系中，家庭是最重要的社會聯(lián)系，即使我們物質(zhì)極大豐富了，衣食無憂了，老有所養(yǎng)了，但是家庭的作用仍然十分重要，家庭過去是生產(chǎn)單位，現(xiàn)在也是發(fā)展成果共享的載體，老年人習(xí)慣于生活在自己熟悉的家庭和社區(qū)中，是更加充分、更為豐富的社會保護(hù)，也是實(shí)現(xiàn)“老有所樂”的有效形式。當(dāng)然，這不是說要完全恢復(fù)過去那種孝文化，而是通過恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，將孝文化融入到現(xiàn)代老年保障體系中。在這方面，還有很大的探索空間。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心）