縮小東西部經(jīng)濟發(fā)展差距，一直以來都是中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施重點。然而隨著近年來北方多個省份面臨發(fā)展危機，南北經(jīng)濟差異越發(fā)顯著，正在成為中國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的新問題。如何針對當前南北經(jīng)濟差異問題實施具有針對性、精準性的區(qū)域政策，將是中國未來一段時期內(nèi)推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重點方向。

北方多地經(jīng)濟增長乏力

近十年來，南北經(jīng)濟差異越發(fā)顯著。有關數(shù)據(jù)顯示，2008年中國南部省份國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值比重為56.8%，2017年上升至61.1%，十年間增加了4.3個百分點。而同期北部省份占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值比重則由43.2%下降至38.9%，這導致南部區(qū)域與北部區(qū)域國內(nèi)生產(chǎn)總值之比由2008年的1.31倍增加至2017年的1.57倍。從人均國內(nèi)生產(chǎn)總值來看，同期南北方比值由0.98倍增加至2017年的1.17倍。此外，南部區(qū)域與北部區(qū)域居民人均可支配收入，由2013年的1.03倍小幅增加至2017年的1.07倍，同樣具有擴大的跡象。從地區(qū)內(nèi)部來看，北方增長乏力主要表現(xiàn)在以下三個方面：

西北地區(qū)增長乏力。從西部地區(qū)內(nèi)部來看，西南地區(qū)、西北地區(qū)差異同樣顯著。2008—2017年，西南地區(qū)年均名義國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率比西北地區(qū)要高出2.5個百分點，導致西南與西北地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值比重由1.39倍增加至1.7倍，并且同期西南地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值比重一直呈增加趨勢。但西北地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值比重在2014年之后開始呈下降趨勢。從人均名義國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來看，2008—2017年西南地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長率為12.73%，比西北地區(qū)的9.83%高出近三個百分點。由于西北地區(qū)經(jīng)濟增長乏力，加劇了近年來東西發(fā)展差距的擴大趨勢。

東北地區(qū)尚未走出困境。從經(jīng)濟總量來看，東北地區(qū)經(jīng)濟下滑始于2013年。2008—2012年東北地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國比重還是呈增加趨勢的，即由8.5%增加至8.8%；而從2013年開始，東北地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國比重開始下降，由8.3%降至2017年的6.4%。同樣，從人均國內(nèi)生產(chǎn)總值來看，2008—2012年東北地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值與東部沿海地區(qū)相比也呈增加趨勢，由0.7增加至0.8左右，2013年之后開始下降，至2017年東北地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值與東部地區(qū)相比已經(jīng)下降至0.59。從經(jīng)濟增速來看，東北振興難言樂觀。吉林省國內(nèi)生產(chǎn)總值增速已經(jīng)連續(xù)三年下滑，由2016年的6.9%下降至2018年的4.5%；黑龍江省則連續(xù)兩年下滑，2018年國內(nèi)生產(chǎn)總值增速僅為4.7%，只有遼寧省國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率從2016年的-2.5%增加至2018年的5.7%，實現(xiàn)了由負轉(zhuǎn)正。盡管遼寧剛剛露出經(jīng)濟復蘇的苗頭，但其他兩個省份目前無法承擔推動東北經(jīng)濟增長的重任，總體來看，東三省國內(nèi)生產(chǎn)總值增速連續(xù)多年低于全國平均水平，東北振興之路仍舊困難重重。

天津等地仍處于轉(zhuǎn)型陣痛期。近年來，中央政府為加快宏觀經(jīng)濟結構調(diào)整、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，不斷加大供給側(cè)結構性改革力度，天津、河北、山西等北方省市成為“三去一降”的重點區(qū)域。以天津為例，自1999年以來其經(jīng)濟增速長期處于全國領先地位，但由于產(chǎn)業(yè)結構過重、調(diào)整滯后等原因，在全國經(jīng)濟步入新常態(tài)背景下，天津去產(chǎn)能、去庫存壓力較大，導致經(jīng)濟增速呈現(xiàn)斷崖式下跌，2017年和2018年連續(xù)兩年國內(nèi)生產(chǎn)總值增速僅為3.6%。此外，河北、山西等地也面臨較為艱巨的轉(zhuǎn)型壓力。

北方地區(qū)表現(xiàn)不盡人意的主要原因

長期以來，基于資源稟賦、歷史工業(yè)布局、體制機制改革滯后等原因，北方大部分地區(qū)多以重化工業(yè)、資源型產(chǎn)業(yè)、國有企業(yè)為主，存在產(chǎn)業(yè)結構過重、所有制結構不盡合理等問題。隨著全球經(jīng)濟環(huán)境不確定性加大、國內(nèi)經(jīng)濟步入新常態(tài)，產(chǎn)能過剩、轉(zhuǎn)型滯后等問題在北方地區(qū)顯得尤為突出，在去產(chǎn)能調(diào)結構的陣痛期中，北方部分地區(qū)投資下滑嚴重、人口流失較大，與南方地區(qū)形成了鮮明的對比，南北方經(jīng)濟差距問題越發(fā)顯著。

投資下滑嚴重。從投資總額來看，南北方投資差異擴大始于2014年。2008—2013年，南部與北部區(qū)域全社會固定資產(chǎn)投資額之比基本保持在1.12倍左右，而從2014年開始，北部區(qū)域投資額增速下滑，2017年甚至出現(xiàn)負增長，南部區(qū)域與北部區(qū)域全社會固定資產(chǎn)投資額之比已經(jīng)增加至1.51倍。此外，從全社會固定資產(chǎn)投資名義增速來看，2017年投資負增長的省市有吉林、遼寧、天津、甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏和山西，全部來自北方。北方大部分地區(qū)在去產(chǎn)能的同時，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較慢，未能形成新增長點，在這種情況下，投資快速下滑給經(jīng)濟持續(xù)增長帶來了極大的挑戰(zhàn)。

經(jīng)濟結構不合理。長期以來，北方大多數(shù)省份由于資源稟賦優(yōu)勢、工業(yè)歷史布局等原因，一方面形成了資源依賴型經(jīng)濟，不僅容易落入資源詛咒陷阱，而且在當前生態(tài)環(huán)境約束逐年加大的情況下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式不可避免會帶來陣痛。另一方面形成了以重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構，在當前經(jīng)濟新常態(tài)的形勢下，去產(chǎn)能任務艱巨，并且由于產(chǎn)業(yè)結構過重，導致難以快速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

人口流出影響經(jīng)濟長期增長動力。人口是經(jīng)濟增長重要的動力來源，從2017年全國各省人口機械增長率來看，除北京、上海等特大城市由于嚴厲的人口調(diào)控政策而導致負增長外，其他人口負增長的省份全部來自北方區(qū)域，在人口增長率排名最低的十個省份中，有七個來自北方區(qū)域。大量人口尤其是年輕勞動力外流為北方一些省份的經(jīng)濟復蘇帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

政府與市場邊界模糊，市場化營商環(huán)境落后。與南方地區(qū)相比，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟思維還廣泛存在于北方地區(qū)一些政府、國有企業(yè)等單位之中，市場法治意識、開放意識和改革創(chuàng)新意識不足，導致政企不分、政府與市場邊界不清等問題。一些地方政府習慣性地大包大攬，難以適應“讓市場在資源配置中起決定性作用”的改革方向，造成民營經(jīng)濟發(fā)展滯后、市場缺乏活力等問題。一些北方地區(qū)既缺乏經(jīng)濟增長動力，又缺乏改革的內(nèi)在激勵，在一定程度上阻礙了改革的進程，延誤了經(jīng)濟結構調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的時機。

如何縮小南北經(jīng)濟差距

國家統(tǒng)計局有關數(shù)據(jù)顯示，2019年全國一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增速為6.4%，有12個省份國內(nèi)生產(chǎn)總值增速低于全國平均水平，分別是陜西（6.3%）、遼寧（6.1%）、重慶（6%）、上海（5.7%）、青海（5.7%）、內(nèi)蒙古（5.5%）、山東（5.5%）、海南（5.5%）、黑龍江（5.3%）、新疆（5.3%）、天津（4.5%）和吉林（2.4%），北方地區(qū)占絕大多數(shù)。按照現(xiàn)有趨勢發(fā)展，南北方經(jīng)濟差距會越發(fā)加大。推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要任務，而南北方經(jīng)濟差距加大已經(jīng)成為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要阻礙，必須予以高度重視。縮小南北方經(jīng)濟差距，需要針對北方面臨不同發(fā)展困境的地區(qū)實施更具針對性的區(qū)域政策，同時促進南北方合作，并由中央政府設立專項基金助力北方脫困。

第一，針對北方不同類型問題區(qū)域，實施更具針對性的政策。目前來看，北方面臨經(jīng)濟發(fā)展困境的地區(qū)大致可以分為老工業(yè)基地、資源型區(qū)域和落后區(qū)域三類，不同類型區(qū)域面臨的發(fā)展困境及其形成機制的不同之處，需要具體看待。首先，針對類似東北地區(qū)等老工業(yè)基地的蕭條和衰退，應繼續(xù)加大中央財政在支持傳統(tǒng)工業(yè)升級改造、引進先進技術、培育新興產(chǎn)業(yè)等方面的力度，同時加快推進和實施更加活躍的市場化體制機制改革。其次，針對山西等一些過度依賴礦產(chǎn)等資源型地區(qū)面臨的資源枯竭、環(huán)境破壞等問題，應通過中央層面制定資源開發(fā)補償標準、衰退產(chǎn)業(yè)援助方案，并設立新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)等，促使資源型經(jīng)濟區(qū)步入可持續(xù)發(fā)展軌道。最后，為了發(fā)展的需要，西北一些經(jīng)濟發(fā)展較為落后的區(qū)域，仍需要堅定走工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相結合的道路。但應注意的是，由于生態(tài)環(huán)境脆弱等原因，傳統(tǒng)工業(yè)化道路在西北地區(qū)無法持續(xù)，必須走科技含量高、環(huán)境友好的新型工業(yè)化道路，要引導和支持符合西北地區(qū)發(fā)展道路的東部產(chǎn)業(yè)進行轉(zhuǎn)移。

第二，強化南北方合作，構建南北方協(xié)同發(fā)展機制。區(qū)域合作應打破行政界限，就共同的區(qū)域問題進行跨界合作，從而促使不同行政主體進行互利共贏的合作和經(jīng)驗的分享。強化南北方合作，支持北方脫困，可重點從以下兩個方面構建協(xié)同發(fā)展機制：一方面，加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作，引進南方沿海地區(qū)先進產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理理念、經(jīng)驗和人才，同時采取稅收分成等方式引進轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)利益共享；另一方面，加強地方政府間交流，通過兩地公職人員相互掛職等方式，促進北方部分地方政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展思維，促進體制機制調(diào)整，更好適應市場化改革方向。

第三，設立專項投資發(fā)展基金，助力北方脫困。針對當前部分北方省份投資嚴重下滑等問題，基于穩(wěn)增長、保就業(yè)和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要，建議中央政府通過設立專項投資發(fā)展基金，加大對北方陷入發(fā)展困境區(qū)域的投資力度。一方面，該基金應依據(jù)區(qū)域比較優(yōu)勢投資具有本地發(fā)展特色的產(chǎn)業(yè)，以及適合本地發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，進而形成可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。另一方面，該基金也應加大對北方落后區(qū)域交通基礎設施建設，以及教育、醫(yī)療等基本公共服務領域的投資力度，以增強這些區(qū)域?qū)ν鈦砥髽I(yè)投資和優(yōu)秀外來人口的吸引力。

第四，加快推進東北老工業(yè)基地等地區(qū)進行體制機制改革，釋放市場活力。長期以來，東北、內(nèi)蒙古等北方多個地區(qū)存在政府與市場邊界不清、市場機制無法充分有效發(fā)揮作用等問題，建議從中央層面加強對這些地區(qū)政府部門推進相關體制機制改革的指導和督辦。一方面，要加快推動老工業(yè)基地、資源型地區(qū)政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和部門精簡，消除政府對本地市場的不合理管制行為，加快構建良好的投資營商環(huán)境，充分發(fā)揮市場機制作用，提高本地市場活力。另一方面，進一步推動東北地區(qū)等重點區(qū)域開展國有企業(yè)改革，使其更加符合中國市場化改革方向和國有資產(chǎn)管理制度的要求。