2018年3月21日公布的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》規(guī)定，改革國稅地稅征管體制，將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)。將基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，并實(shí)行以國家稅務(wù)總局為主與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制。此次改革將對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到良好的促進(jìn)作用，是新時(shí)代背景下征管體制的一次優(yōu)化調(diào)整，象征著分稅制將從1.0版進(jìn)階到2.0版。但是，國地稅合并也將面臨一些困難，亟待解決和對財(cái)政管理體制的完善。

分稅制改革的由來

1994年以前，我國省及省以下地方政府的國稅、地稅機(jī)構(gòu)不分設(shè)，中央稅收主要靠地方稅務(wù)局征收，導(dǎo)致中央財(cái)政的收入占比持續(xù)下降，1993年下滑至22%的歷史最低水平，中央的宏觀調(diào)控能力不斷削弱。為了解決中央的財(cái)政困難，我國于1994年開始實(shí)施分稅制改革，核心就是保障中央政府的宏觀調(diào)控地位，明確中央與地方的財(cái)政收支責(zé)任。分稅制改革將所有稅收按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，并分設(shè)國稅和地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管，取得了顯著成果。2017年中央財(cái)政收入占比已達(dá)到47％，可見國稅、地稅兩套機(jī)構(gòu)分設(shè)的歷史任務(wù)已經(jīng)基本完成。

隨著2002年的企業(yè)所得稅由地方所有變?yōu)橹醒牒偷胤焦蚕?，?016年我國“營改增”的不斷深化，兩個(gè)機(jī)構(gòu)的征管范圍和征管職責(zé)發(fā)生了很大變化。舉例來說，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年國稅系統(tǒng)工作人員數(shù)量為46萬，地稅系統(tǒng)為41萬，“營改增”后國稅需負(fù)責(zé)征收全國近75%的稅收收入，征管壓力不斷加大，機(jī)構(gòu)分設(shè)導(dǎo)致的人員和任務(wù)量分配不均問題亟待解決。而且，在分稅制框架下，納稅人需面對國稅、地稅兩套征管體系，存在重復(fù)報(bào)送涉稅資料、接受兩個(gè)機(jī)構(gòu)的稅務(wù)檢查等問題，納稅人的遵從成本較高。為了有效解決這些問題，國地稅合并變得刻不容緩。

“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展及大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，促使電子政務(wù)的服務(wù)水平不斷提升，稅收法制化不斷完善，國稅和地稅機(jī)構(gòu)合并已成為大勢所趨。合并不是對1994年以來實(shí)施的分稅制改革的否定，而是分稅制發(fā)展到新的歷史階段的必然要求，是對分稅制改革現(xiàn)存問題的解決和完善。

國地稅合并對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深遠(yuǎn)影響

實(shí)施國地稅合并不僅是稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的改革，更是對國家分稅制財(cái)政管理體制的改革及完善，將對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

第一，有利于增強(qiáng)政府的行政效率和服務(wù)質(zhì)量。自全面“營改增”之后，國稅局的業(yè)務(wù)量和工作強(qiáng)度明顯加大，而地稅局的業(yè)務(wù)范圍減少。國地稅合并后，新稅收征管體系可以對人員進(jìn)行更好的配置，提高稅收征管和納稅服務(wù)的整體質(zhì)效，相應(yīng)的行政配套設(shè)施、辦公經(jīng)費(fèi)、人員費(fèi)用都將減少,有利于發(fā)揮規(guī)模效益。通過整合原有的稅務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，加快構(gòu)建統(tǒng)一的稅收電子信息系統(tǒng)，將進(jìn)一步擴(kuò)大信息資源共享范圍。這些舉措的實(shí)施不僅有利于優(yōu)化征管資源配置，提高資源利用率，實(shí)現(xiàn)征管互助、信息共享，還有利于減輕稅務(wù)機(jī)關(guān)辦稅負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)政府的行政效率和服務(wù)質(zhì)量。

第二，有利于降低納稅人的遵從成本。推進(jìn)國稅、地稅合并，主要任務(wù)就是要優(yōu)化資源配置，拓寬納稅服務(wù)領(lǐng)域，解決納稅人關(guān)心的焦點(diǎn)問題。合并前，納稅人有時(shí)要國稅、地稅兩頭跑并重復(fù)報(bào)送涉稅資料。合并后，納稅人只需接受一家稅務(wù)局的征收管理、納稅服務(wù)，可以百分百實(shí)現(xiàn)辦稅事項(xiàng)“最多跑一次”和“全程網(wǎng)上辦”等舉措，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的辦稅服務(wù)廳一廳通辦所有稅收業(yè)務(wù)，辦稅更加方便，減少了納稅人的納稅成本，有利于改善營商環(huán)境，讓納稅人真正分享國稅、地稅合并帶來的紅利，減少辦稅時(shí)間、簡化辦稅流程，增強(qiáng)納稅人獲得感。

第三，為合理擴(kuò)大地方稅權(quán)提供新機(jī)遇。中共十九屆三中全會公報(bào)要求，賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，增強(qiáng)地方治理能力。因此，我國應(yīng)利用好國地稅機(jī)構(gòu)合并這一契機(jī)，在以中央統(tǒng)一立法為核心的前提下，合理擴(kuò)大地方稅權(quán)，以地方專享稅為對象，在稅目、稅率、稅收優(yōu)惠的確定方面賦予省級政府適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限。這不僅有利于提高地方政府培育財(cái)源的主動性，而且有利于政府治理能力的增強(qiáng)。

第四，為提高稅收征管水平提供了新的體制機(jī)制保障。稅制改革在很大程度上取決于稅收征管水平，其中，直接稅的改革一直是稅制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。我國應(yīng)牢牢抓住國地稅合并這一機(jī)遇，促進(jìn)稅收征管方向轉(zhuǎn)變，從當(dāng)前的間接稅為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯佣惻c間接稅并重、從主要面向企業(yè)納稅人向個(gè)人納稅人與企業(yè)納稅人并重轉(zhuǎn)變，為深化財(cái)稅體制改革創(chuàng)造更有利的條件。

國地稅合并面臨的困難及對策

由于國地稅還處于合并初期，具體的方案細(xì)則還未完善，仍面臨一些亟待解決的困難。首先是在職人員職業(yè)發(fā)展問題。2015年全國國地稅在職人員總數(shù)超過80萬人，占整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍比例超過10%。國地稅合并后，會涉及一些稅務(wù)人員分流及人員崗位余缺的問題，科級干部及基層優(yōu)秀稅務(wù)人員的晉升競爭將更加激烈，可能會一定程度地影響稅務(wù)人員的積極性。其次是征管制度需要進(jìn)一步完善。在國地稅分設(shè)時(shí)期，國地稅都從各自的角度出發(fā)建立了自己的稅收管理系統(tǒng)，稅種繁多且側(cè)重點(diǎn)不同，從而導(dǎo)致管理上出現(xiàn)差異。在合并之后應(yīng)及時(shí)完善稅收征管制度，建立統(tǒng)一有效的具體標(biāo)準(zhǔn)。

為解決上述問題，優(yōu)化國地稅合并，加速分稅制改革，建議如下：

第一，建立健全征管制度。法律制度是根本基礎(chǔ)，稅收是國家財(cái)政收入的主要來源，而完整的稅收法律制度是稅務(wù)機(jī)關(guān)合理開展工作的保證，可以有效地調(diào)節(jié)國民收入再分配問題，提高國家的經(jīng)濟(jì)收入與宏觀調(diào)控能力。國地稅機(jī)構(gòu)合并初期，地稅局劃歸國稅系統(tǒng)，省級以下統(tǒng)稱稅務(wù)局，實(shí)行垂直管理，并制定和完善稅務(wù)體系及征管法，將各個(gè)職能權(quán)限及人員規(guī)章制度以要式的形式進(jìn)行規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和人員管理的法定化和法制化，進(jìn)一步規(guī)定稅務(wù)行政程序，充分發(fā)揮我國法律制度的規(guī)范和監(jiān)督作用。

第二，加強(qiáng)稅務(wù)人員心理角色融入感。合并到新的稅務(wù)局后，國稅及地稅工作人員容易帶有原單位的角色心理，對工作分工安排可能需要一定的適應(yīng)期。因此，可以通過加強(qiáng)黨建等形式，以剛性的制度增強(qiáng)稅務(wù)人員的工作忠誠度和責(zé)任感。同時(shí)，可以豐富稅務(wù)文化活動，以柔性的氛圍來陶冶稅務(wù)人員的情操，提升他們的榮譽(yù)感，激發(fā)他們的工作活力。當(dāng)然，也要定期對稅務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，指導(dǎo)他們盡快熟悉新的工作流程、工作內(nèi)容，明確各級人員的工作重心及任務(wù)，增強(qiáng)其融入感。

第三，加強(qiáng)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。在國地稅合并后，應(yīng)積極爭取地方政府的配合，進(jìn)一步完善稅收法律制度。在與工商部門的協(xié)作方面，要認(rèn)真落實(shí)稅務(wù)登記信息、工商登記信息的互通與共享；在與金融機(jī)構(gòu)的溝通方面，要在日常工作中加強(qiáng)協(xié)作，進(jìn)一步深化查詢賬戶信息、凍結(jié)、扣繳稅款等方面的“銀稅合作”，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)、稅務(wù)部門的互動共贏；在與公安部門的合作方面，要加強(qiáng)警稅在打擊和防范涉稅犯罪中的協(xié)作，深化“公安+稅務(wù)”工作模式；在與海關(guān)等部門的聯(lián)系方面，要推動涉稅信息共享，提高稅源控管能力。通過加強(qiáng)與各部門的協(xié)作，整合資源，強(qiáng)化管理，提高效率。

（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）