2019年1月，習近平同志前往京津冀考察，強調(diào)要從全局的高度和更長遠的考慮來認識和做好京津冀協(xié)同發(fā)展工作，增強協(xié)同發(fā)展的自覺性、主動性、創(chuàng)造性，保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，穩(wěn)扎穩(wěn)打，勇于擔當，敢于創(chuàng)新，善作善成，下更大氣力推動京津冀協(xié)同發(fā)展取得新的更大進展。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)進入了爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段，筆者認為，要想取得更大進展，就需要從區(qū)域利益平衡與補償?shù)囊暯怯懻摼┙蚣絽f(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下一步的方向和思路。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域屬性

京津冀協(xié)同發(fā)展作為一項重大的國家層面的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，三地之間的合作勢必會涉及不同區(qū)域主體在多個領域中的利益分配問題，這就需要從區(qū)域經(jīng)濟視角對京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域屬性進行分析。

第一，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略涉及多個不同類型的區(qū)域主體。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是當前所有重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中涉及主體類型最為復雜的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，從行政屬性看，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略涉及包括唯一的首都城市、直轄市政區(qū)、省級政區(qū)、地級市政區(qū)、市轄區(qū)政區(qū)、縣政區(qū)、少數(shù)民族自治單元政區(qū)在內(nèi)的多種不同類型的行政區(qū)域主體。另一方面，從地理屬性看，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略還涉及包括港口城市、海濱城市、礦產(chǎn)型城市、生態(tài)屏障型城市、山地城市、平原城市等多種不同地理屬性的城市。同時考慮到河北省縣級行政區(qū)數(shù)量在全國省級行政區(qū)中位列前三，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略所涉及的區(qū)域主體關系復雜程度可想而知。

第二，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略面臨多種不同類型的區(qū)域問題。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略不僅需要解決京津冀區(qū)域間發(fā)展失衡問題，還需要解決北京的大城市病問題、北京與周邊地區(qū)的發(fā)展落差問題、天津和唐山等工業(yè)城市的發(fā)展轉型問題、環(huán)首都貧困帶的脫貧問題、生態(tài)屏障性地區(qū)的生態(tài)環(huán)保和綠色發(fā)展問題、河北絕大部分地區(qū)的后發(fā)發(fā)展問題，這些不同屬性的區(qū)域問題外在形式不同、形成機理不同、影響對象不同、解決思路不同，它們的互相影響與糾纏，共同導致了京津冀協(xié)同發(fā)展失衡的局面。

第三，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略還與多個區(qū)域和地方發(fā)展戰(zhàn)略密切相關。在整個京津冀區(qū)域的發(fā)展格局中，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略無疑處于最基礎、最核心的地位，但是包括雄安新區(qū)發(fā)展、北京疏解非首都功能、北京城市副中心建設、北京與河北部分地區(qū)如北三縣的統(tǒng)一規(guī)劃、天津自由貿(mào)易試驗區(qū)和打造先進制造業(yè)研發(fā)基地、河北的供給側結構性改革等戰(zhàn)略都會對京津冀三地的協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

區(qū)域利益是京津冀協(xié)同發(fā)展的關鍵

“觸碰利益比觸碰靈魂還難”，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中同樣如此。因此，任何區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略都必須重視區(qū)域利益，忽視合作區(qū)域主體利益的區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略往往事倍功半甚至舉步維艱。

什么是區(qū)域利益

同絕大部分人把財產(chǎn)數(shù)量、工資等級等對象視為利益一樣，區(qū)域同樣有自己的區(qū)域利益。不同的是，一個特定區(qū)域內(nèi)部有不同的區(qū)域主體，這些區(qū)域主體在該區(qū)域的區(qū)域利益可能一致，也可能不一致，比如在同一個區(qū)域，中央政府追求區(qū)域的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，地方政府追求主政官員任期內(nèi)的經(jīng)濟增長，企業(yè)主體追求利潤，居民追求公共產(chǎn)品等。在很長一段時期內(nèi)，追求經(jīng)濟發(fā)展而不顧其他比如生態(tài)環(huán)境、公共產(chǎn)品，是地方政府為了實現(xiàn)主政官員的晉升而采取的普遍發(fā)展戰(zhàn)略，在這一點上，中央政府、居民主體與地方政府主體的利益訴求就存在偏差。然而，這一點自我國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代后開始發(fā)生重大轉變，以習近平同志為核心的中共中央高瞻遠矚，堅持新發(fā)展理念主導下的新經(jīng)濟發(fā)展模式，從而實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，已經(jīng)成為自中央政府到地方政府、居民和企業(yè)主體的共同利益訴求，不同區(qū)域的區(qū)域利益屬性由異質(zhì)轉化為同質(zhì)。但是，不同區(qū)域在實現(xiàn)自己區(qū)域利益過程中，所處的發(fā)展階段和發(fā)展稟賦不同，所需要的發(fā)展政策和發(fā)展資源也不同，這就需要在區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中協(xié)調(diào)好各主體的區(qū)域利益。

區(qū)域利益與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關系

任何區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略都會涉及區(qū)域利益格局的重新調(diào)整，理論上區(qū)域協(xié)同發(fā)展與區(qū)域利益格局變化存在如下四種關系，我們以A區(qū)域和B區(qū)域為例進行說明。假設兩區(qū)域在協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施前的區(qū)域利益都是10，區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施后，根據(jù)區(qū)域利益變化可劃分為四種情況：第一種是主體區(qū)域的區(qū)域利益都增加，比如A區(qū)域和B區(qū)域的區(qū)域利益都變?yōu)?1。第二種是一方區(qū)域的區(qū)域利益增加，其他區(qū)域的區(qū)域利益不變，比如A區(qū)域和B區(qū)域的區(qū)域利益分別變?yōu)?0和11。第三種是一方區(qū)域的區(qū)域利益增加，其他區(qū)域的區(qū)域利益減少，比如A區(qū)域和B區(qū)域的區(qū)域利益分別變?yōu)?和11。第四種是所有區(qū)域的區(qū)域利益都減少，比如A區(qū)域和B區(qū)域的區(qū)域利益均變?yōu)?。

當然，還可以根據(jù)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施后各區(qū)域區(qū)域利益變化的幅度進行進一步細分，但這四種類型無疑包含了區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略影響區(qū)域利益的所有變化情況。在這四種情況中，第四種情況是不可能成功的，第三種情況想要長期存在則始終需要巨大的區(qū)域外部力量干預和支持，第二種情況也始終需要一定程度的外部力量維持，唯獨第一種情況是可以持續(xù)健康發(fā)展的。因此，區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略想要真正成功，就必須保證區(qū)域利益分配格局最終符合第一種情況。

京津冀區(qū)域的區(qū)域利益情況透視

從20世紀80年代的華北地區(qū)經(jīng)濟技術合作協(xié)會到90年代的首都經(jīng)濟圈戰(zhàn)略，京津冀協(xié)同發(fā)展很早就起步了。但是直到2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家層面的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之前，整個京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展程度始終沒有達到預期水平。其根本原因是京津冀三地的合作發(fā)展呈現(xiàn)上述第三種區(qū)域利益調(diào)整分配格局，即京津冀三地沒有同時從協(xié)同發(fā)展中獲益。實際上，在2014年前，絕大部分學者認為河北的區(qū)域利益是受損的，這是導致京津冀地區(qū)始終無法形成協(xié)同發(fā)展局面的關鍵因素。

其中，導致河北區(qū)域利益受損的主要原因包括京津冀三地地位不平等以及河北自身發(fā)展能力不足。一方面，在京津冀三地中，北京是首都、天津是直轄市，與京津相鄰的都是地級市甚至是以縣為單位的區(qū)域，這些區(qū)域在與京津兩市的合作發(fā)展過程中先天性地處于劣勢地位，即使通過河北省與京津兩市談判也不能扭轉這種局面，因此在不能保證參與區(qū)域合作主體地位平等的前提下，任何試圖推動區(qū)域一體化發(fā)展的戰(zhàn)略可能最終都是無效的。另一方面，河北省自身的發(fā)展能力不足，與長三角地區(qū)相比，河北部分地區(qū)的發(fā)展能力要明顯弱于長三角的部分地區(qū)，比如目前常年位于中國百強縣之首的昆山，其發(fā)展水平在改革開放初期并不高，在所有促成昆山后來騰飛的因素中，其自身的發(fā)展能力無疑發(fā)揮了重要作用。

推動京津冀協(xié)同發(fā)展取得更大進展

一方面，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)進入攻堅階段，在接下來的工作中會遇到越來越多的利益調(diào)整問題，難度會逐步加大；另一方面，京津冀三地各自發(fā)展也面臨較多問題，2018年京津冀三地經(jīng)濟增速分別為6.7%、3.6%、6.7%，都位于全國省份增速排名后十位。此外，天津濱海新區(qū)的數(shù)據(jù)水分問題、河北的產(chǎn)業(yè)結構轉型和去產(chǎn)能問題、北京的城市管理和空間結構問題都給京津冀協(xié)同發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。因此，未來需要以更堅定的態(tài)度、更大的力度來推動京津冀協(xié)同發(fā)展，爭取取得京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的更大進展。

第一，要保證京津冀三地各自區(qū)域利益在協(xié)同發(fā)展過程中都能有所增加。保障所有區(qū)域主體利益增加是區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略追求的最優(yōu)目標，也是保障區(qū)域協(xié)同發(fā)展局面能夠長期存在的前提，這就需要保障參與區(qū)域合作主體的地位平等，避免過多的不平等政策或手段干預。如京津冀區(qū)域間生態(tài)補償問題是決定三地關系和諧與否的重要因素，而導致這一問題如此凸顯的很大一部分原因是在三者地位不平等情況下所制定的生態(tài)補償標準不足以彌補河北在此領域所做出的犧牲。因此，保證三者地位平等，從而保證三者能夠通過市場化機制解決部分關鍵利益問題，是推動京津冀高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的根本前提。

第二，要明確京津冀三地各自的利益定位并堅定不移地按照各自利益定位推動京津冀個體和協(xié)同發(fā)展。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)明確提出京津冀三地的各自定位，比如北京作為首都，就應該堅定不移地疏解不符合首都定位的功能，包括經(jīng)濟中心、央企總部、商貿(mào)中心、醫(yī)療中心在內(nèi)的非首都功能都應該被有序疏解，這些非首都功能的疏解雖然減少了北京作為普通城市的利益，但增加了北京作為首都這一核心定位的城市利益，是符合京津冀地區(qū)和北京區(qū)域利益的，應該毫不動搖地以更大力度推進。

第三，要提高京津冀三地的各自發(fā)展能力。協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略對參與主體區(qū)域的發(fā)展水平并沒有要求，但是對區(qū)域的發(fā)展能力有要求，如果各個主體區(qū)域都具備較強的自我發(fā)展能力，無疑會提高協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的效率和效果。目前京津冀三地的發(fā)展能力都有提高的必要和空間，如北京需要提高自身發(fā)展的效率和集約性，河北需要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構轉變和轉型發(fā)展，天津則需要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的技術升級。

第四，要通過加強制度建設，保證京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)進展。制度支撐是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略長期可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關鍵。首先，強化發(fā)展規(guī)劃的約束性，在保障規(guī)劃科學性和全面性的前提下，明確提出各項工作的完成期限。其次，應該穩(wěn)步推進生態(tài)補償法、區(qū)域規(guī)劃法、區(qū)域關系法等相關法律的設計與制定。最后，應該建立京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略績效評估機制，按照重要時間和事件節(jié)點對戰(zhàn)略的推進情況進行監(jiān)督。

[作者單位：中央黨校（國家行政學院）經(jīng)濟學教研部]