2013年年底，中共十八屆三中全會作出啟動“單獨二孩”生育政策的決定，這標志著自20世紀70年代開始在全國普遍實行的計劃生育政策，特別是1980年代初在城鎮(zhèn)及部分農(nóng)村地區(qū)嚴格實施的獨生子女政策步入政策調(diào)整新階段。2015年10月，中共十八屆五中全會決定全面放開“二孩”政策，至此，實施了30多年的獨生子女政策正式終結。這一幾乎關涉每個家庭的政策，不僅深刻地影響了中國經(jīng)濟社會和人口形勢，也造就了數(shù)以億計的獨生子女家庭，以及數(shù)以百萬計的失獨家庭。

失獨家庭的規(guī)模

中國人民大學人口研究所宋健教授提出，按照目前我國的人口死亡模式，8%—9%的獨生子女會在55歲以前因患病或非正常原因死亡，隨著獨生子女規(guī)模的增加，失獨家庭的數(shù)量也隨之上升。雖然就全國整體而言，失獨家庭的數(shù)量占全部家庭的比例微乎其微，但在較早實施計劃生育政策且計生工作開展較好的地區(qū)，獨生子女家庭比例更高，失獨家庭的數(shù)量不可小覷。中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所的王廣州等學者在2008年對全國失獨家庭的規(guī)模進行了估算，結果顯示，2007年全國49歲以上失去獨生子女母親的總數(shù)在30萬以內(nèi)。這一數(shù)量在2038年以前將持續(xù)增長,之后開始下降，峰值約為110萬人左右，失去獨生子女父母的人數(shù)估計應該在220萬以內(nèi)。

這些失獨家庭散布在全國各地的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村、各個社會階層的人群之中，作為計劃生育基本國策的衍生問題，給中國經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來深遠而復雜的影響。隨著獨生子女父母逐漸步入老年階段，如何從政策和制度上保障這些失獨家庭的基本養(yǎng)老服務需求，成為構建和完善我國社會養(yǎng)老服務體系無法回避的重要議題，也是考驗黨和政府社會治理能力的一道必答題。

失獨家庭養(yǎng)老保障及社會扶助政策的發(fā)展

2007年，人口計生委和財政部聯(lián)合印發(fā)了《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》，開啟了對失獨家庭扶助政策的探索。2008年該方案在全國全面實施，并在此后逐步完善，目前已經(jīng)初步形成了以國家財政為保障的全國性特別扶助制度。

中共十八大以來，我國針對失獨家庭的扶助政策體系建設明顯加快。2013年年底，衛(wèi)生計生委聯(lián)合民政部、財政部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，從經(jīng)濟扶助、養(yǎng)老保障、醫(yī)療照顧、社會關懷等方面作出了全面的制度安排。在養(yǎng)老保障方面，一是對符合條件的失獨家庭參加城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的，按照規(guī)定給予參保繳費補貼；二是對60周歲及以上的失獨家庭成員，特別是其中失能或部分失能的，優(yōu)先安排入住政府投資興辦的養(yǎng)老機構；三是有條件的地方對生活長期不能自理、經(jīng)濟困難的老年失獨家庭成員發(fā)放護理補貼。

2014年，財政部、民政部、全國老齡辦印發(fā)《關于建立健全經(jīng)濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度的通知》，明確提出建立包括失獨老人在內(nèi)的老年人補貼制度。2015年12月，中共中央、國務院《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》要求，關懷計劃生育特殊家庭，妥善解決他們的生活照料、養(yǎng)老保障、大病治療和精神慰藉等問題。2016年實施的新修訂的《人口與計劃生育法》就針對失獨家庭的社會關愛和扶助作出了明確的法律承諾和保障。2017年，國務院辦公廳印發(fā)《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》，提出20項涵蓋失獨老人在內(nèi)的照顧服務項目。同年，民政部、公安部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關于加強農(nóng)村留守老年人關愛服務工作的意見》，要求加強對包括失獨老人在內(nèi)的留守老年人的關愛服務工作。

北京、上海等地的相關實踐探索

進入新時代以來，我國養(yǎng)老服務體系建設步伐顯著加快，這為更好地滿足失獨老人的養(yǎng)老服務需求提供了可能。從北京和上海兩個特大城市的情況來看，近年來，兩地在失獨家庭的補助標準、養(yǎng)老服務、社會關懷、醫(yī)療救助、法律支持等方面都有了長足的進步，也為其他地區(qū)解決這一問題提供了可借鑒的經(jīng)驗。

北京：公辦養(yǎng)老機構集中式養(yǎng)老與重點保障相結合

北京市第五社會福利院(以下簡稱“五福”)是北京市民政局所屬老年福利院，自2015年起，按照北京市民政局、北京市社會福利事務管理中心的統(tǒng)一部署，該院不再新收住普通老人，轉(zhuǎn)而成為專門收住計劃生育特殊困難家庭老年人（即失獨老人）的示范性公辦養(yǎng)老機構。

“五福”接收的老人需符合以下條件：獨生子女被依法鑒定為三級以上傷殘或死亡、未再生育或收養(yǎng)子女的家庭；老人失能或70周歲以上的，且已列入?yún)^(qū)衛(wèi)生計生部門“計劃生育特殊困難家庭扶助對象”統(tǒng)計范圍的。2016年8月16日，第一位失獨老人正式入住該院，開啟了“五福”在失獨老人集中養(yǎng)老方面的實踐探索。“五福”制定了六項專門針對失獨老人的特殊服務項目，包括音樂治療、關懷陪伴、哀傷輔導、善終、心理咨詢和短期托管服務，并基于失獨老人的特殊心理及服務需求，編制了《計劃生育特殊困難家庭老年人服務指南》。以公立養(yǎng)老機構進行保障，解決失獨老人的養(yǎng)老問題，緩解他們對老無所養(yǎng)的焦慮和心理壓力，充分體現(xiàn)了政府為失獨家庭提供養(yǎng)老服務兜底保障的政策原則。

與此同時，北京市在普遍性養(yǎng)老服務中，也明確要求優(yōu)先響應、重點保障失獨老人的服務需求。在居家養(yǎng)老的相關津補貼政策及政府購買的養(yǎng)老服務項目中給予失獨老人特別的考慮與保障；在2018年全面啟動的居家養(yǎng)老巡視探訪服務工作中，也將失獨家庭作為重點服務對象。

上海：在養(yǎng)老服務體系中重點保障

上海共有7000余戶無再生育可能的失獨家庭。在這些家庭的養(yǎng)老服務保障方面，上海市的主要政策是在社區(qū)、居家及機構照護服務中均優(yōu)先保障失獨家庭的養(yǎng)老服務需求。如已經(jīng)全面推行的長期照護保險會對60周歲以上且需要生活照護的失獨老人進行全面的登記評估，根據(jù)評估結果確定相應的居家養(yǎng)老生活照護服務。對有入住社區(qū)日間照料中心意向的失獨老人，經(jīng)評估給予優(yōu)先安排。符合入住養(yǎng)老機構照護等級的失獨老人，優(yōu)先輪候入住基本公共服務的養(yǎng)老機構。此外還明確規(guī)定，優(yōu)先保障失獨老人享受社區(qū)養(yǎng)老助餐服務、免費家政服務、緊急救助及老年人意外傷害綜合保險等服務。

規(guī)模龐大的獨生子女家庭養(yǎng)老服務需求是推動我國社會化養(yǎng)老服務體系建設最重要的動力，而失獨家庭的養(yǎng)老需求，則無疑是其中最迫切需要政府與社會優(yōu)先保障和扶助的版塊。相對于失獨老人復雜多樣的養(yǎng)老服務需求，這項工作才剛剛起步。隨著國家社會治理能力的不斷完善，一定能夠在制度層面涌現(xiàn)出更多、更精細的貼合失獨老人需求的養(yǎng)老服務。

（作者單位：北京協(xié)力人口與社會發(fā)展研究所）