今年是改革開放40周年，地方立法也已走過(guò)40年的光輝歷程。40年來(lái)，在我國(guó)所取得的舉世矚目的成績(jī)單上，地方立法占有不可或缺的一席之地。2015年3月，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議貫徹落實(shí)中共中央的重大決策部署，對(duì)立法法作了重大修改，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。由此，我國(guó)地方立法主體大大增加。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案，增加了對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)的規(guī)定，從而為設(shè)區(qū)的市的立法工作提供了憲法依據(jù)。

與全國(guó)性立法一樣，改革開放初期，地方立法主要也是要解決無(wú)法可依的問(wèn)題。具體而言，地方立法主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)立法。面對(duì)當(dāng)時(shí)的情況，地方立法的指導(dǎo)思想也是“有比沒(méi)有好，快搞比慢搞好”，其立法思路也是“宜粗不宜細(xì)”。經(jīng)過(guò)幾十年的立法工作，到2010年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成。法律體系的形成從總體上實(shí)現(xiàn)了國(guó)家法律體系從無(wú)到有的制度構(gòu)建，解決了法律體系建制的問(wèn)題。法律體系形成后，地方立法更要秉承“科學(xué)立法、依法立法”的指導(dǎo)思想，及時(shí)、準(zhǔn)確反映地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)踐及其發(fā)展，也即地方立法要更加注重地方特色。中共十九大指出，中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代。這也是地方立法再出發(fā)的新起點(diǎn)。面對(duì)新的征程，作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障和重要體現(xiàn)的地方立法，在思維方式上，要從“零敲碎打”和隨意性轉(zhuǎn)向注重系統(tǒng)性的法治思維；在具體內(nèi)容上，要從經(jīng)濟(jì)立法占主導(dǎo)轉(zhuǎn)向適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型需要的加強(qiáng)社會(huì)治理以及其他領(lǐng)域立法；在具體規(guī)則上，要從主要照搬上位法轉(zhuǎn)向注重突出地方特色的、具有可操作性的創(chuàng)新性舉措的規(guī)范。為此，地方立法尤其要注重以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

提高公眾參與程度。公眾參與立法，是一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)公民政治權(quán)利和體現(xiàn)立法程序正義的法律制度安排，也是一項(xiàng)公眾對(duì)立法者的監(jiān)督機(jī)制。立法過(guò)程是不同利益群體的博弈過(guò)程，其最終立法形式是社會(huì)不同群體利益最大的公約數(shù)。因此，切實(shí)提高地方立法的公眾參與程度，是確保地方立法質(zhì)量以及獲得立法民眾支持，從而取得立法、執(zhí)法最佳效果的有效途徑。必須建立起具有顯著地域特征、程序科學(xué)、內(nèi)容完備、剛性易行的公眾參與機(jī)制，搭建覆蓋廣泛、形式多樣的公眾參與平臺(tái)，切實(shí)有效調(diào)動(dòng)包括公民、社會(huì)組織以及專家等不同群體在內(nèi)的公眾參與地方立法的積極性。從立法規(guī)劃的制定到立法草案的征求意見(jiàn)，再到實(shí)施過(guò)程中的意見(jiàn)反饋，都應(yīng)有通暢的渠道、有效的手段，確保公眾有效參與。

優(yōu)先重點(diǎn)領(lǐng)域立法。實(shí)踐中，有的地方在沒(méi)有立法權(quán)時(shí)拼命爭(zhēng)取，而一旦獲得了立法權(quán)往往又陷入不知立什么法的尷尬境地。目前我國(guó)地方立法涉及的內(nèi)容比較多。立法法賦予有立法權(quán)的地方在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”有權(quán)立法。盡管理論與實(shí)踐中有等內(nèi)和等外之爭(zhēng)，但就明確規(guī)定的這幾項(xiàng)而言，范圍也十分廣泛。況且各地有不同的具體情況。有的地方生態(tài)文明建設(shè)問(wèn)題比較突出，有的地方食藥安全問(wèn)題更為緊迫，有的地方民眾更為關(guān)切教育問(wèn)題，有的地方是歷史文化保護(hù)問(wèn)題更加突出。即使是同一問(wèn)題還有具體情形的不同。例如生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，有的是土壤污染，有的是水體污染，有的是固體廢物污染，有的則是大氣污染，等等。各地應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，優(yōu)先考慮地方最為緊迫的問(wèn)題。就總體而言，當(dāng)前地方立法應(yīng)緊緊圍繞加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法和加強(qiáng)民生領(lǐng)域地方立法。地方立法接近基層群眾，老百姓的感受會(huì)更直接、更具體、更真切。民生領(lǐng)域涉及的內(nèi)容比較寬泛，工作也很具體細(xì)致，要通過(guò)加強(qiáng)民生領(lǐng)域的地方立法，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展，努力從法治上增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

突出立法的問(wèn)題導(dǎo)向。立法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，地方立法也不例外。要解決地方立法存在的針對(duì)性差、有效性不足的問(wèn)題，就要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，增強(qiáng)立法的針對(duì)性。廣義的立法包括立、改、廢，甚至還包括釋，即解釋和說(shuō)明。地方立法要緊緊圍繞立法法所規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”做好立、改、廢、釋工作。隨著改革開放不斷向廣度和深度發(fā)展，其提出的立法需求也有很多,需要具體問(wèn)題具體分析。在選定了立法領(lǐng)域后，要根據(jù)現(xiàn)狀作出決定。如果還沒(méi)有立法，就要根據(jù)改革開放的精神和發(fā)展目標(biāo)，制定出臺(tái)新的立法。如果既有立法在某些規(guī)則上不符合實(shí)踐發(fā)展，則要對(duì)現(xiàn)有立法予以修改。如果既有立法完全落后于實(shí)踐，則要考慮廢除。如果社會(huì)大眾對(duì)既有立法不甚明了，則要考慮作出詳細(xì)解釋。有些立法實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的,則要按照法定程序作出相應(yīng)授權(quán)或者決定。而不管是立、改、廢，還是釋，都要找到具體問(wèn)題，有針對(duì)性。

注重立法的量化論證。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究中定性分析有余，而定量分析嚴(yán)重不足。這也對(duì)我國(guó)立法工作產(chǎn)生了不良影響。十屆全國(guó)人大以來(lái)，我國(guó)明確提出了“以提高立法質(zhì)量為中心”的立法工作思路。中共十八大提出科學(xué)立法，中共十九大提出依法立法。指導(dǎo)思想的日益科學(xué)，使得立法更加關(guān)注制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性及其在實(shí)際社會(huì)生活中的實(shí)施效果。為此，立法草案向社會(huì)公開征求意見(jiàn)、進(jìn)行專家論證和第三方評(píng)估等一系列提高立法質(zhì)量的重要途徑和方式應(yīng)運(yùn)而生。然而，正如全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)主任李飛在第二十四次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上指出的，盡管我們探索出了多種科學(xué)立法、民主立法的途徑和方式，但有時(shí)候還是避免不了所立之法宣示性強(qiáng)、可操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。加強(qiáng)立法決策量化論證是新時(shí)代提高立法質(zhì)量的需要。具體而言，加強(qiáng)立法決策量化論證是完善法律體系的客觀要求，是提高地方治理能力的客觀需要，是依法滿足人民美好生活需要的客觀需求。我們應(yīng)深入開展調(diào)查研究，不斷改進(jìn)調(diào)研方法，全面了解地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化以及生態(tài)文明建設(shè)的具體實(shí)踐，做到有的放矢。同時(shí)，緊隨科技進(jìn)步的時(shí)代步伐，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)助力立法決策。加強(qiáng)立法決策量化論證，就是要求立法工作更加嚴(yán)謹(jǐn)周密，從立法項(xiàng)目的確定、立法進(jìn)度的安排，包括起草、審議、通過(guò)的立法全過(guò)程，對(duì)立法所要規(guī)范的社會(huì)關(guān)系，對(duì)其分析判斷所依據(jù)的客觀情況，不能僅僅依靠定性分析，應(yīng)當(dāng)更加倚重足夠的數(shù)據(jù)樣本。

追求立法品質(zhì)的精細(xì)。地方立法工作要重在解決實(shí)際問(wèn)題，堅(jiān)持有效管用的原則，提倡簡(jiǎn)易的體例結(jié)構(gòu)，多做細(xì)化、量化、具體化的規(guī)定。習(xí)近平同志在浙江工作時(shí)對(duì)立法工作提出了明確的指導(dǎo)原則和要求。浙江省人大經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，總結(jié)出了“立項(xiàng)精準(zhǔn)化、規(guī)范內(nèi)容精細(xì)化、法規(guī)框架精干化”這一重要經(jīng)驗(yàn)。這一經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國(guó)地方立法有著重要的指導(dǎo)意義。法治就是制定的法律是良法并得到有效實(shí)施。精準(zhǔn)化、精細(xì)化、精干化既是地方立法追求的方向，也是地方立法的內(nèi)在要求，是確保所立之法為良法善法的重要保障。長(zhǎng)期以來(lái)，地方立法存在著盲目比附國(guó)家層面立法結(jié)構(gòu)的不良傾向，片面追求所謂的立法完整性，從而使得真正具有地方特色的、實(shí)用的條款無(wú)法顯現(xiàn)，大大削弱了其應(yīng)有的規(guī)范效力。在第二十四次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上，浙江省人大法制委員會(huì)主任委員丁祖年指出，立法內(nèi)容的精細(xì)是立法者深刻著眼于法規(guī)可操作性的反映，只有既全盤熟悉掌握實(shí)踐中的既有做法，又對(duì)未來(lái)發(fā)展作出預(yù)見(jiàn)性、前瞻性的分析判斷，才能立出接地氣、能操作的法規(guī)條文。地方立法要管用、好用，就要善于以輕型化、簡(jiǎn)約化的立法框架最大限度實(shí)現(xiàn)法規(guī)內(nèi)容的針對(duì)性、有效性，突出地方特色。認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題，對(duì)于新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市來(lái)講，有著特別重要的意義。唯有如此，才能切實(shí)提高地方立法的科學(xué)化、精細(xì)化水平，才能使所立之法精確對(duì)接地方發(fā)展所需、民心所向，才能提高地方立法的可執(zhí)行性和可操作性，才能達(dá)到以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治的現(xiàn)代治理目標(biāo)。

融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀。2018年5月，中共中央印發(fā)《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》。社會(huì)主義核心價(jià)值觀是全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的價(jià)值基石。以習(xí)近平同志為核心的中共中央對(duì)進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)作出了重大戰(zhàn)略部署，這一舉措集中體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合、確立中國(guó)法治發(fā)展道路價(jià)值方位的理性自覺(jué)。明確的地域性、屬地性是地方立法的顯著特征，要豐富和拓展地方性立法的價(jià)值內(nèi)涵，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀有機(jī)融入地方立法，以此來(lái)積極引導(dǎo)社會(huì)道德風(fēng)尚不斷朝著現(xiàn)代文明的方向發(fā)展和完善，積極培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。為此，要準(zhǔn)確把握社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基本價(jià)值取向，深入分析社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)的立法需求，用社會(huì)主義核心價(jià)值觀指導(dǎo)和引領(lǐng)地方立法工作；要準(zhǔn)確把握社會(huì)主義核心價(jià)值觀的實(shí)踐價(jià)值，增強(qiáng)把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入地方立法的自覺(jué)性；要準(zhǔn)確把握中共中央關(guān)于把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的具體目標(biāo)和要求，切實(shí)使得社會(huì)主義核心價(jià)值觀體現(xiàn)在地方立法的立法價(jià)值導(dǎo)向、立法項(xiàng)目確定、法規(guī)規(guī)章的具體規(guī)定中。只有這樣才能推動(dòng)中央決策部署在地方立法工作中得到有效落實(shí)，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的立法。

立法后評(píng)估制度化。實(shí)踐中，有些地方立法雖然總體上符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，但在實(shí)施中卻達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)。這就需要進(jìn)行立法后評(píng)估并使之制度化，通過(guò)立法后評(píng)估發(fā)現(xiàn)問(wèn)題所在。立法后評(píng)估主要依據(jù)合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)、可操作性標(biāo)準(zhǔn)、立法技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)以及績(jī)效性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，評(píng)估所立之法是否符合立法權(quán)限、立法程序，是否違背上位法的規(guī)定，公平、公正原則是否得到體現(xiàn)，各項(xiàng)管理措施是否必要、適當(dāng)，法律責(zé)任的設(shè)定是否與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。

（作者單位：蘇州大學(xué)王健法學(xué)院）