目前我國(guó)60歲以上人口已達(dá)2.5億，到“十三五”末期，這個(gè)數(shù)字將增加到2.55億左右，將會(huì)超過(guò)總?cè)丝诒戎氐?8%，老年撫養(yǎng)比將達(dá)到28%。未來(lái)，受長(zhǎng)期低生育率、不斷增長(zhǎng)的人口預(yù)期壽命以及人口年齡動(dòng)態(tài)累積效應(yīng)的影響，中國(guó)的人口年齡結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步呈現(xiàn)老年人口規(guī)模迅速擴(kuò)大、老年人口比重持續(xù)提高以及老齡化速度遠(yuǎn)高于其他國(guó)家等顯著特征。養(yǎng)老問(wèn)題已經(jīng)成為全社會(huì)亟需共同解決的難題。作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，養(yǎng)老問(wèn)題的解決僅僅依靠政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日益增長(zhǎng)和不斷復(fù)雜化的國(guó)內(nèi)養(yǎng)老市場(chǎng)，因此必須調(diào)動(dòng)所有社會(huì)力量，特別是引入民營(yíng)資本共同解決養(yǎng)老問(wèn)題。

民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要發(fā)展困境和難題

在相關(guān)政策鼓勵(lì)下，社會(huì)上已經(jīng)有一些民營(yíng)資本開(kāi)始進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)并迅速發(fā)展，彌補(bǔ)了公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不足，已經(jīng)成為養(yǎng)老產(chǎn)品和養(yǎng)老服務(wù)供給的重要力量。比如有的機(jī)構(gòu)創(chuàng)造性地提出了“融合式養(yǎng)老模式”，成為行業(yè)標(biāo)桿的同時(shí)也探索出一條具有中國(guó)特色的社會(huì)化養(yǎng)老之路。但是，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展還面臨著很多待破解的瓶頸和困難。具體來(lái)說(shuō)，有如下幾個(gè)方面。

一是身份模糊下的營(yíng)利與非營(yíng)利之間的矛盾。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍面臨的首要困難是身份認(rèn)定。通常民辦養(yǎng)老院的注冊(cè)機(jī)構(gòu)為民政部門(mén)而非工商（市場(chǎng)監(jiān)管）部門(mén)，這就意味著民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須是非營(yíng)利性質(zhì)。而在政府管理部門(mén)的傳統(tǒng)觀念中，投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)屬于社會(huì)福利事業(yè)，應(yīng)該通過(guò)捐贈(zèng)完成，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能有收益。但是民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也需要盈利，只有盈利才能生存。這就需要養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須走市場(chǎng)化的道路，然而目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于本身具有公益性質(zhì)，不能完全市場(chǎng)化。這就造成很多民營(yíng)養(yǎng)老院只能左手營(yíng)利、右手非營(yíng)利，以維持其經(jīng)營(yíng)，其中不可避免就會(huì)產(chǎn)生很多違規(guī)交易。所以，要解決民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展問(wèn)題，首先要解決其身份和相應(yīng)的營(yíng)利性問(wèn)題。

二是企業(yè)與政府部門(mén)之間的矛盾。政企沖突在當(dāng)下的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)身上表現(xiàn)得特別突出。一方面，民營(yíng)資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的門(mén)檻很高，需要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的申請(qǐng)和審批手續(xù)，流程繁瑣，耗時(shí)耗力。例如在北京，申辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本許可證件大致包括改造許可、消防證、結(jié)構(gòu)安全證、環(huán)評(píng)證、食品檢疫證等，在拿到這些證件的前提下才能進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)執(zhí)照申辦。如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)期望為失能老人提供醫(yī)務(wù)服務(wù)、開(kāi)設(shè)醫(yī)務(wù)室，還需要申請(qǐng)醫(yī)療執(zhí)照和醫(yī)保定點(diǎn)資格。應(yīng)老人入住與設(shè)施維護(hù)的需求，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在定期的設(shè)施設(shè)備改造，在改造過(guò)程中，涉及水、電、氣、暖，目前還需不同管理部門(mén)分別審批，審批環(huán)節(jié)復(fù)雜，審批時(shí)間漫長(zhǎng)。特別是消防手續(xù)極其繁瑣，成本高昂。另一方面，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的政策環(huán)境和規(guī)則不盡相同。特別是一些政府資助力度大、硬件優(yōu)越的大型公立養(yǎng)老院，接收的往往并不是收入最低、生活最困難的老人，有相當(dāng)一部分是高收入人群，而民營(yíng)養(yǎng)老院卻往往接收生活最困難、最需要照顧的老年人。公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)分配就存在著尋租空間和不公平現(xiàn)象，反而降低了有限的養(yǎng)老資源的使用效率。

三是生存與發(fā)展之間的矛盾。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資和其他基礎(chǔ)設(shè)施一樣，具有運(yùn)營(yíng)成本高、投資回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更是如此。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)大多舉步維艱，超過(guò)60%都存在虧損情況，30%左右收支持平，僅10%左右的機(jī)構(gòu)能有微利收入。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的高成本主要來(lái)自物業(yè)租賃和用人成本，成本周期平均5-8年。雖然政府出臺(tái)了一些鼓勵(lì)性政策和補(bǔ)貼條款，如2012年民政部出臺(tái)的《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》，允許民營(yíng)養(yǎng)老院獲得國(guó)家相關(guān)補(bǔ)貼（例如土地補(bǔ)貼和建設(shè)補(bǔ)貼），但這些補(bǔ)貼的作用十分有限。補(bǔ)貼的申領(lǐng)需經(jīng)過(guò)繁瑣手續(xù)，層層審批，即使成功申請(qǐng)下來(lái)，補(bǔ)貼的力度也不夠，對(duì)于高昂的成本來(lái)說(shuō)是杯水車(chē)薪。

四是專業(yè)人才“走”與“留”之間的矛盾。養(yǎng)老護(hù)理這個(gè)職業(yè)地位低、收入少，又十分辛苦，很多人不愿意從事，即使短期愿意也難以長(zhǎng)久堅(jiān)持，人員離職率很高。且護(hù)理員大多是來(lái)自貧困農(nóng)村的中年婦女，缺乏基本護(hù)理知識(shí)。如果對(duì)這些護(hù)理人員進(jìn)行專門(mén)的崗前培訓(xùn)，也會(huì)推高機(jī)構(gòu)的成本。除此之外，養(yǎng)老院建筑設(shè)計(jì)方面的人才培養(yǎng)在中國(guó)也幾乎是空白。養(yǎng)老院的建筑設(shè)計(jì)不同于其他建筑設(shè)計(jì)，是一個(gè)專門(mén)的獨(dú)立學(xué)科，既有安全性的考慮，也有運(yùn)營(yíng)成本的衡量，其建筑材料也有別于一般家用建材。比如，很多室內(nèi)空間需要加裝支撐架，還要考慮支撐架的抗菌效果、摩擦系數(shù)等問(wèn)題。這些都需要有專業(yè)人員和專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，但目前我國(guó)市場(chǎng)上能從事這樣專門(mén)工作的機(jī)構(gòu)非常稀少。

五是企業(yè)與市場(chǎng)之間的矛盾。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)要走市場(chǎng)化的道路，也必須承擔(dān)相應(yīng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)化的一個(gè)前提是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，當(dāng)前養(yǎng)老市場(chǎng)中品牌侵權(quán)問(wèn)題嚴(yán)重，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)品牌化十分困難。一旦某個(gè)品牌創(chuàng)出知名度，大量的假冒者就會(huì)隨之出現(xiàn)。假冒品牌若出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，便會(huì)對(duì)原品牌造成相當(dāng)大的負(fù)面影響。今年央廣《中國(guó)之聲》節(jié)目就報(bào)道了北京著名民營(yíng)養(yǎng)老院“寸草春暉”線上線下同時(shí)遭到商標(biāo)侵權(quán)的事例。在線上，搜索“寸草春暉”關(guān)鍵字，卻會(huì)出現(xiàn)泰康、萬(wàn)科等競(jìng)品養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的鏈接；在線下，安徽、江蘇、黑龍江、貴州等多省都出現(xiàn)了和“寸草春暉”同名的養(yǎng)老院，這些養(yǎng)老院與北京“寸草春暉”均沒(méi)有關(guān)系，卻打著其名義，虛報(bào)價(jià)格、欺騙消費(fèi)者。這些行業(yè)亂象很容易形成劣幣驅(qū)逐良幣和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。

發(fā)展民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的思路

中國(guó)人口的老齡化催生了“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”，到2020年老年消費(fèi)品市場(chǎng)將達(dá)到3.79萬(wàn)億元規(guī)模，創(chuàng)造出一片未知但充滿機(jī)會(huì)、潛力巨大的藍(lán)海市場(chǎng)。放眼世界，發(fā)達(dá)國(guó)家的老年服務(wù)和老年用品多達(dá)6萬(wàn)多種，而我國(guó)只有2000種；發(fā)達(dá)國(guó)家的健康服務(wù)業(yè)產(chǎn)出能達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的6%，而中國(guó)僅有1.7%。健康養(yǎng)老市場(chǎng)需求龐大，但供給嚴(yán)重不足。要解決養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供需矛盾，既要考慮公益原則，也要滿足效益需求，因此劃分政府和市場(chǎng)的作用與定位就顯得十分重要和必要。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代完全由政府大包大攬養(yǎng)老事業(yè)的方式顯然已不適用。在養(yǎng)老問(wèn)題上，政府應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，但市場(chǎng)更是關(guān)鍵，公平前提下的營(yíng)利性也是要考慮的。總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于養(yǎng)老事業(yè)，政府?；尽⑹袌?chǎng)辦特色，政府管公平、市場(chǎng)出效率，政府負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)、市場(chǎng)負(fù)責(zé)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，要清楚劃分二者的界限和交集。具體來(lái)說(shuō)，推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)特別是民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，還要做好如下幾個(gè)方面：

頂層設(shè)計(jì)與具體政策的對(duì)接。近年來(lái)，國(guó)家已經(jīng)有了較為明確的養(yǎng)老服務(wù)工作的頂層設(shè)計(jì)，比如2016年12月國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》，2018年12月全國(guó)人大常委會(huì)修正了《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，2019年4月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》?，F(xiàn)在亟待解決的是如何使這些宏觀政策和具體部門(mén)及地方對(duì)接，保證這些法律政策的落地。地方政府部門(mén)可以借鑒國(guó)外民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展作統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)，保障各個(gè)類(lèi)型的機(jī)構(gòu)數(shù)量，例如日本養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為養(yǎng)老護(hù)理福利機(jī)構(gòu)、護(hù)理保健機(jī)構(gòu)、醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)三類(lèi)。各地民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的目標(biāo)也要提前規(guī)劃，制定因地制宜的扶持政策，適時(shí)開(kāi)展評(píng)估，建立多層級(jí)評(píng)估體系，根據(jù)民辦機(jī)構(gòu)的反饋和調(diào)查，修改部分效果不佳的政策。

注重保護(hù)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。首先，重視機(jī)構(gòu)管理立法，特別是注重維護(hù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)品牌專利化管理。各地可以先行制定管理?xiàng)l例或當(dāng)?shù)亓⒎ǎ瑸轲B(yǎng)老機(jī)構(gòu)的身份確定標(biāo)準(zhǔn)，提供依據(jù)，并嚴(yán)厲打擊虛假使用、套用品牌行為。其次，應(yīng)該降低政府、國(guó)有資本與民營(yíng)資本合作的門(mén)檻，放寬民營(yíng)養(yǎng)老院的申辦標(biāo)準(zhǔn)。再次，保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地，必須保證政府部門(mén)規(guī)劃用地的政策實(shí)施，保證民營(yíng)機(jī)構(gòu)能夠拿到地皮開(kāi)發(fā)，或?qū)τ谙嗤瑔挝坏挠玫馗?jìng)爭(zhēng)，應(yīng)傾向于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地，保證一定的優(yōu)先權(quán)。

發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)第三支柱。首先，金融市場(chǎng)應(yīng)積極推出養(yǎng)老理財(cái)計(jì)劃和基金產(chǎn)品。通過(guò)政策利導(dǎo)催生長(zhǎng)期、回報(bào)率穩(wěn)定的理財(cái)產(chǎn)品，以形成穩(wěn)定的養(yǎng)老金投資資金池。其次，利用商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，有效促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。可充分利用商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資源優(yōu)勢(shì)，有效促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。最后，繼續(xù)深化稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，力求將稅優(yōu)政策以立法形式確定下來(lái)，鼓勵(lì)居民增加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)投入，助力商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)鏈延伸。

推動(dòng)智能養(yǎng)老發(fā)展。在土地成本和人力資本很難再有所降低的情況下，未來(lái)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)更加趨于智能化。民營(yíng)養(yǎng)老院應(yīng)普遍推廣智能家居的應(yīng)用，即將新一代信息技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)產(chǎn)品集成應(yīng)用于養(yǎng)老院的設(shè)施設(shè)備、管理和服務(wù)上，為老年人提供更加安全、便捷、舒適的服務(wù)。特別是應(yīng)做大做強(qiáng)“老博會(huì)”，不局限于國(guó)內(nèi)養(yǎng)老產(chǎn)品的交流，更應(yīng)該走出國(guó)門(mén)，吸收國(guó)外先進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。

加大養(yǎng)老行業(yè)專業(yè)人才培養(yǎng)。建立完善養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定和教育培訓(xùn)制度，從政府層面來(lái)講，要制定科學(xué)、規(guī)范、適應(yīng)當(dāng)代需求的養(yǎng)老行業(yè)人才培養(yǎng)體系。人才成本控制方面，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)發(fā)放一些行業(yè)的津貼、人才補(bǔ)貼，降低企業(yè)的人力成本。從人才培養(yǎng)角度來(lái)講，具備條件的高校應(yīng)增設(shè)針對(duì)養(yǎng)老行業(yè)的護(hù)理專業(yè)，對(duì)口培養(yǎng)人才，發(fā)揮校企結(jié)合機(jī)制的效用，鼓勵(lì)學(xué)生進(jìn)入企業(yè)實(shí)習(xí)或者就業(yè)，企業(yè)也可通過(guò)設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金或者項(xiàng)目基金在高校建立研究基地和人才培養(yǎng)基地，從而實(shí)現(xiàn)雙方受益。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）